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LibreTexts Español

1.1: Introducción

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    A finales de 2015 Mark Zuckerberg, fundador de Facebook, lanzó un plan para regalar la mayor parte de su fortuna de 45 mil millones de dólares. Junto a su esposa Priscilla Chan, anunció la creación de una organización filantrópica conocida como la “Iniciativa Chan-Zuckerberg”. Esta “Iniciativa” desafía las etiquetas convencionales. En un nivel es similar a una organización tradicional sin fines de lucro. Puede prestar servicios sociales, participar en debates sobre políticas públicas y asociarse con otras organizaciones sin fines de lucro. También es como una fundación filantrópica tradicional, con planes para la obtención de subsidios en áreas como la reforma educativa en Estados Unidos y el agua potable en países en desarrollo.

    Pero la Iniciativa también es decididamente no tradicional. Está organizado como una corporación de responsabilidad limitada con fines de lucro. Eso significa que cuando quiere, puede hacer muchas cosas sin fines de lucro y los gobiernos no pueden, puede invertir dinero en otras entidades con fines de lucro. Puede financiar campañas electorales. Puede administrar e invertir dinero en nombre de otras organizaciones sin fines de lucro y con fines de lucro. Entonces, la pregunta importante en torno a Chan-Zuckerberg no es qué va a hacer, sino más bien, ¿qué no hará? Con 45 mil millones de dólares a su disposición, y pocos o ningún límite sobre cómo gastarlo, las posibilidades son infinitas.

    Algunos lo llaman “filantro-capitalismo”. Chan-Zuckerberg es el ejemplo reciente más grande y visible. Pero hay muchos otros. Si alguna vez has comprado un suéter en la Patagonia, has usado un par de zapatos TOMS, o has usado una inyección de insulina de Novo Nordisk, has participado en el filantrocapitalismo. Todas estas son empresas con fines de lucro con un propósito social integrado en su misión. Esto también funciona desde la otra dirección. Por extraño que parezca, IKEA —cuyo fundador Ingvar Kamprad fue alguna vez la persona más rica del mundo— está controlada por una fundación familiar caritativa.

    Tal vez no pensaste que las finanzas públicas tienen nada que ver con los videos de gatos, los chalecos de vellón Fair Trade Certified™ o la estantería FJÄLKINGE. Resulta que sí.

    El filantrocapitalismo aporta el glamour y prestigio de las grandes empresas al trabajo decididamente poco glamoroso de alimentar a los hambrientos, alojar a las personas sin hogar y los demás esfuerzos esenciales de gobiernos y organizaciones sin fines de lucro. Eso es importante. Pero aún más importante, nos ha obligado a repensar lo que significa administrar el dinero “público”.


    El exitoso programa de Showtime “Billions” es la historia de un fondo de cobertura que opera en el oscuro inframundo de las finanzas. Ese fondo —conocido como Axe Capital, para su fundador Bobby Axelrod— hará cualquier cosa para obtener ganancias. Es que los comerciantes compran y venden acciones con información privilegiada, sobornan a los reguladores y difunden rumores que mueven el mercado, entre muchas otras tácticas nefastas.

    La temporada 2 presenta una historia convincente extraída de los proverbiales titulares de finanzas públicas. Axe se entera a través de un canal secundario que la ciudad de Sandicot, una comunidad del norte del estado de Nueva York de larga lucha al borde de la bancarrota, está a punto de recibir una licencia estatal para abrir un nuevo casino.

    Axe ve una oportunidad. Cuando un gobierno está al borde de la bancarrota los inversionistas se mantienen alejados de ello. Como resultado, los bonos municipales de Sandicot (una forma de préstamo a largo plazo) están disponibles por centavos sobre el dólar. Axe cree que el nuevo casino impulsará una recuperación económica, y una vez que esa recuperación esté en marcha, los inversionistas buscarán comprar los bonos de Sandicot. Por lo que decide llegar primero. Él “va largo” y compra varios cientos de millones de bonos municipales de Sandicot.

