6.5: Evaluación de proyectos y políticas
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Objetivos de aprendizaje
Después de leer este módulo, los estudiantes deben ser capaces de
- conocer cinco características importantes de cómo piensan los economistas sobre los costos
- entender por qué el descuento es importante y polémico, y ser capaz de calcular el valor presente neto de un proyecto o política
- conocer qué es el análisis costo-beneficio, y ser consciente de algunas de sus limitaciones
- pensar en cuatro criterios para evaluar un proyecto que no son capturados en un análisis básico de costo-beneficio
Introducción
Los métodos de valoración ambiental ayudan a los analistas a evaluar los beneficios que la sociedad obtendría de las políticas o proyectos de limpieza y restauración que mejoren la calidad ambiental o mejoren nuestros recursos naturales. Otro conjunto de herramientas puede dar información sobre los costos de tales acciones (una breve descripción a continuación). Pero aunque tengamos estimaciones plausibles de los costos y beneficios de algo, hay que trabajar más para juntar toda esa información y tomar algunas decisiones racionales sobre políticas públicas e inversiones. Este módulo analiza los desafíos de la evaluación de políticas cuando los costos y beneficios se acumulan a lo largo del tiempo, describe las principales características del análisis de costo-beneficio y presenta varios otros criterios para la evaluación de políticas.
Valor presente neto, descuento y análisis de costo-beneficio
La estimación de costos no ha generado la misma cantidad de investigación académica que la valoración de beneficios porque el proceso de estimación de los costos de mejora ambiental suele ser más sencillo que el proceso de estimación de los beneficios. Los economistas piensan de manera diferente sobre los costos que los ingenieros u otros científicos físicos, y varios conocimientos clave sobre la economía de la evaluación de costos son importantes para el análisis de políticas. Vistas a través de una lente inversa, todas estas ideas también son importantes para la estimación de beneficios.
Costo de Oportunidad
No todos los costos implican desembolsos reales de dinero. Un costo de oportunidad es el beneficio ineludible de algo que elegimos (o nos vemos obligados) a no hacer. El costo de oportunidad de un año de estudios de posgrado es el dinero que podrías haber ganado si en cambio hubieras conseguido un trabajo de tiempo completo justo después de la universidad. La protección de especies en peligro de extinción tiene muchos costos de oportunidad: la madera en los bosques viejos no se puede cortar y vender; el hábitat crítico en las áreas urbanas no puede convertirse en vivienda y venderse a personas que quieran vivir en la zona. Los costos de oportunidad no aparecen en las hojas contables de las empresas o los gobiernos y, por lo tanto, a menudo se pasan por alto en las estimaciones de los costos de una póliza. Los estudios de gastos estadounidenses en recuperaciones de especies en peligro de extinción han utilizado solo información sobre costos como los gastos directos del gobierno porque los costos de oportunidad son muy difíciles de medir (por ejemplo, Dawson y Shogren, 2001).
Las transferencias no son costos
Los totales de costos solo deben incluir cambios reales en el comportamiento o uso de recursos, y no transferencias de dinero de una parte a otra. Por ejemplo, imagine un programa en el que una planta de tratamiento de aguas residuales pueda pagar a un agricultor el costo de sacar tierras de producción e instalar un humedal en la tierra que absorba nutrientes que de otro modo desembocarían en un río local. El costo de esas reducciones de nutrientes es el costo de instalación del humedal y el costo de oportunidad de la actividad agrícola perdida. Si se permiten pagos por múltiples servicios, el agricultor también podría recibir el pago de un grupo de conservación por el beneficio de vida silvestre asociado con el nuevo humedal. No obstante, ese pago adicional al agricultor es una pura transferencia. El costo social del humedal no ha subido sólo porque al agricultor se le pagó más por ello.
