6.6: Soluciones- Derechos de propiedad, reglamentos y políticas de incentivos

Objetivos de aprendizaje

Después de leer este módulo, los estudiantes deben ser capaces de

• saber por qué tener derechos de propiedad claramente definidos podría mejorar los resultados ambientales y ser conscientes de las limitaciones de ese enfoque
• definir varios tipos diferentes de regulaciones de mando y control, y comprender sus ventajas comparativas
• saber qué son las políticas de incentivo (impuestos y permisos negociables), qué hacen y cuáles son sus fortalezas y debilidades

Introducción

Los gobiernos han implementado muchas políticas para resolver problemas de calidad ambiental y agotamiento de los recursos naturales. Cada política es única y merece un análisis individual detallado en el proceso de formulación de políticas, el diablo siempre está en los detalles. Sin embargo, los economistas han desarrollado una taxonomía de tipos de políticas. Esta taxonomía nos ayuda a comprender los principios generales sobre cómo es probable que funcionen las políticas de diferentes tipos y en qué circunstancias es probable que funcionen mejor. Las políticas se caracterizan ampliamente como políticas de mando y control o incentivos. El mando y control incluye varios tipos de estándares. Las políticas de incentivos incluyen impuestos, permisos negociables y responsabilidad civil.

Derechos de propiedad

En 1960, Ronald Coase escribió el artículo pionero “El problema del costo social” en el que expuso ideas sobre externalidades que han llegado a conocerse como el teorema de Coase (Coase, 1960). La idea básica del teorema de Coase es que si los derechos de propiedad sobre un recurso están bien especificados, y si las partes con interés en ese recurso pueden negociar libremente, entonces las partes negociarán un resultado que sea eficiente independientemente de quién tenga los derechos sobre el recurso. La asignación inicial de derechos no afectará la eficiencia del resultado, sino que afectará la distribución de la riqueza entre las partes porque la parte con los derechos patrimoniales puede extraer el pago de las otras partes como parte del acuerdo.

Para dar vida a esta idea abstracta, aprovecharemos el ejemplo clásico empleado por generaciones de economistas para pensar en el teorema de Coase. Supongamos que un granjero y un ranchero viven uno al lado del otro. Entre ellos hay tierras en las que el agricultor quiere plantar cultivos, pero las vacas del ganadero siguen comiendo las cosechas. Al agricultor le gustaría no tener vacas en la tierra, y al ranchero le gustaría que el agricultor dejara de plantar cultivos para que las vacas pudieran comer tanta hierba como quisieran. El resultado eficiente es donde el beneficio marginal de una vaca para el ganadero es igual al costo marginal para el agricultor del pastoreo de esa vaca. Si al agricultor se le otorgan derechos de propiedad sobre la tierra, el ganadero tendrá un incentivo para pagarle al agricultor para permitir el número eficiente de vacas en lugar de cero; si el ranchero tiene los derechos, entonces el agricultor tendrá que pagarle al ganadero para limitar el rebaño solo al tamaño eficiente. De cualquier manera tienen incentivos para negociar con el resultado eficiente porque de lo contrario ambos podrían mejorarse.

El teorema de Coase es invocado por algunos estudiosos y analistas de políticas para argumentar que la política gubernamental no es necesaria para corregir problemas de externalidades; todo lo que se necesita son derechos de propiedad, y las negociaciones privadas se encargarán del resto. No obstante, el propio Coase reconoció en su escritura que muchas veces el mundo real no tiene la negociación perfecta sin fricciones sobre la que descansan las conclusiones del teorema. Por ejemplo, hay costos de transacción en la negociación, y esos costos de transacción pueden ser prohibitivamente grandes cuando muchas personas están involucradas, como en el caso de la contaminación del aire de una fábrica. Además, la negociación perfecta requiere información perfecta. La gente a menudo desconoce las amenazas que representa para su salud la contaminación del aire y del agua, y por lo tanto no sabe qué tipo de negociación sería realmente en su propio interés.