    Pero entonces la historia da un giro inesperado. Se filtra la noticia de la jugada de Sandicot, y los oponentes de Axe persuaden al Estado para que localice el casino en otra localidad. En ese momento Axe enfrenta una difícil elección: Vender los bonos y perder millones, u obligar a Sandicot a devolver los bonos en su totalidad. Desafortunadamente, Sandicot solo puede pagar si Axe lo obliga a promulgar cortes salvajes a sus policías, bomberos, escuelas y otros servicios básicos. Axe es receloso de la mala prensa que seguramente seguirá a un grupo de administradores multimillonarios de fondos de cobertura que se lucran a expensas de un pueblo en apuros.

    Cuando se le preguntó su opinión, una analista superestrella de Axe llamada Taylor Mason —el primer personaje no binario de género en un importante programa de televisión— dice:

    “En muchos sentidos, un pueblo es como un negocio. Y cuando un negocio opera más allá de sus posibilidades, y los números no suman, y la gente a cargo continúa sin prestar atención a ese hecho, seguro que algún Sugar Daddy, generalmente en la forma del gobierno federal, va a venir y sacarlos y cubrir las carencias, bueno, eso realmente ofende a mí. La gente podría decir que lastimaste a este Pueblo pero en mi opinión, el Pueblo se puso el daño sobre sí mismo. Las correcciones están en orden. Hay una manera de hacer que esto funcione y ese camino es duro, pero necesario... Una vez que hagamos esto el pueblo enfrentará ese reto y saldrá más fuerte. O dejará de serlo. Cualquiera de los dos resultados es absolutamente natural”.


    Los gobiernos y las organizaciones sin fines de lucro tienden a tener una visión “retrospectiva” del dinero. Para ellos, el dinero de una organización está bien administrado, si se mantuvo dentro de su presupuesto, cumplió con las restricciones de los donantes y completó su auditoría financiera a tiempo. Para ellos, preguntas más grandes como “¿está funcionando este programa?” o “¿este programa ofrece más beneficios de los que cuesta?” son mejor respondidas por funcionarios electos y miembros de la junta directiva. En su opinión, si mezclamos el dinero de los diferentes sectores, los contribuyentes nunca sabrán lo que obtienen por su dólar fiscal, y los funcionarios electos y los miembros de la junta directiva no sabrán si los programas que tanto trabajaron para crear y financiar están cumpliendo sus promesas. Para las organizaciones públicas, la rendición de cuentas financiera a menudo ha significado mirar hacia atrás para asegurar que el dinero público se gastara de acuerdo al plan.

    Zuckerberg y muchos otros que ahora operan en el sector público ven el dinero público en términos “prospectivos”. Para ellos, el dinero público es un medio para un fin. Así es como pondremos fin a las disparidades raciales en la educación pública, curaremos las enfermedades transmisibles, cerraremos la brecha salarial de género y perseguiremos otras metas elevadas. A estas personas no les preocupa particularmente cómo los dólares de los impuestos gubernamentales son diferentes de las donaciones caritativas o las ganancias comerciales. Si el dinero puede acercar a una organización a sus objetivos, independientemente de dónde provenga ese dinero, ¿por qué no agregarlo a la mezcla? No piensan en las contribuciones financieras como una forma de repartir el crédito para el éxito de un programa. Quieren saber cómo se gastó su dinero, pero mucho más importante, quieren saber qué logró su dinero.

    Lo contrario también es cierto. Taylor Mason, y muchos otros que comparten sus puntos de vista, también ven el dinero público en términos “potenciales”. Pero en lugar de pensar en lo que podría lograr el sector público, también creen que ninguna organización del sector público es “demasiado grande para fracasar”. Si un gobierno local como Sandicot ya no está cumpliendo su misión, argumentan, debería dejar de existir.

    Ambas perspectivas —el filantocapitalismo y “el gobierno es como un negocio ”— son una gran desviación del statu quo de la gestión financiera pública. También son la razón por la que las organizaciones públicas han tendido a segregarse en “ gente del dinero” y “todos los demás”. Dinero la gente tiende a ver el mundo de manera diferente.