Usar el Contrafáctico Correcto
Muchos análisis superficiales de los costos de una póliza encuentran la diferencia entre el costo de algo antes y después de que se puso en marcha la póliza y afirman que cualquier aumento fue causado por la póliza. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos impuso restricciones temporales a la perforación petrolífera en alta mar tras la explosión de Deepwater Horizon y el derrame de petróleo para considerar nuevas regulaciones ambientales sobre dicha perforación. Después de que se pusieran en marcha esas restricciones, el precio del crudo en Estados Unidos subió. Un análisis descuidado atribuiría todos los costos de ese aumento de precio a las restricciones de perforación. Sin embargo, durante el mismo periodo de 2010, la economía estadounidense comenzaba a salir de una recesión muy profunda; esto provocó un aumento de la actividad manufacturera y la conducción de los consumidores, y por lo tanto un aumento de la demanda de energía de combustibles fósiles. Por lo tanto, parte del incremento en los precios del petróleo podría haber sido impulsado por el aumento de la demanda de petróleo. Un análisis cuidadoso compararía el precio del petróleo con las restricciones vigentes con lo que habría sido el precio del petróleo durante el mismo periodo de tiempo si no se hubieran implementado las restricciones, ese hipotético escenario es el verdadero l contrafáctico.
Adicionalidad
Un análisis cuidadoso de los costos de un programa incluye únicamente los costos que son adicionales, es decir, nuevas adiciones a costos que habrían existido incluso en ausencia del programa. Por ejemplo, la normativa vigente exige que los desarrolladores utilicen controles temporales mientras construyen un nuevo edificio para evitar que grandes cantidades de sedimentos sean arrastrados a ríos y lagos locales. Supongamos que la EPA quiere estimar los costos de una nueva regulación que requiere además que se diseñen nuevos desarrollos de tal manera que las aguas pluviales no salgan del sitio después de que el edificio esté terminado. Un análisis adecuado no incluiría los costos de los controles temporales de aguas pluviales en la estimación del costo de la nueva regulación, porque esos controles temporales serían requeridos incluso en ausencia de la nueva regulación (Braden y Ando, 2011). El concepto de adicionalidad se ha hecho famoso en el contexto de la estimación de beneficios por un debate sobre si los programas que pagan a los propietarios para que no desforesten sus tierras tienen beneficios adicionales; algunas de esas tierras podrían no haber sido deforestadas incluso sin los pagos, o los terratenientes pueden recibir pagos de conservación de múltiples fuentes para una misma actividad.
Control de los cambios asociados del mercado
Un cuidadoso análisis de costos debe prestar atención a los cambios del mercado asociados con los aumentos de costos. Para ilustrar, supongamos que el gobierno está pensando en aprobar una prohibición del uso agrícola del metilbromuro. Este químico que agota el ozono es ampliamente utilizado como fumigante agrícola, y es particularmente importante en la producción y envío de fresas. La prohibición del metilbromuro podría, por lo tanto, aumentar el costo marginal de producir fresas. Un enfoque sencillo para estimar el costo de la prohibición propuesta de metilbromuro sería averiguar cuántas fresas se vendieron antes de la prohibición y calcular el incremento en el costo total de producir esa cantidad de fresas. No obstante, el incremento en los costos de producción hará subir el precio de las fresas y disminuir el número de fresas vendidas en el mercado. Hay un costo para la sociedad con dos partes: (a) pérdida de peso muerto asociada a los beneficios netos de las fresas no vendidas, y (b) el aumento del costo de producción de las fresas que aún se venden. Ese costo social total es menor, sin embargo, que la estimación arrojada por el enfoque simple descrito anteriormente porque el enfoque simple incluye mayores costos de producción para fresas que no se venden. Una estimación de costos precisa debe tener en cuenta los cambios del mercado.
El concepto de beneficios netos se introdujo anteriormente; en el contexto de la evaluación de políticas o proyectos, los beneficios netos son, sencillamente, la diferencia entre los beneficios y los costos de una póliza en un año determinado. Sin embargo, las políticas ambientales suelen tener beneficios y costos que se desarrollan durante un largo período de tiempo, y esos flujos a menudo no son los mismos en cada año. Por ejemplo, la restauración de humedales en áreas agrícolas tiene un gran costo fijo al inicio del proyecto cuando el humedal es construido y plantado. Cada año después de eso hay un costo de oportunidad asociado con ingresos agrícolas perdidos de la tierra en el humedal, pero ese costo anual es probablemente menor que el costo fijo de construcción. El humedal reportará beneficios a la sociedad al impedir el flujo de algo de nitrógeno y fósforo a arroyos cercanos y al proporcionar hábitat para aves acuáticas y otros animales. Sin embargo, los beneficios de la vida silvestre serán bajos en los primeros años, aumentando con el tiempo a medida que la vegetación restaurada del humedal crece y madura. No es demasiado difícil calcular los beneficios netos del proyecto de restauración en cada año, pero se necesita una metodología diferente para evaluar los beneficios netos del proyecto a lo largo de su vida útil.