A pesar de estas limitaciones, hay un movimiento en marcha para utilizar el desarrollo de los derechos de propiedad para lograr mejoras ambientales y mejorar la administración de los recursos naturales, particularmente en los países en desarrollo. En partes de África, los nuevos sistemas han otorgado a las aldeas derechos de propiedad sobre la vida silvestre en sus tierras, lo que ha arrojado incentivos más fuertes para administrar bien la vida silvestre y aumentar demostrablemente las poblaciones En América del Sur se promueve la reforma de tenencia de la tierra como una forma de reducir la deforestación.

Reglamento de Mando y Control

La mayor parte de la política ambiental en Estados Unidos es mucho más rígida y controladora que la reforma de los derechos de propiedad. Nuestras políticas para cosas como el aire y el agua limpios, la limpieza de desechos tóxicos y la protección de especies en peligro de extinción se han compuesto en gran medida por reglas y regulaciones rígidas. Bajo tales políticas, a las personas se les dan reglas estrictas y específicas sobre las cosas que deben o no deben hacer con respecto a alguna faceta del control de la contaminación o el uso de recursos naturales, y luego una agencia gubernamental hace cumplir las reglas. Aquí discutimos y exploramos ejemplos de algunos tipos de tales regulaciones de “comando y control”.

Estándares Ambientales

Algunas políticas tienen metas para la calidad de algún elemento del ambiente que resulta del comportamiento humano y de los procesos naturales. Un estándar ambiental

establece un nivel de calidad ambiental que debe cumplirse. La Ley de Aire Limpio ordena a la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de Estados Unidos establecer Estándares Nacionales de Calidad del Aire Ambiente (NAAQSS) para una variedad de contaminantes del aire como ozono y partículas finas. La Ley de Agua Limpia ordena a las oficinas estatales de la EPA establecer estándares de calidad del agua ambiental para ríos y arroyos en sus límites. En la práctica, sin embargo, tales normas sólo son vinculantes para los reguladores estatales. Las oficinas estatales de la EPA son responsables de desarrollar planes para garantizar que las masas de agua de aire y de superficie cumplan con estos estándares de calidad ambiental, pero no pueden hacer la limpieza por su cuenta. Necesitan usar un conjunto diferente de herramientas para inducir a los agentes privados a reducir o limpiar la contaminación de manera que se puedan cumplir los estándares ambientales.

Algunos estándares ambientales (como los NAAQSS) han provocado críticas de los economistas por ser uniformes en todo el espacio. Cada condado del país tiene que cumplir con los mismos objetivos de calidad del aire, aunque los niveles eficientes de calidad del aire pueden variar de un condado a otro con variación en los beneficios marginales y costos marginales de limpieza del aire. Sin embargo, los estándares ambientales uniformes otorgan a todas las personas en Estados Unidos el mismo acceso al aire limpio, un objetivo que tiene un atractivo poderoso por razones de equidad.

Estándares Individuales

Primero, discutimos un tipo de política aplicada a personas o empresas individuales llamada estándar tecnológico. La contaminación y la degradación de los recursos son el resultado de una combinación de la actividad humana y las características de la tecnología que los humanos emplean en esa actividad. El comportamiento puede ser difícil de monitorear y controlar. Por lo tanto, los legisladores a menudo han redactado reglas para controlar nuestras herramientas en lugar de nuestros comportamientos. Por ejemplo, se requiere que los fabricantes de automóviles instalen convertidores catalíticos en los automóviles nuevos para que los automóviles tengan tasas de contaminación más bajas, y la gente en algunas partes del país debe usar cabezales de ducha de bajo flujo e inodoros de bajo consumo de agua para tratar de reducir el uso de agua.

Los estándares tecnológicos tienen la gran ventaja de ser fáciles de monitorear y hacer cumplir; es fácil para un regulador verificar qué controles de contaminación hay en el diseño de un automóvil. En algunas circunstancias, los estándares tecnológicos pueden reducir la contaminación y la tasa de destrucción de recursos naturales, pero tienen varias limitaciones serias. Primero, no ofrecen incentivos para que las personas alteren elementos de su comportamiento que no sean la elección de tecnología. Es posible que los autos tengan que tener convertidores catalíticos para reducir las emisiones por milla, pero a las personas no se les da ninguna razón para reducir el número de millas que conducen. En efecto, estas políticas a veces pueden tener efectos perversos en el comportamiento. Las primeras generaciones de inodoros eficientes en el agua funcionaron muy mal; usaban menos galones de agua por descarga, pero la gente se encontró lavando varias veces para obtener desechos por las tuberías. Por lo tanto, estos estándares no siempre son eficientes ni rentables. Segundo, los estándares tecnológicos son la peor política en el kit de herramientas para promover la innovación tecnológica. Se prohíbe activamente a las empresas utilizar cualquier tecnología que no sea la especificada en las normas. Los fabricantes de automóviles podrían pensar en una forma mejor y más barata de reducir la contaminación del aire de los automóviles, pero la norma dice que tienen que usar convertidores catalíticos.