    Y para ser claros, ambas perspectivas ilustran una tendencia reciente mucho más amplia: mezclar las líneas financieras entre los sectores. Muchas organizaciones sin fines de lucro operan ahora líneas de negocio rentables que subsidian otros servicios que brindan de forma gratuita. Los gobiernos de todo el mundo han creado corporaciones con fines de lucro que permiten a los inversionistas del sector privado construir, operar y mantener infraestructura pública como puentes, metros e instalaciones de tratamiento de agua. Fundaciones caritativas de todos los tamaños ahora actúan como “Inversores Ángel”. Compran acciones en pequeñas empresas de nueva creación que desarrollan productos para mejorar la calidad de vida en el mundo en desarrollo. Muchas de esas inversiones se han convertido en una ganancia hermosa que a su vez subsidió otros esfuerzos mucho menos rentables.

    El filantrocapitalismo y “el gobierno es como un negocio” también están animados por la presión sobre los gobiernos para que hagan más con menos. Desde hace aproximadamente 50 años, los contribuyentes de todo el mundo han dicho que no a los nuevos impuestos, pero sí a una expansión constante del tamaño y alcance del gobierno. Han exigido más gastos en atención a la salud, educación, conservación del medio ambiente y otros servicios, pero no han dejado claro cómo pagarlo. Han permitido que sus gobiernos pidan prestadas cantidades récord de dinero, pero les han negado los medios económicos para reembolsar ese dinero. Muchos gobiernos de hoy simplemente están al máximo. Tienen poco o ningún dinero nuevo para comprometerse a innovar programas del tipo que a Zuckerberg y a otros les gustaría ver.

    Estas tendencias —el desenfoque de los sectores, el énfasis en los resultados, los escasos recursos gubernamentales— están redefiniendo lo que significa administrar el dinero público.

    Te metiste en el servicio público porque quieres marcar la diferencia. A lo mejor, como el señor Zuckerberg, quiere abordar problemas públicos grandes y complejos. A lo mejor quieres hacer que los gobiernos y las organizaciones sin fines de lucro trabajen un poco más eficientemente. A lo mejor piensas que el gobierno debería hacer mucho más en áreas como el cuidado de la salud, la educación y el transporte. A lo mejor, como Taylor Mason, piensas que el gobierno debería salirse del camino y dejar espacio para organizaciones sin fines de lucro y con fines de lucro. Independientemente de tus metas, para marcar esa diferencia necesitarás hablar el idioma de la gestión financiera pública. Tendrás que traducir tus aspiraciones en estimaciones de costos, presupuestos e informes financieros. Tendrás que mostrar cómo una inversión en tu programa/producto/idea/iniciativa/movimiento producirá resultados. Tendrás que entender de dónde viene el dinero público, y a dónde puede y no puede ir. Probablemente no te metiste en el servicio público para administrar el dinero, pero en el sector público que cambia rápidamente de hoy, “ahora todos somos gente del dinero”.

    Y lo contrario también es cierto. En el actual sector público el dinero la gente también debe salir de su zona de confort. Deben ser capaces de comunicarse con los gerentes de programas, los miembros de la junta y muchas otras partes interesadas de las que tradicionalmente no interactúan. Deben ayudar a otros a traducir sus ideas al lenguaje de las finanzas. Como gerente público, una gran parte de tu trabajo será aprender a inspirar a tu gente de dinero a salir de su zona de confort en nombre de lograr los objetivos de tu organización.

    ¿Qué es la estrategia financiera?

    El dinero es para las organizaciones públicas lo que es el lienzo para pintar. El pintor quiere dar vida a su visión artística en el lienzo. Pero para ello deben trabajar dentro de los confines de ese lienzo. Si el lienzo es demasiado pequeño, demasiado áspero, o la forma equivocada, el pintor debe adaptar su visión. Si se alejan demasiado de su visión, deben saber cuándo encontrar un lienzo diferente.

