1.7: Estrategia Presupuestaria

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ESTRATEGIA PRESUPUESTARIA:

Con una comprensión más sofisticada de los procesos de elaboración de presupuestos, los gerentes públicos pueden responder una variedad de preguntas e inquietudes de gestión:

¿En qué se diferencia “administrar costos” de “administrar un presupuesto”?
¿Cuál es la mejor manera —financiera y políticamente— de responder a un posible recorte presupuestario? ¿Para responder a un posible incremento o expansión presupuestal?
¿Cómo podemos estructurar nuestro proceso presupuestario para minimizar los conflictos y maximizar el compromiso de los empleados?
¿Cómo afecta el cronograma presupuestario, es decir, cuando se introduce nueva información a los tomadores de decisiones presupuestarias, cómo se hace el presupuesto?
¿Cuáles son las preocupaciones clave de los tomadores de decisiones presupuestarias durante todo el proceso presupuestario ¿Cómo afectan la aversión a las pérdidas, el incrementalismo y el parroquialismo a la elaboración de presupuestos?
¿Cómo afecta el formato y la presentación de un documento presupuestal cómo lo perciben el personal, los clientes y otras partes interesadas?
¿Por qué los procesos presupuestarios reales del gobierno se desvían regularmente de sus procesos presupuestarios estatutarios o legales?
¿Cuáles son las formas más y menos efectivas de involucrar a los ciudadanos y otras partes interesadas en el proceso de elaboración del presupuesto?

A finales de la década de 1990 varias docenas de personas murieron en los principales incendios de viviendas en toda la ciudad de Seattle. Los críticos culparon al Departamento de Bomberos de Seattle por su lenta e insuficiente respuesta a esos incendios. El Jefe de Bomberos aceptó esa crítica, e instó a los líderes de la Ciudad a invertir en una mejora significativa de las instalaciones, equipos y capacitación del Departamento de Bomberos. El entonces alcalde Greg Nickels propuso un nuevo impuesto a la propiedad de diez años de 197 millones de dólares para pagar esa mejora, y los votantes aprobaron ese gravamen en 2003. La pieza central de esa tasa era un plan para reconstruir o reformar 33 estaciones de bomberos.

En 2015 la Ciudad anunció que hasta la fecha había gastado 306 millones de dólares en esos proyectos de estaciones de bomberos. De los 33 proyectos incluidos en el plan, 32 habían rebasado sus presupuestos originales. Muchos habían costado el doble de su estimación original. Y el programa aún no está completo. La Ciudad espera gastar al menos 50 millones de dólares más de otros recursos para completar esos proyectos en los próximos cinco años.

¿Cómo sucedió esto? ¿Cómo puede un programa importante de la ciudad con muchos empleados sofisticados de presupuesto y finanzas rebasar su presupuesto en más del 50%?

El problema se capta mejor con el adagio del difunto gran Yogi Berra de que “Las predicciones son duras, especialmente sobre el futuro”. Los costos de materiales básicos y mano de obra cambian todo el tiempo, por lo que es difícil pronosticar esos costos de siete a diez años en el futuro. Y de hecho, los costos básicos de construcción aumentaron alrededor de un tercio desde principios de 2005 hasta finales de 2007. Además, durante los diez años del programa, los estándares profesionales para los bomberos cambiaron. Bajo los nuevos estándares, las estaciones de bomberos deben contar ahora con mejores instalaciones de entrenamiento y acondicionamiento físico, mejor tecnología de la información y otras mejoras que agreguen costos a los proyectos.

Para otros, el problema es la política. Según algunas cuentas, el personal del alcalde Nickels estimó que el programa de la estación de bomberos costaría alrededor de 300 millones de dólares. El Alcalde, sin embargo, no creía que los votantes aprobarían ese gran incremento fiscal. Entonces, en cambio, propuso la tasa más alta posible que creía que pasaría, y asumió que las estaciones de bomberos podrían construirse a menores costos o que el dinero adicional para el programa provendría de futuros presupuestos de la ciudad. Ya sea que creas que el problema es el pronóstico, la política o algo más, está claro que el legado de la tasa de estación de bomberos es doble: una mejor protección contra incendios y, presumiblemente, un escrutinio más detenido de futuros proyectos de capital a largo plazo.

Esta historia ilustra el punto central de este capítulo: Cómo hacemos un presupuesto es tan importante como los ingresos y gastos que se proponen dentro de él. Considere, por ejemplo, cómo los cambios en el proceso presupuestal de la Ciudad podrían haber producido un resultado diferente para la tasa de estación de bomberos:

Si el programa no hubiera requerido la aprobación de los votantes, el alcalde Nickels podría haber propuesto una tasa mucho mayor que reflejara mejor el costo total del programa.
Al mismo tiempo, si la Ciudad hubiera pagado el costo total de las estaciones de bomberos con recursos del fondo general que no requerían la aprobación de los votantes, entonces esos proyectos podrían haber abarrotado a los demás proyectos de alta prioridad del alcalde en áreas como el desarrollo económico y la vivienda asequible.
Si el Ayuntamiento tuviera un mejor acceso a estimaciones de costos más sofisticadas antes en el proceso de aprobación del nuevo gravamen, podrían haber apoyado una cantidad mayor solicitada, o haber estado dispuesto a gastar recursos adicionales de la ciudad.
Si los miembros del Ayuntamiento fueran elegidos por distritos (como son hoy) en lugar de en general (como lo fueron entonces), entonces los miembros específicos habrían tenido un incentivo más fuerte para monitorear los costos y el momento de los proyectos de estaciones de bomberos dentro de sus distritos. Eso podría haber producido cambios más sustanciales en el programa tanto en las etapas de planeación como de implementación.
Si el proceso de presupuestación capitalina de la Ciudad tuviera características de rendición de cuentas más estrictas, entonces el alcalde podría haber reducido el presupuesto para proyectos programados más adelante en el programa una vez que quedó claro que los primeros proyectos habían superado el presupuesto.

Objetivos de aprendizaje

Después de leer este capítulo, deberías:

Reconocer los componentes clave de la cronología presupuestal/calendario y el proceso presupuestal formal/legal de una organización pública.
Conocer las fuentes típicas de conflicto y compromiso en el proceso de presupuestación.
Reconocer las diferentes formas en que definimos el “ balance presupuestario” y las implicaciones de esas diversas definiciones.
Reconocer que los presupuestos aseguran la rendición de cuentas fiscales, pero no garantizan la solvencia financiera
Conocer las estrategias básicas que utilizan los gerentes para ampliar su autoridad presupuestal o responder a posibles recortes.
Reconocer la efectividad de “no hacer nada” como estrategia de recorte presupuestal.
Reconocer cuándo y por qué el presupuesto de una organización para un servicio puede ser bastante diferente de lo que cuesta ese servicio.

El Proceso Presupuestario

Los administradores públicos no pueden controlar muchos de los factores que afectan sus presupuestos. Los gerentes en el gobierno no pueden controlar la economía en general. Los gerentes sin fines de lucro no pueden hacer mucho para afectar la salud financiera de las fundaciones que les otorgan dinero o las personas que los apoyan a través de donaciones. Los gerentes de todo el sector público pueden hacer poco para afectar los costos crecientes de la atención médica de los empleados, las nuevas tecnologías, los salarios y los salarios, y una variedad de otros factores que impulsan el crecimiento de los gastos. Lo mejor que podemos hacer es entender estas tendencias, pronosticarlas lo mejor que podamos y ayudar a los formuladores de políticas a comprender las compensaciones que estas tendencias ponen en juego.