Un segundo tipo de política aplicada a los agentes individuales se llama estándar de desempeño. Los estándares de desempeño establecen límites estrictos a un resultado de la actividad humana. Por ejemplo, para cumplir con los NAAQSS, las oficinas estatales de la EPA establecen estándares de emisión para las fuentes de contaminación del aire en sus estados. Esos estándares limitan la cantidad de contaminación que una fábrica o planta de energía puede liberar al aire, aunque cada fuente puede controlar su contaminación de la manera que considere conveniente. Los límites de contaminación son los mismos para todas las fuentes de un tipo determinado (e.g., planta de energía, fábrica de cemento, etc.). Los estándares de desempeño también se utilizan en la regulación de los recursos naturales. Por ejemplo, debido a que la escorrentía de aguas pluviales causa inundaciones y daña el hábitat acuático, la ciudad de Chicago requiere que se diseñen todos los nuevos desarrollos para manejar la primera pulgada de lluvia en una tormenta en el sitio antes de que comience la escorrentía.

Para hacer cumplir un estándar de desempeño, el regulador debe ser capaz de observar el resultado de las actividades de los agentes (por ejemplo, medir la contaminación, estimar la escorrentía). Si eso es posible, estas políticas tienen algunas ventajas sobre los estándares tecnológicos. Los estándares de desempeño brindan a las personas y empresas algún incentivo para innovar y encontrar formas más económicas de reducir la contaminación porque son libres de usar cualquier tecnología que les guste para cumplir con los requisitos establecidos. Los estándares de desempeño también son más eficientes porque dan incentivos a las personas y a las empresas para cambiar múltiples cosas sobre su actividad para reducir el costo total de la reducción de la contaminación; una planta de energía puede reducir las emisiones de dióxido de azufre mediante alguna combinación de instalar tecnología de lavado, cambiando a baja carbón sulfuroso, y la reducción de la generación total de energía.

Sin embargo, los estándares de desempeño también tienen algunos inconvenientes y limitaciones. Es difícil para un regulador determinar la asignación rentable de la reducción total de la contaminación entre las fuentes y luego establecer diferentes estándares de desempeño para cada fuente para alcanzar esa asignación rentable. Por lo tanto, los estándares de desempeño tienden a ser uniformes entre las fuentes de contaminación individuales, por lo que la reducción de la contaminación no se realiza de la manera más barata posible para la industria y la sociedad en general Este problema es particularmente grave donde hay una gran variación entre las fuentes en sus costos de reducción, y por lo tanto la asignación rentable de limpieza entre las fuentes está lejos de ser uniforme.

Políticas de Incentivos

Otros enfoques de la política ambiental dan a empresas e individuos incentivos para cambiar su comportamiento en lugar de exigir cambios específicos. Estas políticas de incentivos intentan hacer uso de las fuerzas del mercado para lo que mejor saben hacer, asignar recursos de manera rentable dentro de una economía, mientras corrigen las fallas del mercado asociadas con externalidades, bienes públicos y recursos comunes.

Impuesto/Subsidio

Los impuestos ambientales se basan en una premisa simple: si alguien no está soportando todos los costos sociales de sus acciones, entonces debemos cobrarle un impuesto a la externalidad por unidad de actividad nociva (por ejemplo, tonelada de contaminación, galón de escorrentía de aguas pluviales) que es igual al costo marginal que no corre a cargo del individual. De esta manera, esa persona deberá interiorizar la externalidad, y tendrá el incentivo para elegir un nivel de actividad que sea socialmente óptimo. Así, si pensamos que el costo marginal social de la tonelada de dióxido de carbono (por su contribución al cambio climático) es de 20 dólares, entonces podríamos cobrar un impuesto de 20 dólares por tonelada de dióxido de carbono emitido. La forma más fácil de hacerlo sería tener un impuesto a los combustibles fósiles de acuerdo a la cantidad de dióxido de carbono que se emitirá cuando se quemen.

