4.3: La estructura y funciones del Poder Ejecutivo
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El presidente de los Estados Unidos de América, título que automáticamente trae respeto y reconocimiento en toda la nación y el mundo. Sólo 45 hombres han ocupado este cargo en la historia de nuestro país. El mandatario es el jefe de Estado y jefe de gobierno que es elegido indirectamente para un mandato de cuatro años por el pueblo a través del Colegio Electoral. El mandatario encabeza el Poder Ejecutivo del gobierno federal y es el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos.
La Presidencia: Poder y Limitaciones
El 21 de mayo de 2009, el presidente Obama pronunció un discurso explicando y justificando su decisión de cerrar el centro de detención de la Bahía de Guantánamo (prisión). La instalación había sido establecida en 2002 por la administración Bush para retener a los detenidos de la guerra en Afganistán y más tarde Irak. El presidente Obama habló en los Archivos Nacionales, frente a retratos de los padres fundadores, páginas de la Constitución abiertas a su lado. Con ello se identificó a sí mismo y a su decisión con los padres fundadores, la preciada Constitución y el Estado de Derecho.
Sin embargo, años después, el penal permaneció abierto. El mandatario no había ofrecido una alternativa práctica ni había presentado una al Congreso. Los legisladores habían demostrado no estar dispuestos a aprobar fondos para cerrarlo. El Comité Nacional Republicano había llevado a cabo una campaña publicitaria televisiva implicando que los terroristas iban a ser arrojados al continente estadounidense, presentando una importante amenaza terrorista.
Los Poderes de la Presidencia
A la presidencia se le ve como el corazón del sistema político. Se personaliza en el presidente como defensor del interés nacional, jefe agendador, y legislador jefe. [1] Los académicos evalúan a los presidentes de acuerdo con habilidades tales como “comunicación pública”, “capacidad organizacional”, “habilidad política”, “visión política” y “habilidad cognitiva”. [2] Los medios también personalizan la oficina y empujan el ideal del presidente audaz, decisivo, activo, de mentalidad pública que gobierna altruísticamente el país. [3]
Dos grandes éxitos cinematográficos veraniegos, Independence Day (1996) y Air Force One (1997) son típicos: los ex presidentes de soldados utilizan poderes físicos en lugar de legales contra (respectivamente) extranjeros y terroristas rusos. Se le quita la corbata del presidente y sale el heroísmo, ayudado por aviones de combate y ametralladoras. La exitosa serie televisiva The West Wing recicló, con un poco más de realismo, la imagen de un presidente patriarcal poniendo audazmente principio por delante de la conveniencia. [4]
Imagen duradera: Mount Rushmore
Tallados en la roca de granito del Monte Rushmore de Dakota del Sur, a 7,000 pies sobre el nivel del mar, están los rostros de los presidentes George Washington, Thomas Jefferson, Abraham Lincoln y Theodore Roosevelt. Esculpido entre 1927 y 1941, este impresionante monumento logró aún mayor celebridad mundial como escenario para que el héroe y la heroína superaran a los malos en el clímax de la clásica y siempre popular película de Alfred Hitchcock, North by Northwest (1959).
Este monumento nacional no arrancó dedicado a los presidentes norteamericanos. Inicialmente se propuso reconocer a los héroes regionales: el general Custer, Buffalo Bill, los exploradores Lewis y Clark. El escultor, Gutzon Borglum, argumentó con éxito que “el memorial de una nación debería... tener una serenidad, una nobleza, un poder que refleje a los dioses que los inspiraron y sugiera los dioses en los que se han convertido”. [7]
El monumento al Monte Rushmore es una imagen perdurable de la presidencia estadounidense al celebrar la grandeza de cuatro presidentes estadounidenses. Los sucesores de Washington, Jefferson, Lincoln y Roosevelt hacen su parte tratando de asociarse con la magnificencia de la oficina y proyectar una imagen de consenso más que de conflicto, a veces dando discursos en el propio monumento. Un evento de George W. Bush colocó el podio presidencial en tal ángulo que la cámara de televisión no pudo evitar poner al titular en el mismo marco que sus gloriosos predecesores.
La imagen perdurable del monte Rushmore resalta y exagera la importancia de los presidentes como tomadores de decisiones en el sistema político estadounidense. Se eleva al presidente sobre la presidencia, al ocupante sobre el cargo. Todo depende de la grandeza del presidente individual, lo que significa que la imagen perdurable a menudo contrasta la divinidad de los presidentes anteriores con la falibilidad del actual titular.
Las representaciones noticiosas de la Casa Blanca también se centran en la persona del presidente. Retratan una “imagen ejecutiva única” con visibilidad que ningún otro participante político puede presumir. Los presidentes suelen obtener una cobertura positiva durante las crisis, extranjeras o nacionales. Los medios informativos los representan hablando por y encarnando simbólicamente a la nación: dando un discurso sobre el Estado de la Unión, dando la bienvenida a líderes extranjeros, viajando al extranjero, representando a Estados Unidos en una conferencia internacional. Los eventos ceremoniales producen una cobertura laudatoria incluso durante una intensa controversia política.
La Presidencia en la Constitución
El artículo II constitucional esboza el cargo de presidente. Poderes específicos son pocos; casi todos se ejercen en conjunto con otros poderes del gobierno federal.
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Artículo I, fracción 7, párrafo 2 |
Veto |
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Veto de bolsillo |
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Artículo II, fracción 1, párrafo 1 |
“El Poder Ejecutivo estará investido en un Presidente...” |
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Artículo II, fracción 1, párrafo 7 |
Juramento presidencial específico declarado explícitamente (como no ocurre con otros cargos) |
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Artículo II, fracción 2, párrafo 1 |
Comandante en jefe de fuerzas armadas y milicias estatales |
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Artículo II, fracción 2, párrafo 1 |
Puede requerir opiniones de secretarios departamentales |
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Artículo II, fracción 2, párrafo 1 |
Reprivas e indultos por delitos contra Estados Unidos |
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Artículo II, fracción 2, párrafo 2 |
Hacer tratados |
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nombrar embajadores, funcionarios ejecutivos, jueces |
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Artículo II, fracción 2, párrafo 3 |
Citas de receso |
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Artículo II, fracción 3 |
Estado de la Unión mensaje y recomendación de medidas legislativas al Congreso |
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Convocar sesiones extraordinarias del Congreso |
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Recibir embajadores y otros ministros |
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“Se ocupará de que las Leyes se ejecuten fielmente” |
Los presidentes ejercen sólo un poder que no puede ser limitado por otros poderes: el indulto. Por lo que decisiones polémicas como el perdón del presidente Gerald Ford a su predecesor Richard Nixon por “crímenes que cometió o pudo haber cometido” o la amnistía general del presidente Jimmy Carter a todos los que evitaron el draft durante la guerra de Vietnam no podrían haber sido anuladas.
Los presidentes tienen más poderes y responsabilidades en política exterior y de defensa que en asuntos internos. Ellos son los comandantes en jefe de las fuerzas armadas; deciden cómo (y cada vez más cuándo) librar la guerra. Los presidentes tienen la facultad de hacer tratados que sean aprobados por el Senado; el presidente es el diplomático jefe de Estados Unidos. Como jefe de Estado, el mandatario habla por la nación ante otros líderes mundiales y recibe embajadores.
Lea toda la Constitución en;
http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html.
La Constitución ordena a los presidentes que formen parte del proceso legislativo. En el discurso anual Estado de la Unión, los presidentes señalan problemas y recomiendan legislación al Congreso. Los presidentes pueden convocar sesiones extraordinarias del Congreso, posiblemente para “poner en marcha” la discusión de sus propuestas. Los presidentes pueden vetar un proyecto de ley aprobado por el Congreso, devolviéndolo con objeciones por escrito. El Congreso puede entonces anular el veto. Por último, la Constitución instruye a los presidentes para que supervisen al Poder Ejecutivo. Además de nombrar a los jueces, los presidentes nombran embajadores y funcionarios ejecutivos. Estos nombramientos requieren la confirmación del Senado. Si el Congreso no está en sesión, los presidentes pueden hacer nombramientos temporales conocidos como nombramientos de receso sin confirmación del Senado, buenos hasta el final de la próxima sesión del Congreso.