Pero los gestores públicos pueden controlar cómo hacen sus presupuestos, también conocido como proceso presupuestal. De hecho, el proceso es quizás la única parte del presupuesto que los administradores públicos pueden controlar. En particular, usted solo puede responder muchas de las preguntas clave que rodean cada una de las tres preocupaciones principales del proceso presupuestario:

¿Quién propone el presupuesto? ¿Desarrollas y propones tu presupuesto por tu cuenta? Al desarrollar sus suposiciones iniciales, ¿ solicita aportes de gerentes de programas u otros subordinados, su junta o consejo u otros líderes políticos, financiadores externos u otras partes interesadas clave? ¿Pide a los jefes de departamento u otros subordinados que desarrollen y presenten sus propios presupuestos?
¿Qué información se introduce en el proceso presupuestal, y cuándo? ¿Compartes los supuestos clave del presupuesto con los directores de programas, el personal de línea y otras partes interesadas? ¿Conecta el gasto presupuestado con objetivos clave de rendimiento? Si es así, ¿pone esos objetivos a disposición de otros interesados? Si tu presupuesto requiere recortes, ¿compartes cuándo y cómo sucederán esos recortes? ¿Me explicas por qué elegiste los cortes que elegiste? ¿Compartes esa información con toda la organización a la vez, o a través de reuniones con gerentes individuales de programa/jefes de departamento/etc.?
¿Quién decide sobre los ingresos y gastos presupuestados finales? ¿Se permite a los gerentes de programas/jefes de departamento/etc. la latitud para proponer su propio presupuesto final? ¿Su conseja/junta aprueba el presupuesto en una sola acción, o por etapas? ¿Si tiene la autoridad para hacer modificaciones presupuestarias o reapropiaciones? ¿Lo usas, y cuándo? ¿Su presupuesto incluye tanto operaciones como proyectos de capital, o solo operaciones?

Presupuesto Operativo vs. Presupuesto de Capital

La mayoría de los presupuestos de los gobiernos estatales y locales incluyen tanto un presupuesto operativo, o un presupuesto para partidas de gastos recurrentes, como un presupuesto de capital para ingresos y gastos relacionados con activos a largo plazo como edificios, equipos e infraestructura. La mayoría de las operaciones diarias de los programas básicos están cubiertas en el presupuesto operativo. El presupuesto de capital suele formar parte de un plan de mejora de capital (CIP) de tres a diez años que identifica las necesidades de gasto de capital a largo plazo. En un proceso presupuestal bien diseñado, el presupuesto operativo incluye gastos relacionados con el servicio de la deuda, el mantenimiento y otras partes del presupuesto de capital a corto plazo. El presupuesto de capital es un reto porque es menos visible, pero increíblemente caro. Consideremos, por ejemplo, que el 70% de los activos de infraestructura son subterráneos, pero que cuesta $140.000 por milla/año mantener las carreteras

Por esta y muchas otras razones es importante comprender algunas de las principales características de los procesos presupuestales de las organizaciones públicas. Esta discusión se centra en los procesos presupuestales de los gobiernos, principalmente porque esos procesos son más comparables y a menudo son prescritos por la ley estatal o federal. Dicho esto, muchas de las características básicas de esos procesos también pueden aplicarse a las organizaciones sin fines de lucro. Además, es importante que los gerentes sin fines de lucro comprendan cómo se hacen los presupuestos gubernamentales, dada la centralidad del financiamiento gubernamental para muchos presupuestos sin fines de lucro.

Cronograma del Presupuesto Básico

El proceso presupuestal en las organizaciones del sector público comparten algunas características comunes ^[1]. La mayoría sigue estos mismos pasos básicos:

1. Planeación Estratégica y a Nivel Departamental: Este proceso suele comenzar de cinco a seis meses antes del inicio del próximo año fiscal. Los directores de programas, junto con los jefes de departamento y los directores de agencias, deberán desarrollar metas y objetivos. Idealmente, estos están conectados con el plan estratégico más amplio de la organización. Al mismo tiempo, el ejecutivo (gobernador, alcalde, administrador municipal, administrador del condado, director ejecutivo, director ejecutivo, etc.) transmitirá sus prioridades presupuestarias, junto con instrucciones y suposiciones, a los directores de agencias y gerentes de programas. Utilizarán instrucciones y supuestos presupuestarios para preparar su presupuesto basado en las prioridades ejecutivas y en sus propias necesidades de gasto.
2. Previsión de ingresos: En la mayoría de los casos, la previsión de ingresos es un proceso continuo que comienza de dos a seis meses antes del año fiscal y se revisa a lo largo de la fase de ejecución del presupuesto del ciclo. Los funcionarios de ingresos (tesorero, director financiero, director de finanzas, oficial de desarrollo, etc.) realizarán un seguimiento de las tendencias económicas y los ingresos del proyecto para el año fiscal. El pronóstico de ingresos finales suele ser la base para los ingresos presupuestados. La mayoría de los estados y los grandes gobiernos locales tienen un grupo de pronóstico de ingresos de consenso compuesto por personal ejecutivo y legislativo. Otros contratan consultoras que preparan, presentan y revisan las previsiones de ingresos plurianuales.
3. Preparación Ejecutiva: Una vez que se presenten los presupuestos a la oficina ejecutiva, el personal presupuestal revisará las solicitudes departamentales y de presupuesto por programas y utilizará dicho presupuesto para elaborar el proyecto de presupuesto. Eso no quiere decir que las solicitudes departamentales y de presupuesto por programas se aprueben tal cual. De hecho, a menudo se les pide a los jefes de departamento y a los directores de programas que presenten y defiendan sus presupuestos, especialmente si los presupuestos no son consistentes con las prioridades del ejecutivo o superan las asignaciones presupuestadas.
4. Revisión y Adopción Legislativa: El proceso de revisión legislativa, que a menudo integra audiencias públicas, comienza uno a dos meses antes del inicio del ejercicio fiscal. Los legisladores revisarán el proyecto de presupuesto del ejecutivo, interrogarán a los jefes de departamento y agencia sobre sus planes de gastos, y recomendarán cambios que se incluirían en el proyecto de ley final de consignaciones o presupuesto aprobado. Una gran mayoría de los órganos legislativos en gobierno llevarán a cabo audiencias públicas. Para los estados, las audiencias forman parte de la sesión legislativa del presupuesto ordinario. Para los gobiernos locales, las audiencias de presupuesto suelen ser reuniones públicas independientes. Para las organizaciones sin fines de lucro, éstas suelen ser reuniones cerradas en las que el director ejecutivo, o el presidente del comité de finanzas, presenta el presupuesto a la junta directiva. A menudo, los presupuestos se adoptan dos o tres semanas antes del inicio del ejercicio fiscal. Una vez que los legisladores aprueben un presupuesto, el gobernador lo firmará, o utilizará el veto de rubro para cambiar partes del presupuesto de los legisladores y que esos cambios sean aprobados con sólo una mayoría de votos de la legislatura. Para los gobiernos de ciudades y condados con un alcalde o ejecutivo independiente, la aprobación es muy parecida al estado. En los casos en que se designe al ejecutivo, el presupuesto se aprueba una vez aprobado.
6. Implementación: Una vez aprobado el presupuesto, los jefes de departamento y los directores de programas implementarán el presupuesto modificado/aprobado en los próximos doce meses. La mayoría de las organizaciones anticipan cambios en los ingresos previstos y en el gasto presupuestado. Planearán ajustes a mitad de año, algunos de los cuales pueden requerir cambios formales en el presupuesto aprobado. La oficina central de presupuesto supervisará de cerca los procesos de ejecución y ajustará en consecuencia las instrucciones presupuestarias del próximo año.
7. Auditoría y Evaluación: Esta etapa inicia al final del ejercicio fiscal y puede llevar muchos meses dependiendo del tamaño de la organización, complejidad del plan de cuentas de la jurisdicción, tamaño y habilidades profesionales del personal de presupuesto y funcionarios de tesorería, por mencionar algunos. Prácticamente todas las organizaciones tienen que “cerrar sus libros” y preparar estados financieros antes de una auditoría financiera. También se involucrarán en procesos de evaluación sobre la efectividad del programa, especialmente si estos no se integraron en la fase de ejecución. La Oficina de Rendición de Cuentas Gubernamentales (GAO) es el brazo de auditoría y evaluación del gobierno federal. Tiene la tarea de “auditar las operaciones de las agencias para determinar si los fondos federales se están gastando de manera eficiente y efectiva” y “informar sobre qué tan bien los programas y políticas gubernamentales están cumpliendo con sus objetivos”, por nombrar algunos.