Si se pone un precio al dióxido de carbono, todos los agentes tendrían un incentivo para reducir sus emisiones de dióxido de carbono hasta el punto en que el costo para ellos de reducir una unidad más (su costo marginal de reducción) sea igual al impuesto por unidad. Por lo tanto, suceden varias cosas buenas. Todas las fuentes de dióxido de carbono están disminuyendo al mismo costo marginal de reducción, por lo que la reducción total se logra de la manera más rentable posible. Además, las emisiones totales en la economía en general bajarán al nivel socialmente eficiente. Las empresas y los individuos tienen incentivos muy amplios para cambiar las cosas para reducir las emisiones de dióxido de carbono (reducir la producción y el consumo, aumentar la eficiencia energética, cambiar a combustibles bajos en carbono) y fuertes incentivos para descubrir cómo innovar para que esos cambios sean menos costosos. Por último, el gobierno podría utilizar los ingresos que recauda del impuesto para corregir cualquier inequidad en la distribución del costo del programa entre las personas de la economía o para reducir otros impuestos sobre cosas como el ingreso.

Si bien los impuestos sobre las actividades generadoras de externalidad tienen muchas características buenas, también tienen varios inconvenientes y limitaciones. En primer lugar, mientras que un impuesto a la externalidad puede producir el resultado eficiente (donde los costos y beneficios se equilibran para la economía en su conjunto), eso solo ocurre si los formuladores de políticas conocen lo suficiente sobre el valor de la externalidad para fijar el impuesto en el nivel adecuado. Si el impuesto es demasiado bajo, tendremos demasiada de la actividad nociva; si el impuesto es demasiado alto, la actividad quedará excesivamente suprimida.

Segundo, aunque seamos capaces de diseñar un impuesto perfecto a la externalidad en teoría, tal política puede ser difícil de hacer cumplir. El organismo de aplicación necesita poder medir la cantidad total de la cosa que se está gravando. En algunos casos eso es fácil, en el caso del dióxido de carbono por ejemplo, el vínculo fijo particular entre las emisiones de dióxido de carbono y las cantidades de combustibles fósiles quemados significa que a través de la fácil tarea de medir el consumo de combustibles fósiles podemos medir la gran mayoría de las emisiones de dióxido de carbono. Sin embargo, muchas actividades o materiales causantes de externalidad son difíciles de medir en total. La contaminación por nitrógeno fluye hacia los arroyos como resultado de las aplicaciones de fertilizantes en el césped suburbano, pero en realidad es imposible medir el flujo total de nitrógeno de un solo césped en el transcurso de un año para que uno pueda gravar al propietario por ese flujo.

Tercero, los impuestos a la externalidad enfrentan una fuerte oposición política de empresas y particulares que no quieren pagar el impuesto. Incluso si el gobierno utiliza los ingresos fiscales para hacer cosas buenas o para reducir otras tasas impositivas, el grupo que paga desproporcionadamente el impuesto tiene un incentivo para presionar fuertemente contra tal política. Este fenómeno es, al menos en parte, responsable del hecho de que no hay ejemplos de impuestos a la contaminación en Estados Unidos. En cambio, los formuladores de políticas estadounidenses han implementado políticas de subsidios de imagen especular, otorgando subsidios para actividades que reducen las externalidades negativas en lugar de gravar las actividades que causan esas externalidades. La política ambiental en el caso de la agricultura estadounidense es un excelente ejemplo de ello, con programas que pagan a los agricultores para sacar tierras de producción o adoptar prácticas agrícolas amigables con el medio ambiente. Un subsidio equivale en la mayoría de las formas al impuesto a la imagen especular. No obstante, un subsidio tiende a rentabilizar a la industria relevante (a diferencia de un impuesto, que reduce las ganancias), lo que a su vez puede estimular una mayor producción y tener un ligero efecto perverso sobre la contaminación total o la degradación ambiental; la degradación por unidad de producción podría bajar, pero la producción total sube.