La frase constitucional “cuidará que las Leyes se ejecuten fielmente” le da al presidente la tarea de supervisar la aplicación de las leyes. De esta manera los presidentes están facultados para emitir órdenes ejecutivas para interpretar y llevar a cabo la legislación. Supervisan a otros funcionarios del Poder Ejecutivo y pueden exigirles que justifiquen sus acciones.
Poderes Ejecutivos
El mandatario tiene la facultad de gestionar los asuntos nacionales y supervisar las operaciones cotidianas del gobierno federal. Además, el mandatario tiene la facultad constitucional para emitir reglas, reglamentos e instrucciones llamadas órdenes ejecutivas que tienen fuerza de ley vinculante sobre las dependencias federales pero que no requieren la aprobación del Congreso. El mandatario también prepara el presupuesto de Estados Unidos y lo somete al Congreso para su aprobación.
Poderes Militares
El mandatario funge como comandante en jefe de las fuerzas armadas de Estados Unidos y puede llamar al servicio (federalizar) a la Guardia Nacional en tiempo de guerra o emergencia nacional.
El mandatario podrá ejercer amplias facultades para gestionar la economía nacional y la seguridad de Estados Unidos (con supervisión y aprobación del Congreso).
Por último, el mandatario puede enviar tropas a otros países por razones hostiles pero debe obtener la confirmación del Congreso dentro de las 48 horas y buscar la aprobación del Congreso más allá de 60 días.
Poderes Legislativos
El mandatario tiene varias opciones cuando se presenta un proyecto de ley del Congreso.
- Puede firmar un proyecto de ley o permitir que se convierta en legislación si no se firma dentro de los diez días siguientes a su presentación
- Puede vetar un proyecto de ley y regresar al Congreso con un “mensaje de veto”
- Puede “vetar de bolsillo” la legislación si el Congreso levanta la sesión dentro de los diez días siguientes al envío del proyecto de ley al Presidente.
- Podrá emitir “declaraciones firmantes” que expresen su opinión sobre la constitucionalidad de las disposiciones de un proyecto de ley si considera que se entrometen en su poder ejecutivo.
Como líder de su partido político, el mandatario tiene mucha influencia sobre la opinión pública y puede influir en la legislación a través de mensajes públicos y uso de los medios de comunicación.
Poderes Nombramientos
Antes de asumir el cargo, el presidente electo nombra más de 6 mil nuevos cargos federales. Estos incluyen altos funcionarios de agencias gubernamentales de Estados Unidos, Estado Mayor de la Casa Blanca y miembros del cuerpo diplomático estadounidense. La mayoría de estos nombramientos requieren confirmación por parte del Senado.
El mandatario nomina jueces federales, entre ellos miembros de las Cortes de Apelaciones de los Estados Unidos y de la Corte Suprema de Estados Unidos con asesoría y consentimiento (confirmación) del Congreso. Esto le da al mandatario la facultad de ejercer una influencia duradera en el Poder Judicial a través de su poder de nombramiento porque los nombramientos son de por vida.
El mandatario nomina a particulares para cualquier puesto vacante en departamentos u organismos federales (como aparece en el “Plum Book” que contiene más de 7 mil cargos gubernamentales los cuales deben ser designados. Además, el mandatario nombra a su plantilla de ayudantes, asesores y asistentes (que no están sujetos a los requisitos de confirmación del Senado).
Clemencia Ejecutiva
El mandatario tiene la facultad de indultar o conmutar a las personas condenadas por delitos federales salvo a las personas que hayan sido destituidas y destituidas del cargo (deben haber sido destituidas por la Cámara y removidas tras condena en Senado).
Relaciones Exteriores
El mandatario dirige y coordina las relaciones con naciones extranjeras y nombra embajadores, ministros y cónsules sujetos a confirmación del Senado. Adicionalmente, el mandatario tiene la facultad de recibir y reconocer a los embajadores extranjeros y a otros funcionarios públicos. Junto con el Secretario de Estado, el Presidente maneja todos los contactos oficiales con gobiernos extranjeros.
A través del Departamento de Estado y del Departamento de Defensa, el mandatario es responsable de la protección de los estadounidenses en el extranjero y de los extranjeros en Estados Unidos. El mandatario decide si reconocer nuevas naciones y nuevos gobiernos, y negociar tratados con otras naciones, que se vuelven vinculantes para Estados Unidos cuando son aprobados por dos tercios del Senado. El mandatario también podrá negociar “acuerdos ejecutivos” con potencias extranjeras que no estén sujetos a confirmación del Senado.
Poderes de Emergencia
El mandatario tiene atribuciones implícitas (pero no expresas) en tiempos de emergencia nacional.
Algunos presidentes (Abraham Lincoln y George W. Bush) afirmaron un poder implícito para suspender temporalmente el hábeas corpus (la capacidad de ser llevado ante un juez) en tiempos de emergencia nacional como la Guerra Civil y las secuelas de los ataques del 11 de septiembre de 2001.
De manera similar, el presidente Franklin Delano Roosevelt invocó poderes de emergencia cuando emitió una orden en la que ordenaba que todos los japoneses-americanos residentes en la costa oeste fueran colocados en campos de internamiento durante la Segunda Guerra Mundial. El Tribunal Supremo de Estados Unidos confirmó este auto en Korematsu v. Estados Unidos. 323 U.S. 214 (1944).
Harry Truman declaró el uso de poderes de emergencia cuando se apoderó de acerías privadas que no lograron producir acero debido a una huelga laboral en 1952. Con la Guerra de Corea en curso, Truman aseveró que no podría librar la guerra con éxito si la economía no le proporcionaba los recursos materiales necesarios para mantener bien equipadas a las tropas. Esta acción fue posteriormente revocada por la Suprema Corte.
Privilegio Ejecutivo
Desde la administración de George Washington, los presidentes han hecho valer el privilegio ejecutivo que le da al presidente la capacidad de retener información al público, al Congreso y a los tribunales en materia de seguridad nacional. George Washington reclamó privilegios por primera vez cuando el Congreso solicitó ver las notas del presidente del Tribunal Supremo John Jay de una negociación de tratado impopular con Gran Bretaña. Este poder NO está incluido en la Constitución sino que ha sido reconocido desde que Washington asumió el cargo. Finalmente, la afirmación del privilegio ejecutivo estuvo limitada por el caso de Estados Unidos v. Nixon en el que se ordenó a Richard Nixon entregar cintas grabadas en la Oficina Oval y finalmente renunció en lugar de tener las cintas reproducidas en sesiones abiertas del Congreso. Bill Clinton también hizo valer privilegio ejecutivo cuando se investigó en el caso Mónica Lewinsky. El Supremo Tribunal también ha declarado que el privilegio ejecutivo no puede ser utilizado para evitar el enjuiciamiento o algunos juicios en la corte civil.
Poderes De Persuasión - “El Púlpito Matón”
El hecho de que el presidente se desempeñe como director ejecutivo y como el reconocido jefe de Estado para Estados Unidos le da mucho poder persuasivo. Pero los presidentes han utilizado diversos métodos para persuadir al público e influir en la aprobación de leyes que desean que se conviertan en ley.
De acuerdo con la Constitución, el mandatario debe dar un discurso anual ante una sesión conjunta del Congreso. Esto se llama el “Discurso del Estado de la Unión” y es uno de los foros más importantes para la entrega de agendas legislativas presidenciales y “listas de deseos” al Congreso. Pero claro, esta agenda no es vinculante para el Congreso y sólo una pequeña porción de la agenda del presidente se convertirá alguna vez en ley.
Otro importante poder persuasivo de que dispone el presidente es el uso de la oficina y sus trampas. Por ejemplo, el presidente tiene el uso del “púlpito matón”, lo que significa que puede convocar a los medios de comunicación para entregar mensajes a través de conferencias de prensa o a través de direcciones directas al pueblo estadounidense. Otro ejemplo del uso de trampas presidenciales es el impacto de Air Force One. Cuando esta oficina presidencial voladora rueda sobre la pista de un aeródromo, el mandatario suele optar por hacer anuncios o realizar conferencias de prensa con Air Force One de fondo simplemente por su impresionante impacto en la validez de lo que tiene que decir el mandatario.
Por último, cuando el mandatario esté teniendo dificultades para conseguir una pieza legislativa a través del Congreso, optará por hacer una serie de llamadas telefónicas directamente a aquellos legisladores a quienes vea como posible estancando su agenda. Si esa estrategia no incide en el voto en su legislación elegida, el mandatario podrá optar por “hacerse pública” para entregar un mensaje directamente al pueblo con el fin de activar al público para que se ponga en contacto con sus representantes en el Congreso para votar de cierta manera sobre una pieza legislativa que sea importante para el presidente.
