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5.7: Política ambiental y cambio climático

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    Gases de efecto invernadero

    El mayor desafío de externalidad en el mundo moderno es controlar nuestras emisiones de gases de efecto invernadero. La emisión de gases de efecto invernadero (GEI) está asociada a una amplia variedad de actividades económicas como la generación de energía a base de carbón, motores de combustión de petróleo, estufas de leña, animales rumiantes, etc. El GEI más común es el dióxido de carbono, el metano es otro. Los gases, al emitirse, circulan en la atmósfera terrestre y, tras una acumulación excesiva, evitan que se escape suficiente calor radiante. El resultado es un calentamiento lento de la superficie terrestre y las temperaturas del aire. Se prevé que tales aumentos de temperatura aumenten, a largo plazo, las temperaturas del agua y provoquen el derretimiento glacial, con el resultado de que los niveles de agua a nivel mundial subirán. Además de los mayores niveles de agua, que el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) estima que estarán entre un pie y un metro a finales del siglo XXI, los océanos se volverán más ácidos, los patrones climáticos cambiarán y los eventos meteorológicos se volverán más variables y severos. Los cambios serán específicos de la latitud y variarán según la economía y el continente, y en última instancia impactarán en las capacidades de producción agrícola de ciertas economías.

    Los gases de efecto invernadero que se acumulan excesivamente en la atmósfera terrestre evitan que el calor se escape y conducen al calentamiento global.

    Si bien la mayoría de los hallazgos y predicciones científicas están sujetos a cierto grado de incertidumbre, hay poco desacuerdo en la comunidad científica sobre el impacto a largo plazo del aumento de los GEI en la atmósfera. Existe cierto escepticismo sobre si las temperaturas generalmente más altas experimentadas en las últimas décadas son completamente atribuibles a la actividad antropogénica desde la revolución industrial, o si también reflejan un ciclo natural en la temperatura terrestre. Pero los científicos coinciden en que una continuación de la tasa reciente de emisiones de GEI está dando lugar a serios problemas climáticos.

    El principal desafío económico ambiental que enfrenta la economía mundial es este: Históricamente, las emisiones de GEI se han correlacionado fuertemente con el crecimiento económico. La altísima tasa de crecimiento económico en muchas economías de gran población como China e India que será necesaria para sacar a cientos de millones de personas de la pobreza significa que ese patrón histórico necesita romperse: la acumulación de GEI debe “desacoplarse” del crecimiento económico.

    Los GEI como propiedad común

    Una característica crítica de los GEI es que son lo que llamamos en economía una 'propiedad común': Cada ciudadano del mundo los 'posee', cada ciudadano tiene igual acceso a ellos, y poco importa dónde se originan estos GEI. En consecuencia, si la economía A reduce sus emisiones de GEI, la economía B puede simplemente aumentar sus emisiones en lugar de incurrir en el costo de reducirlas. De ahí que el comportamiento de la economía A no sea recompensado. Este es el quid de los acuerdos internacionales —o desacuerdos—. Dado que los GEI son una propiedad común, para que A tenga el incentivo para reducir las emisiones, necesita saber que B actuará correspondientemente.

    Del Protocolo de Kyoto al Acuerdo de París

    La primera respuesta importante del mundo a las preocupaciones climáticas llegó en la forma de la Cumbre para la Tierra patrocinada por las Naciones Unidas en Río de Janeiro en 1992. Esto fue seguido por la firma del Protocolo de Kyoto en 1997, en el que un grupo de países se comprometieron a reducir sus emisiones de GEI en relación con sus niveles de emisiones de 1990 para el año 2012. Posteriormente, el Parlamento de Canadá ratificó el Protocolo de Kyoto, y con ello acordó cumplir con el objetivo de Canadá de una reducción del 6 por ciento en los GEI en relación con la cantidad emitida en 1990.

    Sobre una base per cápita, Canadá es uno de los mayores contribuyentes del mundo al calentamiento global, a pesar de que el porcentaje del total de Canadá es apenas del 2 por ciento. Muchas de las principales economías del mundo se abstuvieron de firmar el Protocolo, sobre todo China, Estados Unidos e India. Las emisiones de Canadá en 1990 ascendieron a aproximadamente 600 giga toneladas (Gt) de dióxido de carbono; pero para cuando ratificamos el tratado en 2002, las emisiones estaban 25% por encima de ese nivel. De ahí que la firma no tuviera sentido, ya que Canadá tenía prácticamente cero posibilidades de alcanzar su objetivo.