Ingresos vs. previsión de flujo de efectivo La
previsión se ha convertido cada vez más en una importante herramienta de planeación fiscal. Como su nombre indica, pronosticar es “predecir o estimar eventos futuros”. Esto suele ser un desafío en entornos económicos volátiles. Los oficiales de finanzas pronosticarán ingresos e incorporarán estimaciones en el presupuesto propuesto y aprobado. Para la mayoría de los gobiernos, las proyecciones de ingresos son pronósticos plurianuales para cada flujo de ingresos único. El presupuesto propuesto o aprobado se utiliza entonces para crear pronósticos de flujo de efectivo, es decir, proyecciones de entradas y salidas de efectivo. Sin embargo, a diferencia de las previsiones de ingresos que son proyecciones plurianuales, las previsiones de flujo de efectivo son mensuales o trimestrales. La previsión de flujo de efectivo es fundamental, especialmente cuando los flujos de efectivo son abultados. Por ejemplo, los flujos de efectivo de impuestos a las ventas o tarifas de usuario son mensuales, pero los flujos de efectivo del impuesto predial son semestrales. Del mismo modo, las organizaciones sin fines de lucro recibirán importantes donaciones en efectivo a fin de año o después de una campaña o evento especial. Además, las subvenciones y los contratos son frecuentemente sobre una base de reembolso. Por lo tanto, los administradores necesitan planificar cuándo y en qué medida recurrirán a las reservas de efectivo existentes, liquidarán inversiones, aprovecharán su línea de crédito o emitirán notas a corto plazo. Por el contrario, utilizarán el pronóstico de flujo de efectivo para planificar cómo restaurarán las reservas, invertirán en instrumentos seguros del mercado monetario o pagarán deuda a corto plazo.

El “Proceso Presupuestario” del Gobierno Federal

El proceso presupuestal del gobierno federal es realmente tres procesos en uno. El mandatario desarrolla y propone el presupuesto ejecutivo, también conocido como la solicitud presupuestal. En el Congreso, la comisión de Presupuesto de la Cámara de Representantes y la comisión de presupuesto del Senado aprueban una resolución presupuestal que identifica las principales políticas de gasto y metas para el lado congresional del presupuesto. En la resolución presupuestal se asigna la autoridad presupuestal, o la facultad de incurrir en obligaciones de gasto, y los desembolsos presupuestarios, o la cantidad de efectivo que fluirá de Hacienda a una agencia federal. La mayor parte de la autoridad presupuestaria debe ser reautorizada cada año, a pesar de que muchos programas y servicios requieren desembolsos presupuestarios que abarcarán varios años. No es raro que un proyecto reciba autoridad presupuestaria pero no reciba los desembolsos presupuestarios adecuados

La tercera parte del proceso es que el comité de Caminos y Medios de la Cámara y el comité de asignaciones del Senado aprueben una serie de proyectos de ley de apropiaciones que permiten al resto del gobierno gastar dinero. Una vez que se aprueban los proyectos de consignación, generalmente siguiendo un largo proceso de comité de conferencia, y el Presidente los firma, esos proyectos de ley se convierten en el presupuesto federal.

El cronograma básico para el proceso presupuestal federal se esbozó en la Ley de Presupuesto del Congreso de 1974. Ese proceso es el siguiente, con el objetivo de aprobar el nuevo presupuesto previo al cierre del ejercicio fiscal federal el 30 de septiembre:

Noviembre/diciembre (poco después de aprobar el presupuesto del ejercicio fiscal en curso): La Oficina de Administración y Presupuesto del Presidente trabaja con las agencias ejecutivas para desarrollar sus solicitudes de presupuesto para el próximo ejercicio fiscal. Los organismos ejecutivos incluyen todos los organismos a nivel de gabinete como los Departamentos de Estado, Tesorería, Justicia, Educación, etc., así como el Poder Judicial federal, los organismos reguladores independientes y varias otras partes del gobierno federal.
Febrero: Presidente presenta la solicitud de presupuesto, generalmente concurrente con el discurso del Estado de la Unión. Los comités de Presupuesto de la Cámara y el Senado, y los comités de apropiación de la Cámara de Representantes y el Senado, que trabajan a través de sus subcomisiones, celebran audiencias y desarrollan proyectos de ley de apropiación
Marzo/abril: Comisiones de Presupuesto elaboran resolución presupuestal. Esta resolución es un acto del Congreso, por lo tanto, no requiere la firma del Presidente. Debido a que la resolución presupuestal no va al Presidente, no puede promulgar ley de gasto o fiscal. En cambio, establece metas para otras comisiones del Congreso que puedan proponer legislación que proporcione o cambie directamente el gasto y los impuestos.
Abril/mayo: Comisión de conferencia Casa-Senado negocia la resolución final presupuestal. El Congreso aprueba esa resolución.
Mayo/junio: Las comisiones de apropiaciones de la Cámara de Representantes y del Senado realizan sus 302 (b) asignaciones. Estas asignaciones establecen el tope de gasto para cada una de las subcomisiones de consignaciones
Junio/julio: Comisiones de la Cámara y del Senado preparan proyectos de ley de conciliación. Se trata de proyectos de ley que implementan cambios en la legislación autorizadora, o las leyes que determinan el gasto en programas de derechos, requeridos por la resolución presupuestal. La mayoría de las medidas de resolución están relacionadas con el gasto de derechos como Medicare o con cambios en la ley fiscal, es decir, recortes de impuestos. En tanto, las comisiones de apropiaciones debaten y elaboran proyectos de ley
Julio/agosto: Cámara de Representantes y Senado aprueban sus asignaciones y proyectos de ley de conciliación.
Septiembre: Comisiones de la Conferencia resuelven diferencias en las consignaciones definitivas y los proyectos de conciliación Presidente firma esos proyectos de ley.
1 de octubre: Comienza el año fiscal