Limitaciones del Congreso a los Poderes Presidenciales
Casi todos los poderes presidenciales dependen de lo que hace (o no hace) el Congreso. Las órdenes ejecutivas presidenciales implementan la ley, pero el Congreso puede invalidar tales órdenes cambiando la ley. Y muchos poderes presidenciales son poderes delegados que el Congreso ha otorgado a los presidentes para ejercer en su nombre y que puede recortar o rescindir.
El Congreso puede desafiar a los poderes presidenciales por sí solo. Una forma es modificar la Constitución. La 22 ª Enmienda se promulgó a raíz del único presidente que cumplió más de dos mandatos, el poderoso Franklin D. Roosevelt (FDR). Ahora los presidentes no podrán desempeñar más de dos mandatos. Los últimos presidentes en servir ocho años, Ronald Reagan, Bill Clinton y George W. Bush, rápidamente se convirtieron en “patos cojos” después de su reelección y perdieron impulso hacia el final de sus segundos mandatos, cuando la atención cambió a las contiendas sobre sus sucesores.
El juicio político le da al Congreso “poder único” para destituir a presidentes (entre otros) del cargo. [10] Funciona en dos etapas. El Pleno decide si acusar o no al presidente de irregularidades. Si una mayoría simple en la Cámara vota para destituir al presidente, el Senado actúa como jurado, los miembros de la Cámara son fiscales, y preside el presidente del Tribunal Supremo. Para la condena es necesario un voto de dos tercios por parte del Senado, cuya sanción es la destitución e inhabilitación para el cargo.
Antes de la década de 1970, el juicio político presidencial se consideraba “trabuco oxidado de los fundadores que probablemente nunca volverán a ser tomados de la mano”. [11] Solo un presidente (Andrew Johnson en 1868) había sido destituido, por desacuerdos políticos con el Congreso sobre la Reconstrucción del Sur después de la Guerra Civil. Johnson evitó la remoción por el voto de un solo senador.
Impeachment Presidencial
Lea sobre el juicio de destitución del presidente Johnson en;
Lea sobre el juicio de destitución del presidente Clinton en;
www.lib.auburn.edu/madd/docs/impeach.html.
Desde la década de 1970, el conflicto entre el Congreso y el presidente se ha intensificado. Una mayoría bipartidista del Comité Judicial de la Cámara recomendó la destitución del presidente Nixon en 1974. Nixon seguramente habría sido destituido y condenado de no haber renunciado primero. El presidente Clinton fue destituido por la Cámara en 1998, aunque absuelto por el Senado en 1999, por perjurio y obstrucción a la justicia en el escándalo de Mónica Lewinsky.
Gran parte del público considera que el juicio político es una parte estándar del sistema político. Por ejemplo, una encuesta de Zogby de junio de 2005 encontró que el 42 por ciento del público estuvo de acuerdo con la declaración “Si el presidente Bush no dijera la verdad sobre sus razones para ir a la guerra con Irak, el Congreso debería considerar responsabilizarlo a través del juicio político”. [12]
El juicio político puede ser una amenaza para los presidentes que rozan la oposición o restricciones del Congreso. Los tres presidentes destituidos habían sido acusados por miembros del Congreso de abuso de poder mucho antes de las acusaciones de violación de la ley. El juicio político es útil porque se refiere sólo vagamente a faltas oficiales: “traición, soborno, u otros delitos y faltas de alto nivel”.
Desde la perspectiva del Congreso, el juicio político puede funcionar. Nixon renunció porque sabía que sería destituido de su cargo. Incluso las absoluciones presidenciales ayudan al Congreso. El juicio político obligó a Johnson a prometer un buen comportamiento y así “logró su objetivo principal: salvaguardar a la Reconstrucción de la obstrucción presidencial”. [13] Clinton tuvo que hacer todo lo posible para apaciguar a los demócratas del Congreso, que habían estado lejos de contentarse con varias de sus iniciativas; para cuando concluyó el juicio de juicio político, el presidente era un pato todo pero cojo.
Poder Presidencial
La mayoría de los presidentes norteamericanos reclaman poderes inherentes no expresados explícitamente sino que son intrínsecos al cargo o implícitos en el lenguaje de la Constitución. Se basan en tres frases clave. En primer lugar, en contraste con las facultades detalladas del artículo I del Congreso, el artículo II establece que “El Poder Ejecutivo estará investido en un Presidente”. Segundo, se detalla el juramento presidencial del cargo, lo que implica una tutela especial de la Constitución. Tercero, el trabajo de asegurar que “las Leyes se ejecuten fielmente” puede denotar un deber de proteger al país y al sistema político.
En última instancia, la Suprema Corte puede y sí dictaminar sobre si los presidentes tienen atribuciones inherentes. Sus fallos han ampliado y limitado el poder presidencial. Por ejemplo, los jueces concluyeron en 1936 que el presidente, la encarnación de Estados Unidos fuera de sus fronteras, puede actuar en su nombre en política exterior.
Pero el tribunal suele mirar a la acción (o inacción) del Congreso para definir cuándo un presidente puede invocar poderes inherentes. En 1952, el presidente Harry Truman reclamó poderes de emergencia inherentes durante la Guerra de Corea. Ante un paro siderúrgico que dijo interrumpiría la producción de defensa, Truman ordenó a su secretario de comercio que se apoderara de las principales acerías y mantuviera la producción en marcha. El Supremo Tribunal rechazó esta movida: “la facultad del Presidente, en su caso, para emitir la orden debe provenir ya sea de un acto del Congreso o de la propia Constitución”. [14]
La Vicepresidencia
Sólo se eligen dos cargos en la presidencia: el presidente y el vicepresidente. Con la ratificación de la 25 ª Enmienda en 1967, una vacante en este último cargo podrá ser llenada por el presidente, quien nombra a un vicepresidente sujeto a votos mayoritarios tanto en la Cámara como en el Senado. Este proceso se utilizó dos veces en la década de 1970. El vicepresidente Spiro Agnew renunció en medio de acusaciones de corrupción; el presidente Nixon nombró al líder de la minoría de la Cámara, Gerald Ford, al cargo. Cuando Nixon renunció durante el escándalo de Watergate, Ford se convirtió en presidente, la única persona que ocupó el cargo sin elección, y nombró vicepresidente al ex gobernador de Nueva York Nelson Rockefeller.
Las únicas funciones del vicepresidente en la Constitución son presidir el Senado y emitir votos de desempate, y estar listo para asumir la presidencia en caso de vacante o discapacidad. Ocho de los cuarenta y tres presidentes habían sido vicepresidentes que sucedieron a un presidente muerto (cuatro veces de asesinatos). De lo contrario, los vicepresidentes tienen pocas tareas oficiales. El primer vicepresidente, John Adams, dijo al Senado: “Soy Vicepresidente. En esto no soy nada, pero puede que lo sea todo”. Más terrenal, el primer vicepresidente de FDR, John Nance Garner, calificó a la oficina “no vale la pena ni un balde de pis calientes”.
En los últimos años, los vicepresidentes son más visibles públicamente y han asumido más tareas y responsabilidades. Ford y Rockefeller comenzaron esta tendencia en la década de 1970, exigiendo responsabilidades diarias mejoradas y personal como condiciones para tomar el trabajo. Los vicepresidentes ahora tienen una oficina en el ala oeste, se les asignan asignaciones destacadas y reciben fondos distintos para el personal bajo su control paralelamente al personal del presidente. [15]
Podría decirse que el ocupante más poderoso de la oficina fue Dick Cheney. Este ex candidato a doctorado en ciencias políticas (en la Universidad de Wisconsin) había sido jefe de gabinete de la Casa Blanca, miembro del Congreso y secretario del gabinete. Poseía un conocimiento inigualable de las relaciones de poder dentro del gobierno y de cómo acumular y ejercer el poder. Como vicepresidente de George W. Bush, tuvo acceso a todas las reuniones de gabinete y subgabinete a las que quería asistir, presidió la junta encargada de revisar el presupuesto, asumió temas importantes (seguridad, energía, economía), dirigió grupos de trabajo, estuvo involucrado en nominaciones y nombramientos, y cabildeó al Congreso. [16]
La presidencia se organiza en torno a dos oficinas: La Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP) y la Oficina de la Casa Blanca (OMS). Mejoran pero también restringen el poder del presidente.