    La fecha objetivo de 2012 ha ido y venido y las conferencias posteriores en Copenhague y Río no lograron dar lugar a un acuerdo internacional. Pero en París, diciembre de 2015, 195 economías se comprometieron a reducir sus emisiones de GEI en cantidades específicas. Canadá era parte en ese acuerdo. Las reducciones de objetivos variaron según el país. Canadá se comprometió a reducir las emisiones de GEI en un 30% para el año 2030 en relación con los niveles de emisiones de 2005. Para ello el gobierno liberal del primer ministro Justin Trudeau anunció a finales de 2016 que si las provincias canadienses individuales no implementaban un impuesto al carbono, o equivalente, el gobierno federal lo impondría unilateralmente. El programa implica un impuesto al carbono de $10 por tonelada en 2018, que aumenta en 10 dólares anuales hasta alcanzar un valor de $50 en 2022. Algunas provincias ya cuentan con sistemas de limitación de GEI (sistemas de tope y comercio -desarrollados a continuación), y estas provincias no estarían sujetas al impuesto federal al carbono siempre que la limitación a nivel provincial sea equivalente al impuesto federal al carbono.

    Emisiones de GEI de Canadá

    Una excelente fuente resumida de datos sobre las emisiones y el desempeño de Canadá durante el período 1990-2018 está disponible en el sitio web de Environment Canada. Ver:

    https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/climate-change/greenhouse-gas-emissions/sources-sinks-executive-summary-2020.html#toc3

    Canadá, al igual que muchas economías, se ha vuelto más eficiente en su uso de la energía (la principal fuente de GEI) en las últimas décadas; su uso de energía por unidad de producción total ha disminuido de manera constante. Canadá emitió 0.44 mega toneladas de equivalente por mil millones de dólares de PIB en 2005, y 0.36 mega toneladas en 2017. Sobre una base per cápita, las emisiones de Canadá ascendieron a 22.9 toneladas en 2005, y cayeron a 19.5 en 2017. Esta modesta mejora en la eficiencia significa que el PIB de Canadá es ahora menos intensivo en energía. El desafío crítico es producir más producción mientras se usa no solo menos energía por unidad de producción, sino usar menos energía en total.

    Si bien la intensidad energética de Canadá (GEI por unidad de producción) ha disminuido, las emisiones globales han aumentado casi un 20% desde 1990. Además, si bien las economías desarrolladas han aumentado su eficiencia, es la eficiencia del mundo la que en última instancia es crítica. Al externalizar gran parte de su sector manufacturero a China, Canadá y Occidente han descargado algunas de sus actividades más intensivas en GEI. Pero los GEI son un recurso de propiedad común.

    Las emisiones de GEI de Canadá también tienen un aspecto regional: La producción de petróleo y gas, que ha creado una riqueza considerable para todos los canadienses, es a la vez intensiva en energía y se concentra en un número limitado de provincias (Alberta, Saskatchewan y más recientemente Terranova y Labrador).

    Medición de GEI

    Las concentraciones atmosféricas de GEI se miden en partes por millón (ppm). Los niveles actuales en la atmósfera están ligeramente por encima de 400 ppm, y el crecimiento continuo de la concentración conducirá a graves perturbaciones económicas y sociales. En la era inmediata preindustrial de la revolución las concentraciones estaban en el rango de 280 ppm. De ahí que nuestro mundo parece estar encaminado hacia una duplicación de las concentraciones de GEI en las próximas décadas.

    Los GEI se ven aumentados por las adiciones anuales a las acciones que ya se encuentran en la atmósfera, y al mismo tiempo se descomponen, aunque muy lentamente. Las estrategias de reducción de GEI que proponen una reducción inmediata de las emisiones son más costosas que las que apuntan a una reducción más gradual. Por ejemplo, una estrategia de inversión más lenta permitiría que los equipos de producción y transporte in situ llegaran al final de su vida económica en lugar de ser desechados y reemplazados “prematuramente”. Por lo tanto, las políticas que se centran en la sustitución a largo plazo son menos costosas en este sentido específico.

    Si bien no todos los economistas y formuladores de políticas coinciden en la escala de tiempo para atacar el problema, cuanto más tiempo se aplace la reducción de los GEI, mayores tendrán que ser los esfuerzos a largo plazo, porque los GEI se acumularán más rápidamente en el corto plazo.