Permisos transables

Otro tipo importante de política de incentivos es un esquema de permisos negociables. Los permisos negociables son en realidad muy similares a los impuestos de externalidad, pero pueden tener diferencias importantes. Estas políticas se conocen coloquialmente como “tope y comercio”. Si conocemos la cantidad eficiente de la actividad a tener (por ejemplo, el número de toneladas de contaminación, la cantidad de madera que se va a registrar) el responsable de la política puede establecer un límite en la cantidad total de la actividad igual a la cantidad eficiente. Se crean permisos de tal manera que cada permiso otorga al titular permiso para una unidad de la actividad. El gobierno distribuye estos permisos a las personas o empresas afectadas, y les da permiso para venderlos (comerciar) entre sí. Para estar en cumplimiento de la política (y evitar castigos, como fuertes multas) todos los agentes deben poseer permisos suficientes para cubrir su actividad total durante el periodo de tiempo. El gobierno no fija un precio para la actividad en cuestión, pero el mercado de permisos arroja un precio por los permisos que da a todos los participantes del mercado fuertes incentivos para reducir sus actividades generadoras de externalidad, realizar operaciones rentables con otros participantes e innovar para encontrar más barato formas de estar en cumplimiento. Las políticas de permisos negociables son similares a los impuestos de externalidad en términos de eficiencia, rentabilidad e incentivos para innovar.

Las políticas de permisos negociables se han utilizado en varias políticas ambientales y de recursos naturales. Estados Unidos utilizó permisos negociables (donde el límite anual disminuyó a cero durante un número fijo de años) en dos aplicaciones políticas separadas para reducir el costo total para la sociedad de (a) eliminar gradualmente el uso de plomo en la gasolina y (b) eliminar la producción de clorofluorocarbonos que agotan el ozono. Las enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990 pusieron en marcha un programa de permisos negociables a nivel nacional para las emisiones de dióxido de azufre precursor ácido-lluvia procedente de centrales eléctricas. La Unión Europea utilizó un mercado de permisos negociables como parte de su política para reducir las emisiones de dióxido de carbono bajo el protocolo de Kyoto. Las cuotas transables individuales para peces en las pesquerías de Alaska y Nueva Zelanda se han utilizado para racionalizar la actividad pesquera y mantener las capturas totales a niveles eficientes y sostenibles (ver 8.3).

Los permisos negociables se han adoptado más ampliamente que los impuestos a la externalidad. Dos factores pueden contribuir a esa diferencia. Primero, las pólizas de permisos negociables pueden tener diferentes efectos distributivos de los impuestos dependiendo de cómo se otorguen los permisos. Si el gobierno subastara los permisos a los participantes en un mercado competitivo, entonces el esquema de permisos negociables es el mismo que el impuesto; la industria paga al gobierno una cantidad igual al número de permisos multiplicado por el precio del permiso. Sin embargo, los formuladores de políticas suelen diseñar políticas donde los permisos se otorgan inicialmente de forma gratuita a los participantes en el mercado, y luego los participantes se venden los permisos entre sí. Esto elimina la transferencia de riqueza del sector regulado (los servicios eléctricos, los barcos pesqueros, etc.) al gobierno, característica que ha sido popular entre la industria. Segundo, los impuestos y los permisos negociables se comportan de manera diferente ante la incertidumbre. Una política fiscal fija el costo marginal para la industria, pero podría arrojar más o menos de la actividad dañina de lo esperado si las condiciones del mercado fluctúan. Un programa de tope y comercio fija la cantidad total de la actividad dañina, pero puede generar costos para la industria que son tremendamente variables. A los ambientalistas les ha gustado la certeza de resultado de los permisos negociables.

Responsabilidad

Un tercer tipo de política ambiental no fue diseñado por economistas, sino que aún funciona para dar incentivos a los agentes para que tomen acciones eficientes para reducir la degradación ambiental: la responsabilidad. Las disposiciones de responsabilidad pueden hacer que las personas o empresas paguen los daños ocasionados por sus acciones. Si el pago esperado es igual al costo total de externalidad, entonces la responsabilidad hace que el agente internalice la externalidad y tome precauciones eficientes para evitar dañar el medio ambiente.