Algunos analistas simplemente suman todos los costos y beneficios por los años que devengan. Sin embargo, ese enfoque asume implícitamente que somos indiferentes entre los costos y beneficios que experimentamos ahora y los que experimentamos en el futuro. Esa suposición es inválida por dos razones. Primero, la evidencia empírica ha demostrado que los humanos son impacientes y prefieren los beneficios hoy sobre los beneficios del mañana. Solo hay que preguntarle a un niño si quiere comer una barra de chocolate hoy o la próxima semana para poder ver ese comportamiento en el trabajo. Segundo, el mundo está lleno de oportunidades de inversión (tanto financieras como físicas). El dinero hoy vale más que el dinero mañana porque podríamos invertir el dinero hoy y ganar una tasa de retorno. Por lo tanto, si hay un costo en la limpieza ambiental, preferiríamos pagar esos costos en el futuro que pagarlos ahora.
Los economistas han desarrollado una herramienta para comparar beneficios netos en diferentes momentos del tiempo llamada descuento. El descuento convierte una cantidad de dinero recibida en algún momento en el futuro en una cantidad que puede compararse directamente con el dinero recibido hoy, controlando por la preferencia de tiempo descrita anteriormente. Para ello, un analista asume una tasa de descuento r, donde r oscila comúnmente entre cero y diez por ciento dependiendo de la aplicación. Si denotamos los beneficios netos t años a partir de ahora como V t (en el año en curso, t =0), entonces decimos que el valor actual descontado de V t es la\( PDV(V_{t})= \frac{V_{t}}{(1+r)^t} \nonumber\) Figura 6.4.2 muestra cómo el valor actual de 10,000 dólares disminuye con el tiempo, y cómo la tasa de la disminución varía con la elección de tasa de descuento r. Si un proyecto tiene costos y beneficios cada año por T años, entonces el valor presente neto de todo el proyecto viene dado por\( PDV(V_{t})= \sum \frac{V_{t}}{(1+r)^t} \nonumber\).
Un costo o beneficio particular vale menos en términos de valor presente cuanto más se devenga en el futuro y mayor sea el valor de la tasa de descuento. Estas características fundamentales del descuento crean controversia sobre el uso del descuento porque hacen que los proyectos para hacer frente a problemas ambientales a largo plazo parezcan poco atractivos. El ejemplo más apremiante de dicha controversia gira en torno al análisis de la política de cambio climático. Las políticas de mitigación del cambio climático suelen incurrir en costos económicos inmediatos (por ejemplo, cambiar de combustibles fósiles a formas de energía más caras) para evitar daños ambientales causados por el cambio climático en varias décadas en el futuro. El descuento disminuye el valor presente del futuro ambiente mejorado mientras que deja el valor presente de los costos actuales en gran medida sin cambios.
El análisis costo-beneficio es precisamente eso: análisis de los costos y beneficios de una política o proyecto propuesto. Para realizar un análisis costo-beneficio, se especifica cuidadosamente el cambio a evaluar, mide los costos y beneficios de ese cambio para todos los años que se verán afectados por el cambio, encuentra los totales de los valores descontados presentados de esos costos y beneficios, y los compara. Algunos estudios analizan la diferencia entre los beneficios y los costos (el valor presente neto), mientras que otros analizan la relación entre beneficios y costos. Un proyecto “bueno” es uno con un valor presente neto mayor a cero y una relación beneficio/costo mayor a uno.
El resultado de un análisis costo-beneficio depende de un gran número de opciones y suposiciones. ¿Qué tasa de descuento se supone? ¿Cuál es el statu quo contrafáctico contra el que se evalúa la política? ¿Cómo se modelan los efectos físicos de la política? ¿Qué costos y beneficios están incluidos en el análisis? ¿Se excluyen los beneficios de no uso? Los buenos análisis de costo-beneficio deben hacer que todos sus supuestos sean claros y transparentes. Incluso una mejor práctica explora si los resultados del análisis son sensibles a supuestos sobre cosas como la tasa de descuento (una práctica llamada análisis de sensibilidad). El escándalo estalló en 2000 cuando un denunciante reveló que el Cuerpo de Ingenieros del Ejército estaba presionando a su personal para que alterara las suposiciones para asegurarse de que un análisis de costo-beneficio arrojara un resultado particular (EDV&CBN, 2000). El análisis de transparencia y sensibilidad puede ayudar a prevenir tales abusos.