    Una pregunta crítica en el control de las emisiones de GEI se relaciona con el costo de su control: ¿Cuánto del crecimiento anual podría ser necesario sacrificar para que las emisiones sigan un camino sustentable? Nuevamente las estimaciones varían. The Stern Review (2006) propuso que, con un aumento en las capacidades tecnológicas, una estrategia que se centre en la implementación relativa a corto plazo de medidas de reducción de GEI podría costar “solo” unos pocos puntos porcentuales del valor de la producción mundial. Si es correcto, este es un precio bajo a pagar por evitación de riesgos a largo plazo.

    No obstante, tal reducción requerirá políticas económicas particulares, y sectores específicos se verán más impactados que otros.

    Políticas económicas para el cambio climático

    Hay tres formas principales en las que se puede controlar a los contaminadores. Uno consiste en emitir controles directos; los otros dos involucran incentivos, en forma de impuestos a la contaminación, o sobre “permisos” negociables para contaminar.

    Para ver cómo operan estas diferentes políticas, considere primero la Figura 5.7. Es un diagrama estándar en economía ambiental, y es algo similar a nuestras curvas de oferta y demanda. En el eje horizontal se mide la cantidad de daño ambiental o contaminación, y en el eje vertical su valor o costo en dólares. La curva de daños en pendiente ascendente representa el costo para la sociedad de cada unidad adicional de contaminación o gas, por lo que se denomina curva de daño marginal. Se inclina positivamente para reflejar la realidad de que, a niveles bajos de emisiones, el daño de una unidad más es menor que en niveles superiores. En términos de nuestra discusión anterior, esto significa que un aumento en los GEI de 10 ppm cuando las concentraciones están en 300 ppm puede ser menos dañino que un aumento correspondiente cuando las concentraciones están en 500 ppm.

    La curva de daño marginal refleja el costo para la sociedad de una unidad adicional de contaminación.

    Figura 5.7 La cantidad óptima de contaminación
    Q × representa la cantidad óptima de contaminación. Más que esto implicaría costos sociales adicionales porque los daños superan los costos de reducción. De manera encubierta, menos de Q × requeriría un costo de reducción que exceda la reducción del daño.

    La segunda curva es la curva de reducción. Refleja el costo de reducir las emisiones en una unidad, y por lo tanto se denomina curva marginal de reducción. Esta curva tiene una pendiente negativa que indica que, a medida que reducimos la cantidad total de contaminación producida (moviéndose hacia el origen en el eje horizontal), aumenta el costo de nuevas reducciones unitarias. Esta forma corresponde a la realidad. Por ejemplo, reducir a la mitad las emisiones de contaminantes y gases de los automóviles se puede lograr agregando un convertidor catalítico y reduciendo la cantidad de plomo en la gasolina. Pero reducir esas emisiones hasta llegar a cero requiere el desarrollo de nuevas tecnologías importantes como los coches eléctricos, una empresa enormemente más costosa.

    La curva marginal de reducción refleja el costo para la sociedad de reducir la cantidad de contaminación en una unidad.

    Si los productores no tienen restricciones en la cantidad de contaminación que producen, producirán más de lo que mostraremos es la cantidad óptima —correspondiente a Q ×. Esta cantidad es óptima en el sentido de que a niveles mayores a Q × el daño excede el costo de reducir las emisiones. Sin embargo, reducir las emisiones por debajo de Q × significaría incurrir en una reducción de costo por unidad que excede el beneficio de esa reducción. Otra forma de ilustrar esto es observar que a un nivel de contaminación superior a Q × el costo de reducirlo es menor que el daño que inflige, y por lo tanto una ganancia neta se acumula a la sociedad como consecuencia de la reducción. Pero reducir la contaminación por debajo de Q × implicaría un costo de reducción mayor que la reducción de los daños por contaminación y por lo tanto ninguna ganancia neta para la sociedad. Esto constituye una primera regla en la política de contaminación óptima.

    Una cantidad óptima de contaminación ocurre cuando el costo marginal de reducción es igual al daño marginal.

    Un segundo principio rector surge al considerar una situación en la que algunas empresas son relativamente “limpias” y otras “sucias”. Más específicamente, una empresa limpia A puede haber invertido ya en nuevos equipos que utilizan menos energía por unidad de producción producida, o emite menos contaminantes por unidad de producción. En contraste, la firma sucia B utiliza tecnología más sucia más antigua. Supongamos además que estas dos firmas forman un sector particular de la economía y que el gobierno establece un límite a la contaminación total de este sector, y que este límite es menor que lo que las dos firmas están produciendo actualmente. ¿Cuál es el método menos costoso para cumplir con el objetivo?