Existen dos tipos de responsabilidad en Estados Unidos: la ley legal y el common law. El derecho consuetudinario deriva de una larga tradición de historia legal en Estados Unidos: las personas han demandado a empresas por daños por contaminación bajo leyes de responsabilidad civil bajo doctrinas como molestia, negligencia o transgresión. Este enfoque ha sido altamente problemático por varias razones. Por ejemplo, la ley extracontractual impone una alta carga de la prueba a la parte actora para demostrar que los daños resultaron directamente de acciones emprendidas por el demandado. Los demandantes a menudo han luchado con esa carga porque los problemas de contaminación a menudo son causados por muchas fuentes, y el daño causado por la contaminación puede mostrar grandes retrasos en el espacio y el tiempo. Si el demandado espera con alta probabilidad no ser considerado responsable por los tribunales, entonces la responsabilidad no funciona efectivamente para hacer que los agentes internalicen los costos de externalidad de sus acciones.

La frustración con el common law ha llevado a varias leyes de responsabilidad legal sólidas en los Estados Unidos que establecen disposiciones explícitas para responsabilizar a las empresas por daños causados por la contaminación con cargas probatorias mucho más manejables. La Ley de Contaminación Petrolera de 1990 responsabiliza estrictamente a empresas como Exxon y British Petroleum por los daños causados por derrames de petróleo de accidentes como la puesta a tierra de Valdez en Prince William Sound o la explosión de Deepwater Horizon en el Golfo de México. Bajo una regla de responsabilidad objetiva, una parte es responsable del daño si el daño ocurrió como resultado de sus acciones independientemente de la presencia (o ausencia) de negligencia o intención. La Ley Integral de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambiental (CERCLA, o “Superfund”) responsabiliza a las empresas por los daños causados por los sitios “Superfund” de desechos tóxicos.

Estas leyes seguramente han incrementado la medida en que las compañías petroleras y químicas toman precauciones para evitar derrames y otras liberaciones de materiales peligrosos al medio ambiente. No obstante, la aplicación de estas disposiciones es muy costosa. Los procedimientos legales para un caso grande como Deepwater Horizon implican actividad judicial, abogada y testigo pericial (y altos honorarios) durante muchos años. Los costos de transacción son tan gravosos para la sociedad que la responsabilidad puede no ser un enfoque viable para todos los problemas ambientales.

Preguntas de revisión

1. ¿Cuáles son algunas de las fortalezas y debilidades de la regulación de mando y control? ¿Cuándo serían estas la mejor herramienta de políticas para usar?
2. ¿Cuáles son algunas de las fortalezas y debilidades de las políticas de incentivos? ¿Cuándo serían estas la mejor herramienta de políticas para usar?
3. ¿Coase pensó que la política gubernamental no era necesaria para resolver los problemas de externalidad? Explique brevemente.
4. ¿Cómo funcionan las leyes de responsabilidad como políticas de incentivos? ¿Cuáles son algunas de sus limitaciones?

Referencias

Coase, R.H. 1960. El problema del costo social. Revista de Derecho y Economía, 3, 1-44.

Glosario

Estándar ambiental

Un nivel mínimo de calidad ambiental general que debe alcanzarse.

Teorema de Coase

La idea de que con los derechos de propiedad y la negociación sin fricciones, los agentes privados negociarán para alcanzar resultados eficientes incluso ante las externalidades.

Comando y Control

Normativa que establece pautas estrictas y específicas para regir el comportamiento de los contaminadores y usuarios de recursos.

Impuesto a la Eternalidad

Un impuesto sobre algo que provoca externalidades negativas.

Responsabilidad

Un constructo jurídico que significa que un agente es considerado responsable por los tribunales de pagar cuando ese agente hace algo que impone costos a otras personas de la sociedad.

Estándar de rendimiento

Una regulación que especifica algo sobre el resultado de comportamientos privados.

Estándar de Tecnología

Un reglamento que especifique qué tipo de agentes tecnológicos deben o no deben utilizar en sus actividades.

Permisos transables

Una política en la que el monto total de una actividad es limitado, pero los agentes pueden comerciar los derechos para dedicarse a esa actividad (permisos).