El Despacho Ejecutivo del Presidente
La Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP) es una organización paraguas que engloba a todas las agencias del personal presidencial. La mayoría de las oficinas de la EOP, como la del vicepresidente, el Consejo Nacional de Seguridad, y la Oficina de Gestión y Presupuesto, están establecidas por ley, algunos cargos requieren confirmación del Senado.
Aprenda sobre la EOP en;
http://www.whitehouse.gov/administration/eop.
Dentro de la EOP se encuentra la Oficina de la Casa Blanca (OMS). Contiene el personal de asistentes y asesores del presidente; la mayoría están exentos del ámbito del Congreso. Si bien los presidentes tienen mano libre con el personal y la estructura de la OMS, su organización ha sido la misma desde hace décadas. Comenzando con Nixon en 1969, cada presidente ha nombrado a un jefe de gabinete para dirigir y supervisar al personal de la Casa Blanca, un secretario de prensa para interactuar con los medios de comunicación y un director de comunicación para supervisar el mensaje de la Casa Blanca. El asesor de seguridad nacional está bien situado para convertirse en el arquitecto más poderoso de la política exterior, rivalizando o superando al secretario de Estado. Los nuevos cargos, como la creación por parte del presidente Bush de una oficina para iniciativas basadas en la fe, son raros; tales posiciones se colocan encima o junto a arreglos antiguos.
Incluso las actividades de un rol altamente informal como la primera dama, el cónyuge del presidente, están estandarizadas. Ya no basta con que sean anfitriones de eventos sociales de la Casa Blanca. Se les saca a viajar y hacer campaña. Son confidentes íntimos de los presidentes, tienen personal propio y defienden políticas populares (por ejemplo, el embellecimiento de la carretera de Lady Bird Johnson, la cruzada antidrogas de Nancy Reagan y los programas de alfabetización de Barbara Bush). Hillary Rodham Clinton enfrentó polémica como primera dama al desafiar las expectativas de estar por encima de la refriega política; fue nombrada por su esposo para encabezar el grupo de trabajo encargado de redactar un proyecto de ley legislativo para un sistema nacional de salud. La sucesora de Clinton, Laura Bush, devolvió a la primera dama a un papel más social, menos político. La causa de Michelle Obama es una alimentación saludable. Ella ha ido más allá de la abogacía para que Walmart bajara los precios de las frutas y verduras que vende y reducir la cantidad de grasa, azúcar y sal en sus alimentos.
Burocratizar la Presidencia
Los medios de comunicación y el público esperan que los presidentes pongan sus marcas en el cargo y en la historia. Pero “la institución hace presidentes tanto si no más que presidentes hacen la institución”. [17]
La presidencia se convirtió en una institución compleja comenzando por el presidente Franklin Roosevelt (FDR), quien fue electo para cuatro mandatos durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. Antes de FDR, el personal de los presidentes era pequeño. A medida que los presidentes asumieron responsabilidades y empleos, muchas veces por iniciativa del Congreso, la presidencia creció y se expandió.
No sólo es más grande la presidencia desde FDR, sino que la división del trabajo dentro de una administración es mucho más compleja. Los medios de ficción y no ficción representan a empleados generalistas informando al presidente, quien toma las decisiones reales. Pero la OMS es ahora una burocracia en miniatura. El primer personal de la OMS en 1939 estuvo integrado por ocho generalistas: tres secretarios del presidente, tres asistentes administrativos, un secretario personal, un secretario ejecutivo. Desde la década de 1980, la OMS ha consistido en alrededor de 80 empleados; casi todos tienen una especialidad sustantiva (por ejemplo, seguridad nacional, iniciativas de mujeres, medio ambiente, política de salud) o enfatizan actividades específicas (por ejemplo, asesoría jurídica de la Casa Blanca, directora de avance de prensa, enlace público, enlace legislativo, redactor jefe de discursos, director de programación). La Oficina de la Casa Blanca agrega otra organización para que los presidentes dirijan o pierdan la pista.
El amplio personal de la Casa Blanca, y el Antiguo Edificio de Oficinas Ejecutivas de al lado no es garantía del poder de un presidente. Estos empleados “toman muchas decisiones ellos mismos, actuando en nombre del presidente. De hecho, la mayoría de las decisiones de la Casa Blanca —todas menos las más cruciales— las toman los asistentes presidenciales”. [18]
La mayoría de estos trabajan en el anonimato a menos que hagan comentarios despolíticos. Por ejemplo, dos de los asesores económicos principales del presidente Bush, por lo demás oscuros, se metieron en el agua caliente, uno por predecir (con precisión) que el costo de la guerra en Irak podría superar los 200 mil millones de dólares, otro por elogiar la externalización de empleos. [19] Relativamente pocos empleados de la Casa Blanca —el jefe de gabinete, el asesor de seguridad nacional, el secretario de prensa— se convierten en nombres familiares en las noticias, e incluso se apresuran a ser citados diciendo, “como ha dicho el presidente” o “el presidente decidió”.
El sistema político fue diseñado por los redactores para ser infrecuentemente innovador, para actuar sin eficiencia ni despacho. La autoridad está descentralizada. Los partidos políticos suelen estar en conflicto. Los intereses son diversos. [1]
Sin embargo, como hemos explicado, los presidentes enfrentan altas expectativas de acción. A estas expectativas se suma la retórica altísima de sus campañas electorales. Por ejemplo, el candidato Obama prometió lidiar con los problemas de la economía, el desempleo, la vivienda, la atención médica, Irak, Afganistán y mucho más.
Como también hemos explicado, los presidentes no tienen invariablemente o incluso muchas veces la facultad de cumplir con estas expectativas. Considera la economía. Debido a que el gobierno y los medios reportan las tasas de inflación y desempleo y el número de nuevos empleos creados (o no creados), constantemente se recuerda al público estas medidas a la hora de juzgar el manejo de la economía por parte del presidente. Y ciertamente, el mandatario sí reclama crédito cuando a la economía le va bien. Sin embargo, el mandatario tiene mucho menos control sobre la economía y estos indicadores económicos de lo que transmiten los medios y mucha gente cree.
Las oportunidades de un mandatario para influir en las políticas públicas dependen en parte de la administración anterior y de las circunstancias políticas en las que el nuevo mandatario asuma el cargo. [2] Los presidentes suelen enfrentar problemas intratables, se encuentran con eventos impredecibles, tienen que tomar decisiones políticas complejas y se ven acosados por escándalos (políticos, financieros, sexuales).
Una vez en la oficina, la realidad se hunde. Entrevistando al presidente Obama en The Daily Show, Jon Stewart se preguntó si el eslogan de campaña del presidente de “Sí podemos” debería cambiarse por “Sí podemos, dadas ciertas condiciones”. El presidente Obama respondió “Creo que diría 'sí podemos, pero... no va a pasar de la noche'”. [3]
Entonces, ¿cómo hacen las cosas los presidentes? Los poderes y prerrogativas presidenciales ofrecen oportunidades de liderazgo.
Entre 1940 y 1973, seis presidentes estadounidenses de ambos partidos políticos grabaron en secreto poco menos de cinco mil horas de sus reuniones y conversaciones telefónicas.
Echa un vistazo a http://millercenter.org/academic/presidentialrecordings
Los presidentes indican qué temas deben atraer más atención y acción; ayudan a establecer la agenda política. Presionan al Congreso para que apruebe sus programas, a menudo por oscilaciones similares a campañas en todo el país. Su posición como cabeza de su partido político les permite mantener o ganar aliados (y ganar la reelección). Al interior del Poder Ejecutivo, los presidentes hacen políticas mediante nombramientos bien publicitados y órdenes ejecutivas. Utilizan su posición ceremonial como jefe de Estado para entrar en las noticias y obtener la aprobación pública, facilitando persuadir a otros para que sigan su ejemplo.