La Ley de Presupuesto del Congreso de 1974 estableció las reglas formales del juego de presupuestación federal. No obstante, en las últimas décadas, el proceso formal de presupuestación explica cada vez menos cómo gasta realmente el dinero el gobierno federal. Considera lo siguiente:

Si los proyectos de ley de apropiaciones no se firman en ley antes del 1 de octubre, el Congreso deberá aprobar una resolución continua. Se trata de una medida temporal que extiende por poco tiempo las facturas de apropiaciones existentes, generalmente de 30 a 60 días. Desde hace 16 de los últimos 20 años, el Congreso ha aprobado al menos una resolución continua. En algunos años, el gobierno operó con resoluciones continuas durante la mayor parte del siguiente ejercicio fiscal.
Durante la mayor parte de los últimos 20 años el Congreso no ha aprobado una resolución presupuestal. Sin una resolución, la Cámara y el Senado suelen aprobar diferentes versiones sustitutas de las metas presupuestales que de otra manera aparecerían en la resolución presupuestal. Esos proyectos de ley sustitutivos o considerados de autorización son consultivos, más que vinculantes para las comisiones de apropiaciones.
En cualquier momento del ejercicio fiscal el Congreso puede imponer una rescisión que cancele la autoridad presupuestal existente. De hecho, la amenaza de rescisión, y en algunos casos el uso real de la misma, se ha convertido en una forma de hacer cumplir prioridades presupuestales de facto que nunca fueron escritas en la resolución presupuestaria ni en las facturas de consignaciones. El mejor ejemplo reciente son los persistentes intentos del Congreso de despojar fondos para la Ley de Cuidado de Salud Asequible (ACA, más comúnmente conocida como “Obamacare”).
En 2011 el Congreso aprobó la Ley de Control Presupuestario (BCA). Esta ley estableció que a menos que el Congreso pueda reducir el déficit presupuestario anual por una meta predeterminada, entonces entrarán en vigor los recortes automáticos en los derechos discrecionales y seleccionados —conocidos en términos generales como el secuestro —. A menos que se modifique, BCA extiende el secuestro hasta 2021. Ni la Ley de Presupuesto, ni ninguna otra pieza de la legislación presupuestaria federal hace mención de nada como el secuestro. BCA fue el último de muchos topes presupuestarios estatutarios diseñados para limitar automáticamente el gasto del gobierno federal. Esos topes no forman parte del marco de proceso presupuestal existente establecido en la Ley de Presupuesto del Congreso.
Muchas de las actividades más caras del gobierno federal ahora se pagan fuera del proceso presupuestal. El mejor ejemplo reciente son las guerras en Irak y Afganistán. Según algunas estimaciones, esos compromisos han costado 1-3 billones de dólares, o en algún lugar entre $2,000 y $10,000 por cada contribuyente estadounidense. El Congreso se apropió de alrededor de 50 mil millones de dólares para “The Surge” de tropas estadounidenses en Irak como parte del proyecto de ley de apropiaciones del Departamento de Defensa Pero por lo demás, la gran mayoría del financiamiento para esa guerra se destinó a través de consignaciones suplementarias y modificaciones presupuestarias. Las consignaciones suplementarias son una ley de asignaciones que se suma a una apropiación existente. Están diseñados para proporcionar recursos para emergencias inesperadas, como socorro en casos de desastre después de un huracán o terremoto. Las modificaciones presupuestales son cambios a los desembolsos presupuestales con ese mismo efecto. La mayoría de estos créditos suplementarios o de emergencia se financiaron con deuda.
Desde aproximadamente 1990, el Congreso ha utilizado la conciliación presupuestaria para aprobar varias leyes importantes, incluyendo los “recortes de impuestos de Bush”, el beneficio de medicamentos recetados de Medicare (“Parte D”) y la Ley de Cuidado de Salud Asequible. La reconciliación es una herramienta poderosa porque por las reglas del Senado, los proyectos de ley de reconciliación no están sujetos a filibustero. Un filibustero es cuando un senador individual mata una propuesta de ley “hablándola a muerte”, aprovechando las reglas del Senado que permiten un debate ilimitado. Para acabar con un filibustero, el Senado debe invocar la capa con un voto mayoritario de dos tercios de todos los Senadores. Dado el carácter altamente partidista del Senado a lo largo de las últimas décadas, siempre está presente la amenaza de un filibustero, lo que impone una mayoría de facto de dos tercios para aprobar prácticamente cada pieza legislativa propuesta en el Senado.

Proceso Presupuestario Estatal y Local

A nivel estatal y local se aplica gran parte de este mismo proceso básico. Sustituir al gobernador o alcalde por el presidente, y sustituir la legislatura estatal o ayuntamiento por el Congreso. Se aplican las mismas tensiones básicas entre las necesidades de gasto a corto plazo, las asignaciones y la autoridad presupuestal.

La gran mayoría de los estados preparan y presentan un presupuesto anual. El Estado de Washington es uno de los pocos estados que prepara un presupuesto bienal con una sesión anual. ^[2] Es decir, los estados preparan y presentan un presupuesto para dos años a la vez y ajustan ese presupuesto al cierre del primer año. Muchas ciudades, entre ellas Seattle, siguen un modelo similar. En concepto, la presupuestación bienal facilita una planeación más efectiva a largo plazo. En la práctica, las estimaciones de ingresos y gastos a menudo se ajustan, a veces sustancialmente, después del final del primer año.

En enero de 2015 la legislatura de WA debatió y finalmente aprobó un presupuesto para el bienio 2015-2017 (es decir, el periodo de dos años). Los pasos básicos para llegar a ese presupuesto fueron los siguientes:

Junio-septiembre de 2014: Organismos estatales elaboraron y presentaron solicitudes de presupuesto al Gobernador. Gran parte de ese proceso de preparación lo realiza la Oficina de Gestión Financiera (OFM) del Gobernador. OFM es el análogo del estado a la OMB federal, y este proceso es similar a cómo la OMB recoge las solicitudes de presupuesto de todas las agencias ejecutivas.
Diciembre 2014: El gobernador Inslee propuso un presupuesto a la legislatura estatal inmediatamente antes del inicio de la sesión legislativa de 2015.
Enero-marzo 2015: Legislatura debatió y preparó su propio presupuesto legislativo. Comités específicos tanto en la Cámara como en el Senado tienen responsabilidades específicas para preparar partes del presupuesto legislativo estatal, entre ellas: Apropiaciones, Capital, Finanzas y Transporte. A diferencia del presupuesto federal, el proceso de presupuestación estatal no requiere procesos separados de autorización y apropiación. Los redactores de presupuestos legislativos incluyen tanto el lenguaje de autorización como de apropiaciones en la misma legislación.
Febrero de 2015: El Consejo Estatal de Previsión Económica y de Ingresos de WA se reunió y determinó el tope final de ingresos para el próximo bienio. Esta es una parte clave del debate presupuestal. Si el Consejo aumenta sus ingresos esperados con respecto a su pronóstico anterior, entonces los redactores del presupuesto estatal pueden trabajar dentro de un tope de gasto más alto, y viceversa.
Marzo-Abril 2015: Legislatura debatió su presupuesto legislativo. Los comités de la conferencia trabajaron para resolver grandes diferencias entre las versiones de la Cámara y el Senado Una parte particularmente polémica de este debate fue cómo financiar una medida de reducción del tamaño del aula de $2 mil millones que los votantes aprobaron en 2014, mil millones adicionales en gastos exigidos por la corte en educación pública y un paquete de financiamiento multimillonario para el transporte estatal. La Cámara de Representantes controlada por los demócratas propuso financiamiento para muchas de estas iniciativas a través de un nuevo impuesto a las ganancias de capital a nivel estatal y un aumento en los impuestos a la gasolina. El Senado encabezado por los republicanos propuso desviar dinero de los impuestos a la marihuana recién legalizada, además de recortes y reapropiaciones.
26 de abril de 2015: La sesión legislativa ordinaria de 105 días concluyó sin que se aprobara una ley presupuestal.
Junio 2015: El Consejo Económico y de Previsión de Ingresos publicó sus estimaciones revisadas de ingresos, que pedían un crecimiento adicional de 3-5\% en las recaudaciones de ingresos. Si el proceso presupuestal está atrasado, como ocurrió ese año, la revisión del Consejo de Pronóstico puede impactar la factura presupuestaria final.
1 de junio de 2015: El gobernador Inslee llamó de vuelta a la legislatura para una sesión legislativa especial de 30 días para debatir y aprobar un presupuesto.
15 de junio de 2015: El periodo extraordinario de sesiones expiró sin presupuesto
17 de junio de 2015: El gobernador Inslee convocó a una segunda sesión legislativa extraordinaria.
30 de junio de 2015: La segunda sesión legislativa extraordinaria expiró sin presupuesto; la legislatura aprobó y el gobernador Inslee firmó una medida de gasto temporal para evitar que el gobierno cierre.
1 de julio de 2015: El gobernador Inslee convocó a una tercera sesión legislativa extraordinaria.
9 de julio de 2015: El Poder Legislativo aprobó un presupuesto.
10 de julio de 2015: El gobernador Inslee firmó un presupuesto bienal de 39 mil millones de dólares. Con ello concluyó la sesión legislativa más larga de la historia del estado.
Julio 2015: Nuevo presupuesto entró en vigencia.
Enero-Junio 2016: La Legislatura consideró y aprobó un presupuesto suplementario para ajustar el presupuesto bienal para lo que resta del bienio. Este proceso es esencialmente el mismo que el proceso presupuestal legislativo, pero no es tan integral.

La importancia de las notas fiscales

Uno de los papeles más importantes para los analistas del presupuesto estatal es elaborar notas fiscales. Una nota fiscal es un análisis de cómo una propuesta legislativa afectaría al presupuesto estatal existente. La mayoría son preparados por personal de la OFM, o por personal no partidista para el Comité de Formas y Medios de la legislatura u otras comisiones pertinentes. El personal de presupuesto en la oficina de presupuesto de Seattle también prepara notas fiscales que prestan especial atención a las implicaciones de las decisiones presupuestarias para la raza y la justicia social. Específicamente, analizan cómo los posibles recortes o cambios en los programas, o la incidencia de un nuevo impuesto o tasa, podrían afectar desproporcionadamente a las personas de color o vecindarios particulares dentro de la Ciudad.

Las ciudades, condados, escuelas y distritos especiales generalmente siguen el mismo proceso básico. En el estado de Washington, la mayoría de los gobiernos locales siguen un año fiscal del 1 de enero El personal del alcalde/ejecutivo/superintendente revisa las propuestas presupuestarias de los departamentos a lo largo de finales del verano y principios del otoño, y el alcalde/ejecutivo/superintendente propone un presupuesto generalmente a principios de septiembre. El Consejo/Junta debate el presupuesto y lo revisa a lo largo de finales de otoño y principios de invierno. En la Ciudad de Seattle esos cambios propuestos se articulan en Hojas Verdes que sugieren un cambio al presupuesto propuesto por la Alcaldía. La ley estatal requiere un presupuesto aprobado antes del 2 de diciembre. La mayoría de los gobiernos locales no tienen las mismas tensiones ejecutivo-legislativas que el gobierno estatal y federal, y los procesos presupuestales locales rara vez son tan formales, pero están en juego los mismos procesos básicos, instituciones e incentivos.

Hacer un cambio

Cuando se espera que el gasto en un proyecto de capital supere su presupuesto, la parte responsable del proyecto —generalmente un socio o contratista privado— debe solicitar una orden de cambio. Si el gobierno aprueba esa orden de cambio se modifica el presupuesto del proyecto y se incurre en los costos adicionales. Las órdenes de cambio ocurren por una variedad de razones, pero más comúnmente por aumentos en las materias primas u otros costos básicos de construcción, y por desafíos inesperados con la excavación y otra preparación del sitio durante las primeras etapas de construcción. Un proceso efectivo de presupuestación de capital incluye un procedimiento para evaluar rápidamente las órdenes de cambio y, si es necesario, requerir la aprobación del órgano rector.

Presupuestos en el Sector Sin Fines de Lucro

Los procesos presupuestales en el sector sin fines de lucro son comparables a los del gobierno, salvo que sus procesos no son tan prolongados. Para la organización sin fines de lucro promedio de tamaño mediano, los directores de programas suelen presentar un presupuesto de lista de deseos a un oficial de presupuesto o finanzas, quien luego analiza su presupuesto en relación con el plan estratégico de la organización y las prioridades políticas. Las organizaciones sin fines de lucro más grandes proporcionarán a los directores de programas orientación específica sobre las prioridades de las políticas, el formato del presupuesto y los supuestos Para una gran mayoría de pequeñas y medianas organizaciones sin fines de lucro, la preparación del presupuesto es generalmente responsabilidad del director ejecutivo. El director ejecutivo, junto con el oficial de finanzas, finalizará el presupuesto y presentará el presupuesto propuesto a la comisión de finanzas, a una comisión delegada por la junta directiva, o a la junta completa. La adopción de un presupuesto por parte de la pensión completa debería convertirlo en una política inquebrantable. Como la mayoría de los gobiernos, los presupuestos se revisan frecuentemente para reflejar los cambios en los ingresos y gastos. Los miembros de la junta reciben con frecuencia informes presupuestarios mensuales o anuales que detallan los ingresos y gastos del año hasta la fecha, las variaciones presupuestarias y los cambios clave en los programas o políticas que afectan el presupuesto operativo.