    La respuesta intuitiva a esta pregunta es la siguiente: Para reducir la contaminación al menos costo para el sector, calcule lo que le costaría a cada empresa reducir la contaminación desde su nivel actual. Entonces implementar un sistema para que la firma con menor costo de reducción sea la primera en actuar. En este caso la firma 'sucia' probablemente tendrá un menor costo de reducción ya que aún no ha actualizado su planta física. Esto lleva a una segunda regla en la política de contaminación:

    Con muchos contaminadores, la política de menor costo para la sociedad requiere que los productores con los menores costos de reducción actúen primero.

    Este principio implica que las políticas que imponen los mismos límites de emisión a las empresas pueden no ser la manera menos costosa de lograr un nivel objetivo de contaminación. Consideremos ahora el uso de permisos negociables e impuestos correctivos/carbono como instrumentos de política. Se trata de sistemas basados en el mercado destinados a reducir los GEI.

    Los permisos negociables y los impuestos correctivos/al carbono son sistemas basados en el mercado destinados a reducir los GEI.

    Mecanismo de incentivo I: Permisos negociables

    Un sistema de permisos negociables se denomina frecuentemente sistema de 'cap and trade', porque limita o limita las emisiones totales permisibles, mientras que al mismo tiempo permite que un mercado se desarrolle en permisos. Para fines ilustrativos, considere el hipotético sector de dos firmas que desarrollamos anteriormente, integrado por las firmas A y B. La firma A ha invertido en tecnología limpia, la firma B no. Por lo tanto, es menos costoso para B reducir las emisiones que A si se requieren reducciones adicionales. A continuación supongamos que a cada empresa se le asigna por el gobierno un número específico de 'permisos de emisión de GEI”; y que el total de dichos permisos sea menor que la cantidad de emisiones en la actualidad, y que cada empresa esté emitiendo más de lo que sus permisos permiten. ¿Cómo pueden estas firmas lograr la meta fijada para este sector de la economía?

    La respuesta es que deberían poder dedicarse a un comercio mutuamente beneficioso: Si la firma B tiene un costo menor de reducción de emisiones que A, entonces puede ser de interés de A pagar a B para reducir fuertemente las emisiones de B. Imagínese que cada firma está emitiendo 60 unidades de GEI, pero tienen permisos para emitir solo 50 unidades cada una. Y además supongamos que cuesta B 20 dólares reducir los GEI en una sola unidad, mientras que cuesta A $30 hacerlo. En esta situación A podría pagar B $25 por varios permisos y esto beneficiaría a ambas firmas. B puede reducir los GEI a un costo de $20 y se le está pagando 25 dólares para hacerlo. A su vez A incurriría en un costo de $30 por unidad para reducir sus GEI pero puede comprar permisos de B por solo $25 y evitar el costo de $30. Ambas firmas ganan, y el costo total para la economía es menor que si cada firma tuviera que reducir en la misma cantidad.

    El beneficio del sistema cap 'n trade es que permite al mercado reducir los gases de efecto invernadero al menos costo.

    El mayor sistema de permisos negociables opera actualmente en la Unión Europea: El Sistema de Comercio de Emisiones de la UE. Cubre más de 10,000 grandes instalaciones que utilizan energía. El trading comenzó en 2005. En América del Norte se suman varios estados occidentales y varias provincias canadienses, ya sea como participantes u observadores, en la Western Climate Initiative, la cual se compromete a reducir los GEI mediante permisos de emisiones negociables. El objetivo a más largo plazo de estos sistemas es que el gobierno emita progresivamente menos permisos cada año, e incluya una proporción cada vez mayor de empresas emisoras de gases de efecto invernadero con el paso del tiempo.

    Política en la práctica — internacional

    En un mundo ideal, los permisos se comercializarían internacionalmente, y tal sistema podría ser beneficioso para las economías en desarrollo: Si el costo de reducir la contaminación es relativamente bajo en las economías en desarrollo porque tienen pocos controles establecidos, entonces las economías desarrolladas, para quienes el costo de la reducción de GA es alto, podrían inducir a las empresas del mundo en desarrollo a realizar reducciones de costos. Tal comercio sería mutuamente beneficioso. Por ejemplo, imagínese en el ejemplo anterior que B se ubica en el mundo en desarrollo y A en el mundo desarrollado. Ambos obviamente se beneficiarían de tal arreglo, y debido a que los GEI son una propiedad común, la fuente de GEI desde el punto de vista del daño es inmaterial.