Los papeles del Presidente
Los presidentes tratan de fijar la agenda política. Llaman la atención sobre temas y soluciones, utilizando poderes constitucionales como llamar a la sesión del Congreso, recomendar proyectos de ley e informar a sus integrantes sobre el estado del sindicato, además de dar discursos y dar noticias. [4]
El Congreso no siempre se aplaza y a veces desprecia la agenda del presidente. Sus miembros sirven a circunscripciones más pequeñas y distintas para diferentes términos. Cuando los presidentes provienen del mismo partido que la mayoría de los congresistas, tienen más influencia para que sus ideas reciban seria atención en el Capitolio. Por lo que los presidentes trabajan arduamente para mantener o aumentar el número de miembros de su partido en el Congreso: recaudar fondos para el partido (y su propia campaña), hacer campaña por candidatos y arrojar peso (y dinero) en una elección primaria detrás del candidato más fuerte o su candidato preferido. Los trajes presidenciales —en los que los miembros del Congreso son llevados a la victoria por los candidatos presidenciales ganadores— son cada vez más cortos. La mayoría de los legisladores ganan por mayores márgenes en su distrito que el presidente. En las elecciones a mitad del mandato del presidente, el partido del presidente generalmente pierde escaños en el Congreso. En 2010, a pesar de los esfuerzos del presidente Obama, los republicanos obtuvieron la friolera de 63 escaños y tomaron el control de la Cámara de Representantes.
Dado que los presidentes suelen tener menos apoyos partidistas en el Congreso en las segundas mitades de sus mandatos, con mayor frecuencia esperan que el Congreso sea más susceptible a sus iniciativas en sus primeros dos años. Pero incluso entonces, el gobierno dividido, donde un partido controla la presidencia y otro partido controla una o ambas cámaras del Congreso, ha sido común en los últimos cincuenta años. Para los presidentes, la perspectiva tanto de una Cámara como de un Senado amistosos se ha convertido en la excepción.
Incluso cuando la Casa Blanca y el Congreso están controlados por el mismo partido, como con el presidente Obama y el Congreso de 2009 y 2010, los presidentes no monopolizan la agenda legislativa. Los líderes del Congreso, especialmente del partido contrario, empujan otros temas —aunque sólo sea para presionar o avergonzar al mandatario. Miembros del Congreso han hecho promesas de campaña que quieren mantener a pesar de las preferencias políticas del presidente. Grupos de interés con proyectos de mascotas se agolpan.
No obstante, los presidentes están mejor situados que cualquier otro individuo para influir en el proceso legislativo. En particular, su alto protagonismo en las noticias significa que tienen un impacto poderoso en lo que los temas serán considerados —y no— en el sistema político en su conjunto.
¿Y qué pasa con el contenido de “la agenda del presidente”? El presidente no es más que un jugador entre muchos que le dan forma. La transición de la elección a la toma de posesión es de poco más de dos meses (Bush tuvo menos tiempo debido a la disputada votación de Florida del 2000). Los presidentes se ocupan primero de nombrar a un gabinete y al personal de la Casa Blanca. Para construir una agenda, los presidentes “piden prestado, roban, cooptan, vuelven a redactar, renombrar y modificar cualquier propuesta que se ajuste a sus objetivos políticos”. [5] Las ideas provienen en gran parte de compañeros partisanos fuera de la Casa Blanca. Son útiles los proyectos de ley ya introducidos en el Congreso o los programas propuestos por la burocracia. Han recibido discusión, estudio y compromiso que han construido apoyos. Y los presidentes tienen más éxito obteniendo legislación prestada a través del Congreso que las propuestas de política ideadas dentro de la Casa Blanca. [6]
Las crisis y los acontecimientos inesperados afectan las elecciones de agenda de los presidentes. Los temas persiguen a los presidentes, especialmente a través de preguntas e historias de reporteros de la Casa Blanca, tanto como los presidentes persiguen temas Un huracán enormemente destructivo en la costa del Golfo impulsa temas de manejo de emergencias, pobreza y reconstrucción a la agenda política, ya sea que un presidente los quiera allí o no.
Por último, no se pueden evitar muchos temas del orden del día. Los presidentes son encargados por el Congreso de proponer un presupuesto anual. Los números brutos del presupuesto representan opciones de políticas serias. Y cada vez hay más temas de agenda que nunca parecen resolverse (e.g., energía, entre muchos otros).
Después de sugerir lo que debería hacer el Congreso, los presidentes tratan de persuadir a los legisladores para que sigan adelante. Pero sin un papel formal, los presidentes son forasteros al proceso legislativo. No pueden presentar proyectos de ley en el Congreso y deben contar con los miembros para hacerlo.
Los presidentes intentan lograr logros legislativos negociando con los legisladores directamente o a través de sus oficiales de enlace legislativo: empleados de la Casa Blanca asignados para tratar con el Congreso que proporcionan un conducto del presidente al Congreso y viceversa. Estos empleados transmiten preferencias presidenciales y presionan a los miembros del Congreso; también transmiten las preocupaciones de los miembros a la Casa Blanca. Cuentan votos, alinean coaliciones y sugieren tiempos para que los presidentes convoquen a otros miembros del partido. Y tratan de cortar tratos.
El enlace legislativo se centra menos en torcer los brazos que en mantener “una era de buenos sentimientos” con el Congreso. Algunos favores son grandes: apoyar una apropiación que beneficie a los distritos electorales de los miembros, viajar al territorio de origen de los miembros para ayudarlos a recaudar fondos para la reelección y nombrar a los compinches de los miembros para altos cargos. Otros son pequeños: invitarlos a la Casa Blanca donde puedan platicar con reporteros; enviarles fotos autografiadas o boletos extra para recorridos por la Casa Blanca; y permitirles anunciar subvenciones. Los presidentes esperan que la cordialidad aliente a los legisladores a devolver el favor cuando sea necesario. [7]
Tales buenos sentimientos son difíciles de mantener cuando los presidentes y el partido de oposición asumen políticas contradictorias, especialmente cuando ese partido tiene mayoría en una o ambas cámaras del Congreso o ambas partes adoptan posturas de tomarlo o dejarlo.
Cuando el Congreso envía un proyecto de ley a la Casa Blanca, un presidente puede devolverlo con objeciones. [8] Este veto —en latín significa “No lo permita ”— aumenta las apuestas. El Congreso sólo puede salirse con la suya si anula el veto con dos tercios de mayorías en cada cámara. Los presidentes que usan el veto pueden bloquear casi cualquier proyecto de ley que no les guste; sólo alrededor del cuatro por ciento de todos los vetos han sido anulados con éxito alguna vez. [9] La amenaza de un veto puede ser suficiente para lograr que el Congreso promulgue la legislación que prefieran los presidentes.
El Veto
El veto sí tiene inconvenientes para los presidentes:
- Los vetos alientan a los miembros del Congreso que trabajaron duro para elaborar un proyecto de ley. Por lo que los vetos son los más utilizados como último recurso. Después de las elecciones de 1974, el presidente republicano Ford enfrentó un Congreso abrumadoramente demócrata. Un oficial de enlace legislativo de Ford recordó: “Nunca nos sentamos deliberadamente y tomamos la decisión de vetar sesenta proyectos de ley en dos años. ... Era la única alternativa”. [10]
- El veto es un instrumento contundente. Es inútil que el Congreso no actúe sobre la legislación en primer lugar. En su discurso de 1993 proponiendo una reforma de salud, el presidente Clinton agitó una pluma y se comprometió a vetar cualquier proyecto de ley que no brindara cobertura universal. Tal amenaza no significó nada cuando el Congreso no aprobó ninguna reforma. Y a diferencia de los gobernadores de la mayoría de los estados, los presidentes carecen de un veto por líneas, lo que permite a un director ejecutivo rechazar partes de un proyecto de ley El Congreso buscó darle este poder al presidente a finales de los noventa, pero la Suprema Corte declaró inconstitucional la ley. [11] Los presidentes deben tomar o dejar proyectos de ley en su totalidad.
- El Congreso puede voltear el veto contra presidentes. Por ejemplo, puede aprobar un proyecto de ley popular —especialmente en un año electoral— y desafiar al presidente a rechazarlo. El presidente Clinton enfrentó tal “cebo de veto” del Congreso Republicano cuando estaba listo para la reelección en 1996. La Ley de Defensa del Matrimonio, que habría restringido el reconocimiento federal del matrimonio a parejas de sexo opuesto, fue profundamente de mal gusto para las lesbianas y los hombres homosexuales (una circunscripción demócrata clave) pero fuertemente respaldada en las encuestas de opinión pública. Un veto Clinton podría culpar por matar el proyecto de ley o provocar una humillante anulación. Firmarlo corría el riesgo de enfurecer a los votantes lesbianas y gays. Clinton finalmente firmó la legislación—en mitad de la noche sin cámaras presentes.