Balance Presupuestario, en Teoría y Práctica

Por definición, los presupuestos de los gobiernos estatales y locales deben equilibrarse. Pero quizás sorprendentemente, no existe una definición uniforme de “presupuesto equilibrado”. Un presupuesto puede equilibrarse con varias definiciones diferentes. Cada estado y localidad está sujeto a una mezcla diferente de leyes estatales y locales que definen el equilibrio. Algunas de las definiciones más comunes se basan en diferentes ideas sobre solvencia. Por ejemplo:

Solvencia en efectivo. El presupuesto es equilibrado si los activos a corto plazo cubren pasivos a corto plazo. Es decir, ¿este gobierno tiene los recursos disponibles para cubrir sus pasivos a corto plazo a medida que esos pasivos vencen?
Solvencia presupuestal. El presupuesto se equilibra si los ingresos presupuestados son mayores que los gastos presupuestados. Para algunos gobiernos esto significa que los ingresos presupuestados deben ser iguales o superiores a los ingresos presupuestados cuando se aprueba el presupuesto. Esto también se conoce como equilibrio “en la adopción”. Para otros, significa que los ingresos y gastos presupuestados deben ser iguales a ingresos y gastos reales, también conocidos como saldo “al concluir”. En algunos gobiernos los ingresos y gastos presupuestados deben ser iguales o superiores a los ingresos y gastos reales a intervalos periódicos a lo largo del ejercicio fiscal. Algunas leyes presupuestales equilibradas requieren que estas definiciones se apliquen solo al fondo general, donde otras las aplican a todos los fondos gubernamentales o a los ingresos y gastos totales del gobierno.
Solvencia a largo plazo. El presupuesto es equilibrado si los activos totales a largo plazo cubren los pasivos totales a largo plazo. Esta definición se basa en la contabilidad de devengo. Está diseñado para que el gobierno no incurra en un déficit estructural.
Solvencia a nivel de servicio. Algunos gobiernos locales toman una visión más larga de la solvencia, definiendo el equilibrio como cuando la capacidad de generación de ingresos cubre las obligaciones de servicio futuras esperadas.

Inincrementalismo y Reformas Presupuestarias

Presupuestar es muchas cosas para las organizaciones públicas. Es un mecanismo para planificar y desarrollar estrategias para el próximo año. Es una herramienta para evaluar qué tan bien manejan los gerentes. Es una manera de evaluar si y cómo los recursos de una organización están conectados a sus prioridades. Es una herramienta para obtener comentarios de partes interesadas clave sobre los éxitos y fracasos de una organización. Para los gobiernos, el presupuesto es un documento jurídicamente vinculante que lo compromete a un plan de gastos para el (los) próximo (s) año (s). Pero fundamentalmente, presupuestar es una forma de política. Los recursos son escasos, y la presupuestación es el proceso mediante el cual las organizaciones asignan esos escasos recursos. Como tal, presupuestar se trata de manejar conflictos.

La presupuestación en los gobiernos, y en la mayoría de las grandes instituciones burocráticas, es un proceso incremental. Es decir, el punto focal para el presupuesto de cada año es un incremento o disminución incremental con respecto al presupuesto del año pasado. Dicho de otra manera, hay un viejo adagio: “la mayoría de los presupuestos son el presupuesto del año pasado más el tres por ciento”. Desde la Gran Recesión la mayoría de los presupuestos han sido el año pasado menos tres/cinco/diez por ciento. Para los formuladores de políticas presupuestarias, el conflicto y el compromiso suelen estar alrededor de ese cambio porcentual anual, o incremento. Esto supone, por supuesto, que el presupuesto del año pasado —o presupuesto base — fue una representación justa de las metas y prioridades de la organización. Si esto no es cierto, entonces debatir el cambio incremental sólo amplificará esa desconexión entre recursos y prioridades. De hecho, para la mayoría de las organizaciones públicas, esa desconexión es persistente y generalizada.

Históricamente, los gobiernos han elaborado presupuestos por partidas que ponen un énfasis significativo en los insumos. Desafortunadamente, los presupuestos de partidas no presentan información en un formato que conecte su misión con su dinero. Una gran mayoría ha experimentado con diversos modelos de presupuestación diseñados para “reformar” el formato de línea y la tendencia incrementalista. Una de las estrategias de reforma más populares es asignar recursos no a través de la negociación política, sino de una manera más mecánica o impulsada por fórmulas que esté impulsada por prioridades u objetivos. Durante aproximadamente cincuenta años una de las estrategias más populares a tal efecto es la presupuestación del desempeño. En este formato, la organización asigna recursos no de acuerdo a insumos o partidas como salarios o insumos, sino más bien según el nivel de recursos generales, independientemente de los insumos necesarios para lograr algún objetivo o resultado deseado. Algunos gobiernos extienden este modelo a un enfoque de Precio de Gobierno o Prioridades de Gobierno. Bajo este modelo, los ciudadanos identifican los niveles y resultados de los servicios gubernamentales más importantes para ellos, y el gobierno asigna paquetes de recursos para lograr esos resultados.

La presupuestación del desempeño y el enfoque de “Prioridades de Gobierno” no son mutuamente excluyentes. Ciudades como Redmond, WA y Somerville, MA han implementado programas de presupuestación basados en el desempeño que están estrechamente conectados con prioridades estratégicas. En el modelo de Somerville, los departamentos orientan sus solicitudes de presupuesto en torno a los resultados en lugar de insumos presupuestarios o partidas. Por ejemplo, el sistema bibliotecario solicita su presupuesto en términos del costo por mecenas de la biblioteca atendida, no solo en términos de nómina, materias primas, equipos y otras partidas.

Algunos gobiernos estatales y locales han experimentado con versiones de presupuestación basada en cero (ZBB). Bajo ZBB la organización asume que no existe tal cosa como un presupuesto base. Cada año los departamentos y programas deben justificar todo en su presupuesto. Gran parte del dinero que gastan los gobiernos estatales y locales es “requerido por la ley” o “necesario para la seguridad pública”, por lo que una gran parte del presupuesto de un gobierno no se puede recortar a través de un proceso ZBB. Algunas versiones de ZBB requieren que los departamentos/programas conecten sus gastos no requeridos con las metas o prioridades estratégicas de la organización. El gasto propuesto más estrechamente relacionado con esos objetivos es más probable que llegue al presupuesto final, y viceversa. En algunos modelos de ZBB, los departamentos y programas deben presentar a los tomadores de decisiones “escenarios” o “paquetes de decisión” que identifiquen lo que sucederá si su departamento/programa no recibe una porción de su presupuesto base. Todas estas innovaciones están diseñadas para eliminar parte o la totalidad de la negociación política pura de la presupuestación.

Dicho esto, la gran mayoría de los gobiernos y organizaciones sin fines de lucro continúan practicando presupuestos tradicionales, incrementales y de partidas.

“Creando” Saldo Presupuestario

Una de las principales críticas a los presupuestos estatales y locales es que los “presupuestos equilibrados” en realidad podrían ocultar déficits estructurales. Hay dos razones para ello. Primero, la mayoría de los gobiernos preparan sus presupuestos sobre una base de efectivo en lugar de una base de devengo. Esto enmascara los efectos a largo plazo de las decisiones presupuestarias actuales. En segundo lugar, los gerentes y formuladores de políticas pueden emplear una variedad de tácticas para crear un equilibrio presupuestario “fantasma”. Incluyen:

Transferencias entre fondos y barridos de fondos. Mover recursos dentro y fuera de los fondos gubernamentales justo antes o justo después de la aprobación del presupuesto con el único propósito de presentar un presupuesto equilibrado.
Subestimar las recaudaciones de ingresos. Presupuestar para obtener menos ingresos de los que espera recaudar producirá un “superávit” de fin de año.
Sobreestimar los gastos. Presupuestar por más de lo que pretendes gastar también produce un “superávit” de fin de año.
Fechas de recaudación de ingresos por turnos y fechas de vencimiento. Esto cambia cuando se reconocen los ingresos, y eso puede cambiar la complexión del saldo presupuestal en un periodo fiscal determinado.
Bajo o sobreestimar la morosidad del impuesto predial. Sobreestimar la morosidad es similar a subestimar las recaudaciones de ingresos, y viceversa.
Uso de ingresos únicos como ventas y arrendamientos de activos de capital, privatizaciones y acuerdos contractuales. Es por ello que los ingresos de una sola vez nunca deben utilizarse para financiar el presupuesto de operación.
Retrasar los pagos intergubernamentales. Esta es una táctica común porque los gobiernos tienen una capacidad limitada para recaudar ingresos unos de otros.
El “Asterisco Mágico”. Esta táctica se hizo famosa por el director de presupuesto del presidente Reagan, David Stockman, desde hace mucho tiempo. Rutinariamente presupuestaría para un mayor gasto sin un incremento concurrente en los ingresos. Los recursos para cubrir el nuevo gasto provendrían de “ahorros proyectados” y “ganancias de eficiencia” vagamente descritos en los programas existentes. Los programas que se espera produzcan esos nuevos recursos se identificaron con un asterisco en los presupuestos del presidente Reagan, de ahí el nombre de “Asterisco Mágico”.

Política Presupuestaria

Dentro del proceso presupuestal formal, hay políticas presupuestales. Para la mayoría de los gestores públicos la política y la estrategia de hacer un presupuesto son igual de importantes, si no más importantes, que el proceso presupuestal formal. Aquí discutimos brevemente algunas de las estrategias de elaboración de presupuestos más comunes. Algunas de estas estrategias son más adecuadas si el objetivo es limitar el gasto, mientras que otras son más apropiadas si un departamento o agencia quiere ampliar programas, o al menos mantener el status quo. Incluyen:

Cultivar una clientela. Los administradores públicos efectivos entienden quién “usa” y quién “se beneficia” de sus programas y servicios. También entienden que esos usuarios son los mejores defensores de un programa. Esto es especialmente cierto para los programas que benefician a niños, discapacitados y otras poblaciones vulnerables. Una simple anécdota sobre un programa de uno de sus clientes puede ser exponencialmente más poderosa que un análisis de costos diferenciales bien hecho.
Hacer amistad con legisladores. Los legisladores son mucho más propensos a apoyar un programa cuando entienden ese programa y quién se beneficia de él. Esto es particularmente cierto cuando ese programa beneficia a sus electores, y cuando jugaron un papel en su creación, expansión o protección. Por supuesto, esta estrategia viene con riesgos. Los gobernadores, alcaldes y otros ejecutivos a menudo tratan de limitar el acceso de los jefes de departamento y los directores de programas a los legisladores para evitar relaciones del personal con los legisladores que puedan socavar sus propias prioridades presupuestarias.
“Redondearlo”. Esto es especialmente cierto en el lado del gasto. El redondeo de los casos, las estimaciones de gastos, los gastos por intereses y otros costos ampliará la autoridad presupuestaria y, si el gasto real no alcanza el gasto presupuestado, creará un “superávit” de fin de año. El riesgo es que la sobrepresupuestación persistente para el gasto pueda socavar la credibilidad de un creador de presupuestos.
“Tenemos una crisis”. A algunos gerentes les gusta proyectar que los grandes déficits de ingresos o recortes de gastos son inminentes, aunque no lo sean, El personal que cree que podría enfrentar recortes presupuestarios difíciles tiene más probabilidades de administrar sus programas con atención cuidadosa a la disciplina del gasto y a la recaudación oportuna de ingresos. Por supuesto, esto también puede llevar al desgaste del personal y arruinar la credibilidad de un directivo si dicha crisis nunca ocurre.

Algunas estrategias son más efectivas cuando se le pide a un gerente que recorte su presupuesto.

“A través del tablero”. Algunos directivos prefieren responder a los recortes presupuestarios recortando todos sus programas por igual, o “en todos los ámbitos” (ATB). Para el personal, los recortes de ATB parecen justos, transparentes y simples. Recortar todos los programas por igual asume que esos programas tienen estructuras de costos idénticas, aperturas actuales de personal y capacidad para generar ingresos. Eso rara vez es cierto. El resultado es que ATB a menudo afecta a diferentes programas y servicios de maneras muy diferentes, a pesar de que la intención es lograr un impacto uniforme. En ocasiones esos efectos diferenciales pueden ser valiosos para los directivos.
“No hacer nada”. Un presupuesto sin cambios es, en efecto, un recorte presupuestal. Si a un programa no se le dan nuevos recursos, debe encontrar otras formas de abordar la inflación de costos, el crecimiento de los casos, los ajustes por costo de vida del personal y otro crecimiento del gasto. Los gerentes sofisticados argumentan, a menudo con éxito, que un presupuesto de “estado estable” (es decir, sin nuevos recursos, pero sin recortes) es una manera justa de tomar un recorte presupuestario.
Apoyarse en precedentes. En un entorno de recorte, lo que sucedió en el pasado puede ser una herramienta poderosa para los gerentes. Ningún gerente quiere tener que elegir cómo cortar su programa. Pero si pueden decir “en realidad no elegí estos recortes, solo estamos siguiendo precedentes pasados” se les otorga cierto grado de cobertura política. Si el precedente pasado realmente dictó esos recortes, o si incluso hay un precedente pasado, a menudo son discutibles.
“Es esencial para la seguridad pública”. Los gerentes pueden tratar de posicionar su programa como vital para la salud o la seguridad pública. A veces estas conexiones son obtusos, en el mejor de los casos. Por ejemplo, durante la Gran Recesión, muchas bibliotecas locales protestaron por los recortes en el horario de las bibliotecas al señalar que las bibliotecas son un lugar de reunión seguro y solidario para los adolescentes. Los adolescentes sin supervisión que deambulan por las calles crearían, argumentaron, una seria preocupación de seguridad pública.
Proponer un estudio. Las organizaciones públicas rara vez pueden predecir, o eso dicen, exactamente cómo un recorte presupuestario afectará a sus clientes, personal y misión general. Entonces, en respuesta a un recorte, los directivos proponen rutinariamente “estudiar el tema”. Un estudio permite más tiempo para identificar posibles recortes, o bien, para que el entorno político o económico cambie de manera que obvien la necesidad de un recorte en absoluto.
“Cortar la arteria principal”. Una forma de responder a un corte solicitado es cortar el programa más grande que sea más central para tu misión (es decir, la “arteria principal”). Cortar ese programa es, en efecto, amenazar con paralizar tu programa. Algunos formuladores de políticas responderán con una solicitud de un recorte menor o de un recorte a un programa que esté menos centrado en la misión. El peligro aquí es lo que sucede si los formuladores de políticas acuerdan permitir que un gerente corte la arteria principal.
“Sólo llévate todo”. Si un programa fue cortado recientemente, los gerentes pueden tomar la solicitud de un corte adicional como una oportunidad para ofrecer para terminar el programa. Ellos preguntarán: “ Ya nos han cortado hasta los huesos, entonces, ¿cuál es el punto de permanecer abiertos?” o algo en ese sentido. Si los recortes adicionales realmente dañarían el programa es a menudo incidental al argumento.
“Tú eliges”. En lugar de proponer recortes, ofrezca a los formuladores de políticas una gama de opciones y pídales que decidan qué opción debe perseguir el programa. Al igual que con “apoyarse en el precedente”, esto permite a los gerentes evitar la responsabilidad directa de recortes específicos a su personal y otros recursos. Esta estrategia es propensa a ser contraproducente cuando los formuladores de políticas responden diciendo “No es mi trabajo elegir. Conoces tu programa mejor que nadie. Tú eliges”.
“Monumento a Washington”. En 1994 el gobierno federal cerró después de que el presidente Clinton y el presidente de la Cámara de Representantes Gingrich no pudieran ponerse de acuerdo sobre una resolución continua. El presidente Clinton respondió ordenando al Servicio de Parques Nacionales que cerrara todos los sitios históricos clave en Washington, DC. Uno de los primeros en cerrar fue el Monumento a Washington. A medida que se prolongaba el cierre, el presidente Clinton pudo enmarcar el Monumento a Washington cerrado como símbolo de intransigencia congresional. La esencia de la estrategia del Monumento a Washington es proponer recortes a un programa pequeño pero muy visible.