    Como servidor público, eres como pintor. Sabes lo que quieres que logre tu organización, pero debes dar vida a esos logros en su lienzo financiero. El lienzo financiero de cada organización es un poco diferente. Algunos tienen muchas fuentes de ingresos que producen dinero más que suficiente, donde otros dependen de una sola fuente de ingresos para generar el dinero suficiente para mantener a la organización en funcionamiento. Algunos tienen amplia autoridad legal para recaudar nuevos ingresos y pedir dinero prestado, donde otros deben obtener permiso a cada paso de su junta directiva, contribuyentes u otras partes interesadas. Algunos cuentan con expertos financieros sofisticados para producir sus presupuestos y administrar su dinero, donde otros no tienen tal experiencia.

    No es problema que el lienzo financiero de cada organización pública sea diferente del resto. De hecho, esas diferencias son una parte importante de lo que hace que la gestión de las finanzas públicas sea un campo de estudio emocionante y dinámico. El problema, sin embargo, es que muchas grandes políticas y programas fracasan porque están pintados en el lienzo financiero equivocado. Las organizaciones públicas a menudo asumen desafíos políticos sin las herramientas, la autoridad y la capacidad financieras adecuadas. Por el contrario, algunas organizaciones son demasiado modestas. Tienen las herramientas, la autoridad y la capacidad para asumir grandes desafíos, pero por diversas razones no lo hacen. La estrategia financiera es cómo las organizaciones públicas utilizan sus recursos financieros para lograr sus objetivos. Es como ponen la visión de su organización en su lienzo financiero.

    Todas las organizaciones públicas deben enfrentar límites en la cantidad y alcance de los recursos financieros a los que puedan acceder. Entonces, en términos prácticos, la estrategia financiera a menudo consiste en templar nuestras expectativas para que coincidan con lo que nuestro lienzo financiero puede soportar. Se trata de analizar la estructura de costos de un programa para hacerlo más eficiente, reducir sus metas y objetivos, o encontrar organizaciones asociadas que ayuden a lanzarlo. A veces estrategia significa encontrar un nuevo lienzo. Eso podría significar formar una nueva organización, reutilizar un programa existente o reclutar una nueva fundación o capitalista de riesgo para invertir. Este libro te dice cómo entender los diferentes tipos de lienzos disponibles para ti, y las muchas formas diferentes de poner la visión de tu organización a uno de esos lienzos.

    Técnica Apoya Estrategia

    Este libro se organiza en torno a una idea simple: la técnica apoya la estrategia. Hay muchos libros de texto finos sobre gestión financiera pública, y casi todos ellos se enfocan en habilidades técnicas. Desde hace más de una generación los alumnos de esta asignatura han aprendido a pronosticar ingresos, construir presupuestos, registrar transacciones básicas en los libros financieros de una organización y muchas otras habilidades útiles. Al mismo tiempo, rara vez se les ha hecho a los estudiantes una pregunta mucho más importante: ¿Dónde y cómo deberían aplicar esas habilidades? Creemos que la habilidad técnica es útil solo si informa las decisiones de gestión reales. Un análisis de costos es útil sólo si nos indica si y cómo lanzar un nuevo programa. El análisis de estados financieros es una herramienta poderosa porque puede informar cuándo construir un nuevo edificio, iniciar una campaña de capital o invertir efectivo no utilizado. El análisis de varianza presupuestaria es importante porque indica a los gerentes de programa dónde enfocar su atención. Y así sucesivamente. Presentamos estas y otras técnicas, pero lo que es más importante, tratamos de explicar cómo esas técnicas pueden y deben informar decisiones cruciales de gestión, estrategia y políticas.

    El pensamiento estratégico es en algún nivel sobre “saber lo que no sabes”. Se trata de salir de tu propia experiencia. Se trata de mirar hacia el futuro de su organización. Se trata de ponerte en el lugar de tus partes interesadas. Es por eso que una de las herramientas más valiosas en la estrategia financiera es hacer las preguntas correctas. Nadie puede ser experto en todo lo financiero. Pero si puedes hacer las preguntas correctas y acceder a la experiencia adecuada, puedes saber lo suficiente como para impulsar tu estrategia.