- Las amenazas de veto pueden ser contraproducentes. Después de que los demócratas se hicieron cargo del Senado a mediados de 2001, trasladaron la “carta de derechos de los pacientes” que autorizaba demandas contra organizaciones de mantenimiento de la salud a lo más alto de la agenda del Senado. El presidente Bush dijo que vetaría el proyecto de ley a menos que incorporara estrictos límites a los derechos a demandar y bajos topes a los daños ganados en las demandas. Una amenaza tan visible alentó una percepción pública de que Bush se oponía a cualquier declaración de derechos de los pacientes, o incluso a los derechos de los pacientes en absoluto. [12] Así, las amenazas de veto pueden ser ineficaces o crear daños políticos (o, como en este caso, ambos).
Los presidentes astutos utilizan “vetos no sólo para bloquear la legislación sino para darle forma. ... Los vetos no son balas fatales sino tácticas de negociación”. [13] Las amenazas de veto y las ceremonias de veto se convierten en claves para las comunicaciones presidenciales en las noticias, lo que da la bienvenida a la historia de las disputas del Capitolio Hill contra la Casa Blanca, particularmente bajo gobierno dividido. En 1996, el presidente Clinton enfrentó un duro proyecto de ley de reforma del bienestar de un Congreso republicano cuyos líderes lo desafiaron a vetar el proyecto de ley para que pudieran afirmar que rompió su promesa de 1992 de “poner fin al bienestar tal como lo conocemos”. Clinton vetó el primer proyecto de ley; los republicanos redujeron los recortes pero mantuvieron disposiciones duras negando beneficios a niños nacidos de beneficiarios de asistencia social. Clinton vetó esta segunda versión; los republicanos volvieron a reducir los recortes y redujeron el impacto en los niños. Por último, Clinton firmó el proyecto de ley y publicó anuncios durante su campaña de reelección proclamando cómo había “terminado con el bienestar tal como lo conocemos”.
En un comunicado de firma, el mandatario reclama el derecho a ignorar o negarse a hacer cumplir leyes, partes de leyes, o disposiciones de proyectos de ley de apropiaciones a pesar de que el Congreso los haya promulgado y los haya promulgado. Esta práctica fue poco común hasta que se desarrolló durante el segundo mandato del presidente Ronald Reagan. Se intensificó bajo el mando del presidente George W. Bush, quien rara vez ejerció el veto pero en cambio emitió casi mil 200 declaraciones firmantes en ocho años, aproximadamente el doble que todos sus predecesores combinados. Como ejemplo, rechazó el requisito de informar al Congreso sobre cómo había brindado salvaguardas contra la injerencia política en la investigación financiada por el gobierno federal. Justificó sus declaraciones sobre el poder “inherente” del comandante en jefe y sobre una doctrina hasta ahora oscura denominada Ejecutivo unitario, que sostiene que el Poder Ejecutivo puede anular al Congreso y a los tribunales sobre la base de la interpretación constitucional que haga el presidente.
El presidente Obama ordenó a los funcionarios ejecutivos que consultaran con el fiscal general antes de confiar en cualquiera de las declaraciones firmantes del presidente Bush para eludir una ley. Sin embargo, inicialmente emitió algunas declaraciones firmantes él mismo. Entonces, para evitar chocar con el Congreso, se abstuvo de hacerlo. Afirmó que el Poder Ejecutivo podría eludir lo que consideró como restricciones inconstitucionales al poder ejecutivo. Pero no invocó la teoría ejecutiva unitaria. [14]
Cuadros de mando presidenciales en el Congreso
¿Con qué frecuencia los presidentes se salen con la suya en Capitol Hill? En las votaciones nominales del Congreso, el Congreso va de acuerdo con cerca de las tres cuartas partes de las recomendaciones presidenciales; la tasa de éxito es más alta a principios de término. [15] Incluso en una legislación polémica e importante por la que expresaron preferencia con mucha antelación a la acción del Congreso, a los presidentes les sigue yendo bien. El Congreso rara vez ignora por completo los temas de la agenda presidencial. Un estudio estima que más de la mitad de las recomendaciones presidenciales se reflejan sustancialmente en la acción legislativa. [16]
¿Pueden y los presidentes dirigir el Congreso, entonces? No del todo. La mayor parte del éxito presidencial está determinado por la composición partidista e ideológica del Congreso. Un gobierno dividido y una polarización partidista en el Capitolio han hecho que el Congreso esté más dispuesto a estar en desacuerdo con el presidente. Por lo que los presidentes recientes tienen menos éxito aun cuando son más escogidos sobre los proyectos de ley a refrendar. Eisenhower, Kennedy y Johnson apostaron posiciones en más de la mitad de los votos nominales del Congreso. Sus sucesores han tomado posiciones sobre menos de una cuarta parte de ellos, especialmente cuando su partido no controlaba el Congreso. “Los presidentes, desconfiados de una membresía al Congreso cada vez más independiente, han llegado a apoyar activamente la legislación solo cuando es de particular importancia para ellos, en un intento de minimizar la derrota”. [17]
Como director ejecutivo, el presidente puede moverse primero y rápidamente, atreviendo a otros a responder. A los presidentes les gusta tanto el sentimiento de poder como las noticias favorables de ellos actuando decisivamente. Aunque el Congreso y los tribunales pueden responder, a menudo reaccionan lentamente; muchas, si no la mayoría de las acciones presidenciales, nunca son cuestionadas. [18] Dicha acción presidencial directa se basa en varios poderes: nombrar funcionarios, emitir órdenes ejecutivas, “cuidar que las leyes se ejecuten fielmente” y librar la guerra.
Presidentes contratan y (con excepción de las comisiones regulatorias) despiden a funcionarios ejecutivos. También nombran embajadores, a los miembros de organismos independientes y al Poder Judicial. [19]
Los meses entre la elección y la toma de posesión son consumidos por la necesidad de armar rápidamente un gabinete, un grupo que informa y asesora al presidente, integrado por los jefes de las 14 dependencias ejecutivas y cualesquiera otras posiciones que el mandatario le otorgue rango a nivel de gabinete. Encontrar a “la persona adecuada para el trabajo” no es más que un criterio. Los nombrados en el gabinete provienen abrumadoramente del partido del presidente; elegir compañeros partisanos recompensa a la coalición ganadora y ayuda a lograr la política. [20] Los presidentes también tratan de crear un equipo que, según Clinton, “se parezca a Estados Unidos”. En 1953, el presidente Dwight Eisenhower fue picado por la broma de los medios de comunicación de que su primer gabinete, todo masculino, todo blanco, consistía en “nueve millonarios y un plomero” (este último era un funcionario sindical, un secretario de trabajo de corta duración). Por el contrario, los gabinetes de George W. Bush y Barack Obama tenían un generoso complemento de personas de color y mujeres, y al menos un miembro del otro partido.
Estas personas designadas presidenciales deben ser confirmadas por el Senado. Si el Senado rara vez vota en contra a un nominado en el piso, ya no sellará a los nominados libres de escándalos. Un nominado puede ser detenido en un comité. Alrededor de una de cada veinte nominaciones clave nunca se confirma, generalmente cuando una comisión no la programa para una votación. [21]
Las audiencias de confirmación son oportunidades para que los senadores interroguen a los nominados sobre proyectos de mascotas de interés para sus estados, para obtener promesas de testificar o proporcionar información, y extraer promesas de acciones políticas. [22] Para ganar la confirmación, los funcionarios del gabinete se comprometen a responder y rendir cuentas ante el Congreso. Los funcionarios del subgabinete y los jueces federales, que carecen del protagonismo de los nominados al gabinete y a la Corte Suprema, son nominados aún más tardíamente y se confirman más lentamente. Incluso los senadores en el partido del presidente bloquean rutinariamente a los nominados para protestar por el mal trato o ganar concesiones.
En consecuencia, los presidentes tienen que esperar mucho tiempo antes de que sus designados tomen posesión del cargo. Cinco meses después del primer mandato del presidente George W. Bush, un estudio mostró que de los 494 puestos de gabinete y subgabinete por cubrir, menos de la mitad había recibido nominaciones; menos de una cuarta parte había sido confirmada. [23] Un erudito observó: “En Estados Unidos hoy, se puede obtener una maestría, construir una casa, cruzar en bicicleta país, o hacer un bebé en menos tiempo del que se necesita para poner al promedio designado en el trabajo”. [24] Con los nombramientos presidenciales sin cubrir, las iniciativas se retrasan y el funcionamiento diario de los departamentos se deja por defecto a los funcionarios públicos de carrera.