Eficiencia, rentabilidad, innovación y equidad
El análisis de costo-beneficio nos da una idea aproximada de si un proyecto es o no una buena idea. Sin embargo, tiene muchas limitaciones. Aquí discutimos varias otras medidas de si un proyecto es deseable. Los economistas utilizan todos estos criterios y más al evaluar si una política es el enfoque adecuado para resolver un problema con externalidades, bienes públicos y recursos comunes.
Eficiencia
Una política es eficiente si maximiza los beneficios netos que la sociedad podría obtener de una acción de ese tipo. Muchos proyectos y políticas pueden pasar una prueba de costo-beneficio pero aún no ser eficientes. Varios niveles de reducción de emisiones de dióxido de carbono, por ejemplo, podrían tener beneficios superiores a los costos, pero solo uno tendrá la mayor diferencia entre beneficios y costos posible. Dicha eficiencia ocurrirá cuando los beneficios marginales de la política sean iguales a sus costos marginales. En ocasiones un análisis costo-beneficio intentará estimar los costos y beneficios totales para varias políticas con diferentes grados de rigurosidad para tratar de ver si una es mejor que las otras. Sin embargo, solo la información sobre las curvas de beneficio marginal y costo marginal asegurará que el analista haya encontrado la política eficiente. Desafortunadamente, dicha información suele ser muy difícil de encontrar o estimar.
Rentabilidad
Como vimos en el Módulo 8.4, puede ser particularmente difícil estimar los beneficios de la política ambiental, y las estimaciones de beneficios son necesarias para encontrar políticas eficientes. A veces, las metas políticas solo se establecen a través de procesos políticos —reducir las emisiones de dióxido de azufre en 10 millones de toneladas por debajo de los niveles de 1980 en las disposiciones sobre lluvia ácida de la Ley de Aire Limpio, reduciendo las emisiones de dióxido de carbono en un 5% con respecto a los niveles de 1990 en el protocolo de Kyoto— sin poder saber eficiente. Sin embargo, aún podemos evaluar si una política será rentable y lograr su objetivo de la manera menos costosa posible. Por ejemplo, para que la reducción total de la contaminación se distribuya de manera rentable entre todas las fuentes que aportan contaminación a un área (por ejemplo, un lago o una cuenca aérea urbana), debe ser cierto que cada una de las fuentes está limpiando de tal manera que todas enfrentan los mismos costos marginales de una mayor reducción. Si una fuente tuviera un costo marginal alto y el costo marginal de otra fuera muy bajo, el costo total podría reducirse cambiando parte de la limpieza de la primera fuente a la segunda.
Incentivos para Innovar
En cualquier momento, el costo del control de la contaminación o recuperación de recursos depende del estado actual de la tecnología y el conocimiento. Por ejemplo, el costo de reducir las emisiones de dióxido de carbono de los combustibles fósiles depende en parte de cuán caras sean la energía solar y eólica, y el costo de la restauración de humedales depende de la rapidez con la que los ecologistas puedan establecer nuevas plantas de humedales. Todos en la sociedad se benefician si esas tecnologías mejoran y el costo marginal de cualquier nivel dado de administración ambiental disminuye. Así, los economistas piensan mucho en qué tipo de políticas hacen el mejor trabajo de dar incentivos a las personas para que desarrollen formas más económicas de limpiar y administrar el medio ambiente.