    Por eso una de las técnicas más importantes en la gestión financiera pública es hacer buenas preguntas. Este libro está plagado de preguntas. De hecho, cada capítulo comienza no con objetivos de aprendizaje, sino con el tipo de preguntas que hacen los gerentes, y cómo la información, los marcos conceptuales y las herramientas analíticas de la administración financiera pueden ayudar a responder esas preguntas. Incluye ejercicios para ayudarte a refinar tu técnica de gestión financiera. Pero más importante, incluye casos y otras oportunidades para que aplique esa técnica en apoyo de una estrategia financiera genuina. De hecho, el estuche central al final del libro —“ The Cascadia Hearing School” — ofrece varias oportunidades para desarrollar una estrategia financiera para una verdadera organización pública.

    La estrategia no es enteramente sectorial. Lo que funciona en el sector con fines de lucro podría funcionar en organizaciones sin fines de lucro o gobiernos, y viceversa. Y como las distinciones sectoriales importan menos, los orígenes de la estrategia de gestión financiera también importan menos. Es por eso que la mayor parte de la discusión en este libro se basa en la idea de que todos los gobiernos, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones “en beneficio” (es decir, organizaciones con fines de lucro con un propósito social explícito) son en su mayoría iguales. Verás que “organización pública” y “administrador público” se usan a menudo. Se trata de términos genéricos para describir a las personas que interactúan con la estrategia financiera de cualquiera de estos tipos de organizaciones. Para ser claros, el “administrador público” incluye analistas de políticas, organizadores comunitarios, contratistas con fines de lucro y cualquier otra persona que tenga participación en las finanzas de una organización pública. Cuando sea necesario y apropiado, verá discusiones que resaltan cómo la información técnica, el entorno legal y las direcciones estratégicas de cada sector son diferentes. Pero en su mayor parte, este texto asume que las organizaciones públicas tienen mucho en común.

    Cómo se organiza este libro

    En primer lugar, se trata de un libro sobre personas y organizaciones. Para muchos de nosotros las finanzas y el presupuesto son temas abstractos. Son números en una hoja de cálculo, pero no mucho más.

    En realidad, la gestión financiera pública es como los verdaderos servidores públicos en las organizaciones públicas reales dan vida a sus pasiones. Es por ello que toda la información técnica se presenta en el contexto de personas, organizaciones y estrategias específicas. A lo largo de este libro también encontrarás muchas ilustraciones y ejemplos extraídos de organizaciones públicas reales.

    El primer capítulo se titula “Cómo Pagamos para el Sector Público”. Abarca de dónde viene el dinero de las organizaciones públicas y a dónde va. También destaca algunos de los desafíos apremiantes que enfrentan las organizaciones públicas, a saber, la reducción de los recursos públicos, la deuda y los derechos, y cómo esos desafíos presentan enormes oportunidades para los gerentes públicos emprendedores.

    Cada uno de los capítulos siguientes abarca un conjunto de herramientas que los gerentes de finanzas públicas utilizan para informar la estrategia financiera. El segundo capítulo abarca los estados financieros básicos. Los estados financieros son una herramienta esencial y a menudo pasada por alto para comprender la historia financiera de una organización. Este capítulo introduce esas declaraciones, la información que contienen y las preguntas que ayudan a los directivos del sector público a formular y responder.

    El capítulo 3 trata sobre el análisis de estados financieros. Si los estados financieros cuentan la historia financiera de una organización, el análisis de estados financieros es la bibliografía anotada de esa historia. Es una herramienta para comprender las dimensiones específicas de la situación financiera de una organización, para colocarla en un contexto adecuadamente matizado e identificar estrategias para mejorar esa posición financiera tanto a corto como a largo plazo.

    Para comprender realmente los números en los estados financieros, y cómo esos números podrían cambiar a medida que una organización persigue diferentes estrategias financieras, también debe comprender los conceptos básicos de la contabilidad. Para ello, el cuarto capítulo es una cartilla aplicada a conceptos básicos de contabilidad como devengos, reconocimiento de ingresos y gastos, depreciación y amortización, y gravámenes. Estos conceptos y su aplicación a la actividad financiera real se conocen colectivamente como “ análisis de transacciones”.