No es de extrañar que los presidentes puedan, y cada vez lo hacen, instalar a una persona nombrada en funciones o usar su poder para hacer citas de receso. [25] Pero tal acción unilateral puede producir un contragolpe. En 2004, dos nominados a la corte federal habían sido retenidos por senadores demócratas; cuando el Congreso estuvo fuera de sesión durante una semana, el presidente Bush los nombró para jueces en nombramientos de receso. Demócratas furiosos amenazaron con filibulizar o bloquear de otra manera a todos los nominados judiciales de Bush. Bush no tuvo más remedio que hacer un trato de que no haría más nombramientos de receso judicial para el resto del año. [26]
Los presidentes hacen políticas por órdenes ejecutivas. [27] Este poder proviene del mandato constitucional de que “se encarguen de que las leyes se ejecuten fielmente”.
Las órdenes ejecutivas son directivas a los administradores del Poder Ejecutivo sobre cómo implementar la legislación. Los tribunales los tratan como equivalentes a las leyes. Los hechos dramáticos han resultado de órdenes ejecutivas. Algunas órdenes ejecutivas famosas incluyen la Proclamación de Emancipación de Lincoln, el cierre de los bancos por Franklin D. Roosevelt para evitar corridas en depósitos y su autorización de internamiento de japoneses americanos durante la Segunda Guerra Mundial, la desegregación de Truman de las fuerzas armadas, el establecimiento de Kennedy del Cuerpo de Paz, y Nixon” s creación de la Agencia de Protección al Medio Ambiente. Más típicamente, las órdenes ejecutivas reorganizan el Poder Ejecutivo e imponen restricciones o directivas sobre lo que los burócratas pueden o no hacer. El atractivo de las órdenes ejecutivas fue captado por un ayudante del presidente Clinton: “Trazo de la pluma. Ley de la tierra. Un poco genial.” [28] Las formas relacionadas para que los presidentes traten de hacer las cosas son mediante memorandos a funcionarios del gabinete, proclamas autorizadas por la legislación y (generalmente secretas) directivas de seguridad nacional. [29]
Las órdenes ejecutivas son imperfectas para los presidentes; pueden ser fácilmente volcadas. Un presidente puede hacer algo “con el trazo de una pluma”; el siguiente puede deshacerlo fácilmente. La orden ejecutiva del presidente Reagan que retenía la ayuda estadounidense a las agencias internacionales de control de la población que brindan asesoramiento sobre el aborto fue rescindida por una orden ejecutiva del presidente Clinton en 1993, luego restablecida por otra orden ejecutiva del presidente Bush en 2001, y rescindida una vez más por el presidente Obama en 2009. Además, como se supone que las órdenes ejecutivas son una mera ejecución de lo que el Congreso ya ha decidido, pueden ser reemplazadas por acción congresional.
Las oportunidades de actuar en nombre de toda la nación en los asuntos internacionales son irresistibles para los presidentes. Los presidentes casi siempre gravitan hacia la política exterior a medida que avanzan sus términos. El brujo de política interna Bill Clinton se metamorfoseó en un entusiasta de la política exterior de 1993 a 2001. Incluso antes del 11 de septiembre, el notoriamente intransitado George W. Bush estaba experimentando la misma transformación. El presidente Obama ha estado igual que si no más involucrado en la política exterior que sus predecesores.
El Congreso —mientras sea consultado— está menos inclinado a desafiar las iniciativas presidenciales en política exterior que en política interna. Esta idea de que el mandatario tiene mayor autonomía en política exterior que interna se conoce como la “Tesis de las Dos Presidencias”. [30]
Los poderes bélicos proporcionan otra vía clave para que los presidentes actúen unilateralmente. Después de los ataques del 11 de septiembre, la Oficina de Asesoría Legal del Presidente Bush ante el Departamento de Justicia de Estados Unidos argumentó que como comandante en jefe el presidente Bush podía hacer lo necesario para proteger al pueblo estadounidense. [31]
Desde la Segunda Guerra Mundial, los presidentes nunca han pedido (ni recibido) al Congreso una declaración de guerra. En cambio, se basan en autorizaciones abiertas del Congreso para usar la fuerza (como para las guerras en Vietnam y “contra el terrorismo”), resoluciones de las Naciones Unidas (guerras en Corea y el Golfo Pérsico), acciones de la Organización del Tratado Americano del Norte (OTAN) (operaciones de mantenimiento de la paz y guerra en la ex Yugoslavia), y orquestó peticiones de diminutas organizaciones internacionales como la Organización de Estados del Caribe Oriental (invasión de Granada). A veces, los presidentes amontonan todo esto: en su última conferencia de prensa antes del inicio de la invasión a Irak en 2003, el presidente Bush invocó la autorización de fuerza del Congreso, resoluciones de la ONU, y el poder inherente del presidente para proteger a Estados Unidos derivado de su juramento de cargo.
El Congreso puede reaccionar contra las guerras no declaradas recortando fondos para intervenciones militares. Tales esfuerzos consumen mucho tiempo y no se llevan a cabo hasta mucho después de la incursión inicial. Pero la acción del Congreso, o su amenaza, evitó la intervención militar en el sudeste asiático durante el colapso de Vietnam del Sur en 1975 y aceleró la retirada de las tropas estadounidenses del Líbano a mediados de la década de 1980 y Somalia en 1993. [32]
El esfuerzo más concertado del Congreso para restringir los poderes de guerra presidenciales, la Ley de Poderes de Guerra, que aprobó el veto del presidente Nixon en 1973, puede haber fracasado. Estableció que los presidentes deben consultar con el Congreso previo a un compromiso extranjero de tropas, deben informar al Congreso dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la introducción de las fuerzas armadas, y deben retirar dichas tropas después de sesenta días si el Congreso no aprueba. Todos los presidentes denuncian esta legislación. Pero les da el derecho de comprometer tropas durante sesenta días con poco más que requisitos para consultar e informar, condiciones que los presidentes a menudo se sienten libres de ignorar. Y la prerrogativa presidencial bajo la Ley de Poderes de Guerra de comprometer tropas a corto plazo significa que el Congreso a menudo reacciona después del hecho. Desde Vietnam, el acto ha hecho poco para evitar que los presidentes lancen unilateralmente invasiones. [33]
El presidente Obama no buscó la autorización del Congreso antes de ordenar a los militares estadounidenses que se sumaran a los ataques contra las defensas aéreas libias y las fuerzas gubernamentales en marzo de 2011. Después de que comenzó la campaña de bombardeos, Obama envió al Congreso una carta alegando que como comandante en jefe tenía autoridad constitucional para los ataques. Los abogados de la Casa Blanca distinguieron entre esta limitada operación militar y una guerra.
Preguntas de Estudio/Discusión
- ¿Cómo puede el presidente verificar el poder del Congreso? ¿Cómo puede el Congreso limitar la influencia del presidente?
- ¿Cómo se organiza el Poder Ejecutivo?
- ¿Qué ha pasado con el poder presidencial a medida que el gobierno ha ampliado sus servicios y burocracia?
- ¿Cuáles son los requisitos constitucionales para llegar a ser presidente de Estados Unidos?
- ¿Qué restricciones adicionales impone la Constitución a quien quiera llegar a ser presidente?
- ¿Qué calificaciones o rasgos personales hacen de un buen presidente?
- ¿Cómo se ha cuestionado la cláusula de “ciudadano natural” de la Constitución con los recientes candidatos presidenciales?
- ¿Cómo impactó la Enmienda 25 en el orden de sucesión de la presidencia? ¿Cuál fue el propósito de esta reforma constitucional?
- ¿Cuáles son los roles formales e informales del vicepresidente?
Fuentes:
[1] George C. Edwards III, The Strategic President: Persuasion and Opportunity in Presidential Leadership (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009).
[2] Stephen Skowronek, Presidential Leadership in Political Time (Lawrence: University Press of Kansas, 2008).
[3] Sheryl Gay Stolberg, “Hope and Change as Promised, Just Not Overnight,”New York Times, October 28, 2010, A18.
[4] Donna R. Hoffman and Alison D. Howard, Addressing the State of the Union(Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2006).
[5] Paul C. Light, The President’s Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Clinton, 3rd ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999), 89.
[6] Andrew Rudalevige, Managing the President’s Program: Presidential Leadership and Legislative Policy Formulation (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002).