Y finalmente, los gerentes a menudo implementan un conjunto diferente de estrategias al intentar ampliar el presupuesto de su programa:

“Se paga por sí mismo”. Los gerentes a veces pueden argumentar que invertir en un programa “se pagará por sí mismo” a través del ahorro de costos más adelante. Por ejemplo, los defensores de la salud pública han argumentado desde hace mucho tiempo que la expansión de los programas de inmunización infantil se amortiza al reducir la incidencia de enfermedades transmisibles como la tuburculosis, el sarampión y la rubuela que imponen una enorme tensión y gasto a los hospitales públicos.
“Gastar para ahorrar”. Las inversiones en tecnología, equipos e infraestructura pueden ahorrar tiempo al personal, reducir el papeleo, recaudar ingresos más rápido, etc. o, al menos, así es como los gerentes venden esas inversiones en el proceso presupuestario.
“Pie en la Puerta”. Muchos programas grandes, de larga data y populares del sector público comenzaron pequeños. Una manera efectiva de expandir un programa es ejecutar un pequeño programa piloto, estudio o proyecto de demostración. Los legisladores y los miembros de la junta directiva generalmente están dispuestos a apropiarse de pequeñas cantidades de dinero para probar enfoques “innovadores”. Con el tiempo, muchos de esos pequeños experimentos se transforman en programas a gran escala.
“Es sólo temporal”. Al igual que las “pequeñas innovaciones”, los legisladores y los miembros de la junta directiva están mucho más dispuestos a proporcionar financiamiento temporal para un programa o proyecto que a proporcionar financiamiento permanente o autoridad presupuestaria. Los gerentes astutos pueden convertir los fondos temporales en “fondos temporales continuos” o incluso en autoridad permanente.
“Termina lo que empezamos”. Este enfoque es especialmente popular con respecto a los proyectos de capital. Muchos proyectos de capital comienzan con una apropiación para analizar, planificar y diseñar un proyecto de capital. Con esa planeación implementada, los gerentes pueden hacer un argumento convincente de que es necesario apropiarse de más dinero para “terminar lo que empezamos”, a menudo sin tener en cuenta si los planes están completos o si el análisis sugiere que el proyecto es incluso necesario.
“Vuelva a categorizar”. En ocasiones, cambiar un programa a una parte diferente del presupuesto es un paso necesario hacia la expansión. Por ejemplo, los defensores de la salud pública han argumentado con éxito que muchas actividades de salud pública como dejar de fumar o prevenir la diabetes son en realidad programas de educación o divulgación. Dentro del presupuesto educativo tienen acceso a una gama mucho más amplia de fuentes de financiamiento y campeones constituyentes. Hemos visto una dinámica similar con la seguridad nacional. Muchos programas en áreas como la prevención del delito y la ciberseguridad alguna vez fueron iniciativas locales de seguridad pública, pero desde entonces han migrado a presupuestos estatales y federales de seguridad nacional mucho más lucrativos.

Preguntas de práctica

Elija tres estados de Estados Unidos y compare sus requisitos presupuestarios equilibrados. ¿Cómo definen esos requisitos el saldo presupuestal? ¿ Se aplica el requisito de saldo a los fondos de la empresa? ¿Al gobierno en su conjunto?
A continuación se presentan propuestas que los legisladores están considerando para equilibrar el presupuesto de 2016. Se le ha pedido que identifique si la estrategia propuesta es apropiada (sí o no). Discutir brevemente la (s) implicación (es) política (s) de cada estrategia.
- Una propuesta de un legislador para incrementar la previsión de ingresos proporcionada por el personal de la contraloría.
- Una propuesta para emitir 10 millones de dólares en bonos. Los ingresos de la emisión de deuda se utilizarán para cerrar la brecha en el presupuesto de operación. El tesorero proyecta que los bonos se amortizarán en su totalidad en el año fiscal 2030.
- Una propuesta para aprovechar las reservas existentes y limitar las contribuciones al fondo de reserva hasta el año fiscal 2020.
- Una propuesta que proyecta ahorros en iniciativas clave que podrían materializarse en los próximos tres a cinco años. El ahorro se basa en estimaciones actuales de demanda de servicios y mejoras en la tecnología utilizada para prestar los servicios y depende de que los programas reciban financiamiento para las iniciativas.
- Una propuesta para recortar en 5 por ciento el financiamiento base para todos los programas.
- Una propuesta para limitar las transferencias intergubernamentales a los gobiernos locales (e.g., condado, ciudad, distritos escolares, etc.).
- Una propuesta para arrendar garajes de estacionamiento a un proveedor privado por un período de 10 años (año fiscal 2025). El pago único de suma global del proveedor privado se utilizará para cerrar la brecha presupuestaria del año en curso.
- Una propuesta para retrasar las mejoras en edificios públicos e infraestructura local así como limitar las compras de nuevos equipos hasta el año fiscal 2018.
- Una propuesta para proporcionar financiamiento competitivo (por ejemplo, $100,000 hasta $1,000,000) a programas o departamentos para desarrollar proyectos que agilicen el servicio, mejoren la eficiencia y logren ahorros de costos.
- Una propuesta para operar de manera privada áreas de parada de descanso vial. Si bien se espera que los vendedores realicen pagos regulares al Departamento de Transporte (DOT), la propiedad de las propiedades no se transferirá al operador privado.
¿Cuáles son algunas de las ventajas y desventajas potenciales de un presupuesto bienal en comparación con un presupuesto anual?
¿Cuáles son algunas de las alternativas más populares a los presupuestos tradicionales, de líneas de pedido e incrementales? ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de esos modelos, en comparación con la presupuestación incremental?

Partes de la siguiente discusión se citan y adoptan de la Guía de Gobierno para la Educación Financiera, Tomo 1.
Otros estados incluyen Connecticut, Hawai, Indiana, Kentucky, Maine, Minnesota, Nebraska, New Hampshire, Carolina del Norte, Ohio, Oregón, Virginia, Washington, Wisconsin y Wyoming. Los estados con presupuesto bienal y sesiones bienales son algunos de los más pequeños de la nación: Montana, Nevada y Dakota del Norte. Texas es la excepción aquí.