    El capítulo 5 trata sobre el análisis de costos. Muchas organizaciones públicas luchan por responder de manera significativa a una pregunta simple: ¿Cuánto cuestan tus programas y servicios? Ellos luchan no porque sean perezosos o ineptos, sino porque es un reto medir todos los diferentes costos incurridos para producir servicios públicos, y luego expresar esos costos de una manera intuitiva. Es aún más difícil pensar en cómo cambian esos costos a medida que cambia la cantidad de servicio , o cuando el alcance de un servicio se expande o se contrae. Es desafiante, pero también es esencial. Cada programa público exitoso jamás ideado fue diseñado con una mirada cuidadosa hacia su estructura de costos. En este capítulo aprenderá los diferentes tipos de costos, los conceptos básicos del comportamiento de costos y cómo pensar en formas de mejorar la posición financiera de una organización dado su comportamiento de costos.

    El capítulo 6 abarca la presupuestación. El presupuesto de una organización pública es su declaración de política más importante. Es donde se conectan la misión y el dinero. La presupuestación es en un nivel un proceso técnico. Exige un sólido análisis de costos, previsión de ingresos y gastos, y una comunicación técnica clara. Pero más importante, es un proceso político. Así es como los formuladores de políticas dan vida a sus prioridades políticas y cierran las prioridades de sus oponentes. Es como los medios de comunicación y los contribuyentes responsabilizan a las organizaciones públicas. Es donde los administradores públicos sofisticados pueden avanzar en sus propias prioridades. Este capítulo se centra en la presupuestación como proceso técnico, con especial énfasis en los diferentes tipos de presupuestos y los procesos legales por los que se realizan los presupuestos. Pero también abarca algunas de las estrategias políticas comunes que se desarrollan en el proceso presupuestal, y cómo los administradores públicos hacen y no involucran esas estrategias. La discusión de esas estrategias está vagamente organizada en torno a conceptos tomados del floreciente campo de la economía conductual, como la aversión a la pérdida y el “efecto de dotación”.

    De entrada también merece la pena destacar lo que este libro no cubre:

    • A diferencia de otros libros de texto en este espacio, no damos especial atención a la gestión financiera de la salud. La gestión financiera del cuidado de la salud tiene mucho en común con la gestión financiera pública. Pero las tendencias recientes en la primera —especialmente la Ley de Modernización de Medicare, la Ley del Cuidado de Salud Asequible (es decir, “Obamacare”), y el colapso del mercado municipal de seguros de bonos— han hecho que sea demasiado distinta para cubrirla de manera coherente en el marco de este libro.
    • Pasamos por alto los sistemas y procesos de presupuestación gubernamental. Cubrimos los pasos señalados en la ley que se supone que deben seguir los gobiernos para llegar a un presupuesto. Pero desde hace aproximadamente una década los procesos presupuestarios reales en Washington, DC y muchos gobiernos estatales han sido bastante diferentes de lo que prescribe la ley. Los términos que solían describir desviaciones de ese proceso, como “resolución continua”, “secuestro”, “barridos” y “recissiones” ahora parecen partes de ese proceso. Por eso parece una tontería dedicar mucha atención al proceso presupuestal. En cambio, tratamos el presupuesto como el lugar donde el dinero, la política y las prioridades se unen de formas predecibles e impredecibles.
    • Los gestores financieros se encuentran en medio de algunos cambios transformadores en las organizaciones públicas. Se les pide que traspasen los límites de lo que permitirán los procesos tradicionales de adquisición y contratación. A menudo se les pide que implementen nuevos proyectos masivos de tecnología de la información. Se encuentran liderando nuevas iniciativas en torno a la “toma de decisiones basada en la evidencia”, la “ gestión lean” y la “evaluación comparativa del desempeño”, entre otras. Desgraciadamente, no tenemos tiempo ni espacio para dedicarnos a estos procesos. Esperamos cubrir estos temas en futuras iteraciones de este texto.

    1.1: Introducción is shared under a CC BY license and was authored, remixed, and/or curated by LibreTexts.