Imparcialidad
Un proyecto puede tener beneficios netos agregados muy altos, pero distribuir los costos y beneficios de manera muy desigual dentro de la sociedad. Podemos tener razones tanto éticas como prácticas para no querer una política altamente injusta. Algunas personas tienen fuertes preferencias morales o filosóficas por políticas equitativas. Además, si los costos de una política son asumidos desproporcionadamente por un solo grupo de personas o empresas, es probable que ese grupo luche contra ella en el proceso político. Los análisis simples de costo-beneficio no hablan de cuestiones de equidad. Sin embargo, es común que los análisis de políticas desglosen los costos y beneficios totales entre los subgrupos para ver si existen patrones desiguales en su distribución. Los estudios pueden desglosar los efectos de las políticas por categoría de ingresos para ver si una política ayuda o lastima desproporcionadamente a las personas dependiendo de si son ricas o pobres. Otros análisis realizan análisis regionales de los efectos de las políticas. Por ejemplo, la política de mitigación del cambio climático aumenta los costos de manera desproporcionada para los hogares pobres debido a patrones en el consumo de energía entre los grupos de ingresos. Además, los beneficios y costos de dicha política no son uniformes en todo el espacio en Estados Unidos Los beneficios de reducir la severidad del cambio climático se acumularán en gran medida en aquellas áreas que más se verían afectadas por el calentamiento global (estados costeros golpeados por el aumento del nivel del mar y más huracanes, estados occidentales golpeados por severos escasez de agua) mientras que los costos caerán más fuertemente en regiones del país con economías dependientes de las ventas de petróleo y carbón.
Algunos de nuestros criterios evaluativos están estrechamente relacionados entre sí; una política no puede ser eficiente si no es rentable. No obstante, otros criterios no tienen nada que ver entre sí; una política puede ser eficiente pero no equitativa, y viceversa. Los análisis de costo-beneficio proporcionan pruebas de tornasol crudo; seguramente no queremos adoptar políticas que tengan costos superiores a sus beneficios. Sin embargo, el buen desarrollo y evaluación de políticas considera una gama más amplia de criterios.
Preguntas de revisión
- ¿Cuáles son algunos errores comunes que cometen las personas al evaluar los costos de una política o proyecto, y qué debes hacer para evitarlos?
- ¿Qué es el descuento y cómo lo utilizamos para calcular los costos y beneficios de un proyecto que tiene efectos durante un largo periodo de tiempo?
- ¿Por qué es polémico el descuento?
- ¿Cómo complementa el análisis costo-beneficio algunas de las otras medidas que las personas utilizan para evaluar una política o proyecto?
Referencias
Braden, J. B. y A. W. Ando. 2011. Costos económicos, beneficios y alcanzabilidad de las regulaciones de aguas pluviales basadas en el desarrollo de bajo impacto, en Incentivos económicos para el control de aguas pluviales, Hale W. Thurston, ed., Taylor & Francis, Boca Raton, FL.
Carson, R. T., Mitchell, R. C., Hanemann, M., Kopp, R. J., Presser, S., y Ruud, P. A. (2003) .Valoración contingente y pérdida de uso pasivo: Daños por el derrame de petróleo de Exxon Valdez. Economía Ambiental y de Recursos, 25 (3), 257-286. DOI: 10.1023/A:1024486702104.
Dawson, D. & Shogren, J. F. (2001). Actualización de las prioridades y gastos de la Ley de Especies Amenazadas. Economía de la Tierra, 77 (4), 527-532.
EDV&CBN (2000). Grupos ecologistas protestan por alteración del análisis de costo-beneficio del Cuerpo de Ejército Valoración de Daños Ambientales y Noticias Costo-Beneficio, 7 (4), 1-3. http://www.costbenefitanalysis.org/newsletters/nws00apr.pdf.
Glosario
- adicionalidad
- La medida en que una nueva acción (política, proyecto etc.) se suma a los beneficios o costos asociados a las condiciones existentes.
- análisis costo-beneficio
- Evaluación de cómo se comparan los beneficios generales de un proyecto con sus costos.
- costo-efectividad
- La medida en que se logra un resultado al menor costo posible.
- contrafáctico
- El escenario con el que debería compararse un escenario diferente; en el análisis de políticas, la forma en que hubiera sido el mundo en ausencia de la política.
- descontando
- El proceso de convertir los valores futuros (costos o beneficios) en una cantidad equivalente de dinero recibida hoy; controla la preferencia de tiempo humano.
- valor actual neto
- El valor actual descontado de un flujo de beneficios netos.
- costo de oportunidad
- El costo de prescindir de la siguiente mejor opción a la hora de tomar una decisión.
- presente valor descontado
- El valor de algo en términos actuales (más que futuros).
- análisis de sensibilidad
- Evaluación de cuán sensibles son los resultados de un análisis a los cambios en los supuestos utilizados en el análisis.