[7] This section relies on Kenneth Collier, Between the Branches: The White House Office of Legislative Affairs (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1997).
[8] This section relies most on Charles M. Cameron, Veto Bargaining: Presidents and the Politics of Negative Power (New York: Cambridge University Press, 2000); see also Robert J. Spitzer, The Presidential Veto: Touchstone of the American Presidency (Albany: State University of New York Press, 1988).
[9] See Harold W. Stanley and Richard G. Niemi, Vital Statistics on American Politics, 1999–2000 (Washington, DC: CQ Press, 1998), table 6-9.
[10] Quoted in Paul C. Light, The President’s Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Clinton, 3rd ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999), 112.
[11] Clinton v. City of New York, 524 US 427 (1998).
[12] Frank Bruni, “Bush Strikes a Positive Tone on a Patients’ Bill of Rights,” New York Times, July 10, 2001, A12.
[13] Charles M. Cameron, Veto Bargaining: Presidents and the Politics of Negative Power (New York: Cambridge University Press, 2000), 171.
[14] Charlie Savage, “Obama’s Embrace of a Bush Tactic Riles Congress,” New York Times, August 9, 2009, A1; and Charlie Savage, “Obama Takes a New Route to Opposing Parts of Laws,” New York Times, January 9, 2010, A9.
[15] George C. Edwards III, At the Margins: Presidential Leadership of Congress(New Haven, CT: Yale University Press, 1989); Jon R. Bond and Richard Fleisher,The President in the Legislative Arena (Chicago: University of Chicago Press, 1990); and Mark A. Peterson, Legislating Together: The White House and Capitol Hill from Eisenhower to Reagan (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990). For overall legislative productivity, the classic starting point is David R. Mayhew’sDivided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946–1990(New Haven, CT: Yale University Press, 1991).
[16] Mark A. Peterson, Legislating Together: The White House and Capitol Hill from Eisenhower to Reagan (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990); and Andrew Rudalevige, Managing the President’s Program: Presidential Leadership and Legislative Policy Formulation (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002), 136.
[17] Lyn Ragsdale, Vital Statistics on the Presidency, 3rd ed. (Washington, DC: CQ Press, 2008), 360. See also Steven A. Shull and Thomas C. Shaw, Explaining Congressional-Presidential Relations: A Multiple Perspective Approach (Albany: State University of New York Press, 1999), chap. 4.
[18] Terry M. Moe, “The Presidency and the Bureaucracy: The Presidential Advantage,” in The Presidency and the Political System, 6th ed., ed. Michael Nelson (Washington, DC: CQ Press, 2000), 443–74; and William G. Howell, Power without Persuasion: The Politics of Direct Presidential Action (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2003).
[19] See David E. Lewis, The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008); and G. Calvin Mackenzie, ed., Innocent until Nominated: The Breakdown of the Presidential Appointments Process, ed. G. Calvin Mackenzie (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2001).
[20] Jeffrey E. Cohen, The Politics of the U.S. Cabinet: Representation in the Executive Branch, 1789–1984 (Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1988).
[21] Glen S. Kurtz, Richard Fleisher, and Jon R. Bond, “From Abe Fortas to Zoë Baird: Why Some Presidential Nominations Fail in the Senate,” American Political Science Review 92 (December 1998): 871–81.
[22] G. Calvin Mackenzie, The Politics of Presidential Appointments (New York: Free Press, 1981), especially chap. 7.
[23] James Dao, “In Protest, Republican Senators Hold Up Defense Confirmations,” New York Times, May 10, 2001, A20; and Crystal Nix Hines, “Lag in Appointments Strains the Cabinet,” New York Times, June 14, 2001, A20.
[24] G. Calvin Mackenzie, “The State of the Presidential Appointments Process,” in Innocent Until Nominated: The Breakdown of the Presidential Appointments Process, ed. G. Calvin Mackenzie (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2001), 1–49 at 40–41.
[25] G. Calvin Mackenzie, “The State of the Presidential Appointments Process,” in Innocent Until Nominated: The Breakdown of the Presidential Appointments Process (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2001), 35.
[26] Neil A. Lewis, “Deal Ends Impasse over Judicial Nominees,” New York Times, May 19, 2004, A1.
[27] Kenneth R. Mayer, With the Stroke of a Pen: Executive Orders and Presidential Power (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001).
[28] Paul Begala, quoted in James Bennet, “True to Form, Clinton Shifts Energies Back to U.S. Focus,” New York Times, July 5, 1998, 10.
[29] Phillip J. Cooper, By Order of the President: The Use and Abuse of Executive Direct Action (Lawrence: University Press of Kansas, 2002).
[30] See Barbara Hinckley, Less than Meets the Eye: Foreign Policy Making and the Myth of the Assertive Congress (Chicago: University of Chicago Press, 1994). Such deference seems largely limited to presidents’ own initiatives. See Richard Fleisher, Jon R. Bond, Glen S. Krutz, and Stephen Hanna, “The Demise of the Two Presidencies,” American Politics Quarterly 28 (2000): 3–25; and Andrew Rudalevige, Managing the President’s Program: Presidential Leadership and Legislative Policy Formulation (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002),148–49.
[31] John Yoo, The Powers of War and Peace: The Constitution and Foreign Affairs after 9/11 (Chicago: University of Chicago Press, 2005).
[32] William G. Howell and Jon C. Pevehouse, While Dangers Gather: Congressional Checks on Presidential War Powers (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007).
[33] Louis Fisher, Presidential War Power (Lawrence: University of Kansas Press, 1995); Barbara Hinckley, Less than Meets the Eye: Foreign Policy Making and the Myth of the Assertive Congress (Chicago: University of Chicago Press, 1994), chap. 4.
[34] Brandice Canes-Wrone, Who Leads Whom? Presidents, Policy, and the Public(Chicago: University of Chicago Press, 2006).
[35] Thomas E. Cronin and Michael A. Genovese, The Paradoxes of the American Presidency, 3rd ed. (New York: Oxford University Press, 2009).
[36] James A. Stimson, “Public Support for American Presidents: A Cyclical Model,” Public Opinion Quarterly 40 (1976): 1–21; Samuel Kernell, “Explaining Presidential Popularity,” American Political Science Review 72 (1978): 506–22; and Richard A. Brody, Assessing the President: The Media, Elite Opinion, and Public Support (Stanford, CA: Stanford University Press, 1991).
[37] Quoted in Daniel C. Hallin, ed., The Presidency, the Press and the People (La Jolla: University of California, San Diego, 1992), 21.
[38] Lawrence Jacobs and Robert Shapiro, Politicians Don’t Pander (Chicago: University of Chicago Press, 2000).
[39] Joshua Green, “The Other War Room,” Washington Monthly 34, no. 4 (April 2002): 11–16; and Ben Fritz, Bryan Keefer, and Brendan Nyhan, All the President’s Spin: George W. Bush, the Media, and the Truth (New York: Touchstone, 2004).
[40] See Michael Baruch Grossman and Martha Joynt Kumar, Portraying the President: The White House and the News Media (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1980); and John Anthony Maltese, Spin Control: The White House Office of Communications and the Management of Presidential News(Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1992).
[41] This discussion is based on Robert Schlesinger, White House Ghosts: Presidents and Their Speechwriters (New York: Simon & Schuster, 2008).
[42] Roderick Hart, The Sound of Leadership: Presidential Communication in the Modern Age (Chicago: University of Chicago Press, 1986); Barbara Hinckley, The Symbolic Presidency (New York: Routledge, 1991); and Gregory L. Hager and Terry Sullivan, “President-Centered and Presidency-Centered Explanations of Presidential Public Activity,” American Journal of Political Science 38 (November 1994): 1079–1103.
[43] David E. Sanger and Marc Lacey, “In Early Battles, Bush Learns Need for Compromises,” New York Times, April 29, 2001, A1.
[44] Samuel Kernell, Going Public: New Strategies of Presidential Leadership, 4th ed. (Washington, DC: CQ Press, 2007), 2; and Stephen J. Farnsworth, Spinner in Chief: How Presidents Sell Their Policies and Themselves (Boulder, CO: Paradigm Publishers, 2009).
[45] George C. Edwards III, On Deaf Ears: The Limits of the Bully Pulpit (New Haven, CT: Yale University Press, 2003), 241.
[46] Jeffrey E. Cohen, Going Local: Presidential Leadership in the Post-Broadcast Age (New York: Cambridge University Press, 2010).