    Mecanismo de incentivo II: Impuestos

    A los impuestos correctivos se les suele llamar impuestos pigovianos, después del economista Arthur Pigou. Abogó por gravar las actividades que causan externalidades negativas. Estos impuestos han sido examinados anteriormente en la Sección 5.4. Los impuestos correctivos de este tipo pueden implementarse como parte de una reforma de paquete fiscal. Por ejemplo, los contribuyentes con frecuencia son reacios a ver a los gobiernos tomar 'aún más' de su dinero, en forma de nuevos impuestos. Tales preocupaciones pueden atenderse reduciendo los impuestos en otros sectores de la economía, de tal manera que el paquete de cambios fiscales mantenga un impacto 'neutral en los ingresos'.

    Ingresos por impuestos y permisos

    Los impuestos y los permisos negociables difieren en que los impuestos generan ingresos para el gobierno de productores contaminantes, mientras que los permisos pueden no generar ingresos, o pueden generar menos ingresos. Si el gobierno simplemente asigna permisos inicialmente a todos los contaminadores, de forma gratuita, y permite que un mercado se desarrolle, dicho proceso no genera ingresos para el gobierno. Si bien los economistas pueden abogar por una subasta de permisos en la fase inicial de un mercado de permisos negociables, tal mecanismo puede encontrarse con objeciones políticas.

    Establecer impuestos en el nivel adecuado requiere conocer las funciones de costo y daño asociadas a los GEI. En la actualidad, economistas y científicos ambientales piensan que un precio o impuesto apropiado sobre una tonelada de GEI está en el rango. Dicho impuesto reduciría las emisiones hasta un punto en el que el impacto a largo plazo de los GEI no sería tan severo como de otra manera.

    Columbia Británica introdujo un impuesto al carbono por tonelada de GEI sobre los combustibles en 2008, y ha aumentado ese precio regularmente. Este impuesto fue diseñado para ser neutral en los ingresos a fin de hacerlo más aceptable. Esto significa que Columbia Británica redujo sus tasas de impuestos sobre la renta en una cantidad tal que los pagos de impuestos sobre la renta caerían en una cantidad igual a los ingresos captados por el impuesto al carbono.

    La política de GEI a nivel federal en Canadá está plasmada en la Ley de Precios de Contaminación por Gas de Efecto Invernadero de 2018. Como se detalló anteriormente, la Ley impone un gravamen anual creciente sobre las emisiones. Se pretende que el sistema sea neutral en cuanto a ingresos, en el sentido de que los ingresos serán devueltos a los hogares en forma de 'sueldo' por parte del gobierno federal. A los grandes emisores de GEI se les permite un número umbral específico de toneladas de emisión cada año sin ser penalizados. Más allá de ese umbral se aplican las tarifas anteriores.

    ¿Esta cantidad de impuestos al carbono perjudicará a los consumidores y permitirá a Canadá alcanzar su meta de gases de efecto invernadero para 2030? Como ejemplo específico: la regla general de los precios de la gasolina es que cada uno en los impuestos o precios del carbono lleva a un aumento en el precio de la gasolina al surtidor de alrededor de 2.5 centavos. Por lo que un gravamen por tonelada significa que el gas en la bomba debería subir 12.5 centavos por litro. Los ingresos se devuelven a los hogares.

    En cuanto a la meta de alcanzar la meta 2030 anunciada en París: Environment Canada estima que el esquema de precios reducirá las emisiones de GEI en unas 60 toneladas anuales. Pero el objetivo de Canadá declarado en París es reducir las emisiones en 2030 en aproximadamente cuatro veces esta cantidad. Bajo el Accoord de París, Canadá declaró que su meta 2030 sería reducir las emisiones en un 30% desde su nivel de 2005 de 725 MT, es decir, en una cantidad igual a aproximadamente 220 toneladas.

    Política en la práctica — grandes emisores finales domésticos

    Los gobiernos frecuentemente se centran en las cantidades emitidas por grandes empresas individuales o grandes emisores finales (LFE). En algunas economías, un número relativamente pequeño de productores es responsable de una cantidad desproporcionada de la contaminación total de una economía, y se ponen límites a esas empresas en la creencia de que de esta manera se pueden lograr reducciones significativas en toda la economía. Una razón para concentrarse en estos LFE es que los costos de monitoreo son relativamente pequeños en comparación con los costos asociados con el monitoreo de todas las empresas de la economía. Hay que tener en cuenta que los permisos de contaminación pueden ser un requisito legal en algunas jurisdicciones, pero aún se requiere monitoreo, porque las empresas podrían optar por arriesgarse a contaminar sin poseer un permiso.


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