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1.2: Cómo Pagamos para el Sector Público

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    DE DONDE VIENE EL DINERO, Y DONDE VA

    Los gerentes necesitan saber de dónde viene el dinero público y a dónde va. Esa información puede responder preguntas importantes como:

    • ¿Qué opciones de ingresos están disponibles para los gobiernos? ¿Sin fines de lucro?
    • ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de diversas fuentes de ingresos con respecto a la eficiencia, equidad, equidad y otros objetivos?
    • ¿Cómo darán forma a los desafíos financieros del gobierno federal estadounidense el futuro financiero de los gobiernos estatales, los gobiernos locales, las organizaciones sin fines de lucro y otras organizaciones públicas?
    • ¿Cuál es la “estructura de capital” óptima para una organización sin fines de lucro?
    • ¿Cómo, si acaso, pueden los gobiernos abordar los desafíos de los derechos y los costos heredados?

    En enero de 2010 el Departamento de Justicia de los Estados Unidos (DOJ) recibió una denuncia formal de derechos civiles de una organización comunitaria local en la ciudad de Ferguson, MO. En su denuncia acusaron al Departamento de Policía de Ferguson de tácticas policiales agresivas y sesgadas, incluyendo un gran número de paradas de tránsito, registros, incautaciones y detenciones en las comunidades afroamericanas de la ciudad. Funcionarios del DOJ corroboraron el reporte con la Fiscalía General de Missouri, quien también había recibido varias denuncias similares a lo largo de los cinco años anteriores. Ambas oficinas acordaron dar seguimiento a la situación.

    El 9 de agosto de 2014, Michael Brown, un adolescente y residente de Ferguson, fue asesinado a tiros por un agente de policía de Ferguson que investigaba un robo cercano. Funcionarios de la policía de Ferguson sacaron fuertes críticas por el incidente y por su manejo de la posterior investigación sobre posibles faltas de conducta policial. Varias semanas después un gran jurado declinó posteriormente acusar al policía. En su opinión, las pruebas sugerían que el policía tenía motivos suficientes para considerar a Brown como un sospechoso potencialmente peligroso.

    El tiroteo desató violentas protestas en todo Estados Unidos. Residentes de Ferguson dijeron que el tiroteo era solo el ejemplo más reciente de la policía racista que habían señalado a funcionarios federales y estatales años antes. Imploraron al Fiscal General Eric Holder que abriera de inmediato una investigación de derechos civiles del Departamento de Justicia sobre el Departamento de Policía de Ferguson. Holder dijo que su oficina reuniría la mayor cantidad de información posible, pero advirtió a todos que las anécdotas y la demografía no son suficientes para probar una acusación de policía sesgada. Desde hace varias semanas, el país esperaba ansiosamente la noticia de lo que haría el DOJ a continuación.

    El 20 de septiembre de 2014 el DOJ abrió una investigación formal de derechos civiles. El reporte de esa investigación fue dado a conocer en marzo de 2015. Excorió al Departamento de Policía de Ferguson y al Ayuntamiento de Ferguson por alentar, tanto activa como pasivamente, el tipo de policía agresiva que los residentes de Ferguson habían denunciado. Pero quizás aún más importante, explicó que la evidencia más convincente de una policía sesgada no fueron los registros de detención ni los informes policiales. Era el presupuesto de Ferguson. El informe decía que “las prácticas de aplicación de la ley de Ferguson están moldeadas por el enfoque de la Ciudad en los ingresos más que en las necesidades de seguridad pública”. Documentó una tendencia reciente hacia el aumento de nuevos ingresos de la ciudad a través de la aplicación agresiva de multas y tarifas Ferguson generó más de 2.5 millones de dólares en ingresos de tribunales municipales en el ejercicio fiscal 2013, un incremento del 80 por ciento con respecto a sólo dos años anteriores. En total, las multas y decomisos constituyeron el 20 por ciento de los ingresos operativos de la ciudad en el año fiscal 2013, frente a cerca del 13 por ciento en 2011. En comparación, otros suburbios de San Luis dependían de multas y tarifas por no más del seis por ciento de los ingresos operativos. Esta estrategia presupuestaria legitimó e incluso alentó a los funcionarios policiales y judiciales de Ferguson, la mayoría de los cuales no eran racistas, a perseguir una policía tan agresiva contra la comunidad mayoritaria afroamericana de Ferguson.

    El llevar aquí es claro: Donde una organización pública obtiene su dinero dice mucho de sus prioridades. En el caso de Ferguson, las elecciones sobre dónde obtener ingresos llevaron a un movimiento social a nivel nacional.

    Objetivos de aprendizaje

    Después de leer este capítulo deberías ser capaz de:

    • Identificar las fuentes de ingresos utilizadas por los gobiernos federal, estatal y local.
    • Contraste las fuentes de ingresos gubernamentales con las fuentes de ingresos sin fines de lucro como donaciones e ingresos
    • Identificar las principales áreas de gasto de las organizaciones públicas y la división de ese gasto en el sector gubernamental, sin fines de lucro y con fines de lucro.
    • Mostrar cómo gobiernos similares pagan por servicios similares de maneras muy diferentes.
    • Identificar algunos de los “macrodesafíos” que darán forma a las finanzas de las organizaciones públicas en el futuro.

    Los gobiernos de Estados Unidos hacen las mismas cosas básicas. Las ciudades y pueblos en su mayoría mantienen carreteras, aran nieve, mantienen seguros los vecindarios, previenen y combaten incendios, y educan a los niños. Los gobiernos de los condados llevan a cabo elecciones, atienden a los enfermos mentales y previenen enfermedades infecciosas. Los gobiernos estatales coordinan la atención a la salud de los pobres, encarcelan a los presos y operan universidades. El gobierno nacional —o “federal ”— regula el comercio y el comercio, defiende nuestras fronteras y paga la atención de la salud de los adultos mayores.

    Al mismo tiempo, los gobiernos son notablemente diferentes en la forma en que pagan y entregan estos servicios. Algunos dependen de una sola fuente de impuestos para la mayor parte o la totalidad de sus ingresos. Otros recurren a muchas fuentes de ingresos diferentes. Algunos prestan sus servicios con la ayuda de organizaciones sin fines de lucro, organizaciones de atención médica, contratistas del sector privado y otras partes interesadas. Otros se involucran con entidades externas con poca frecuencia, si acaso. Algunos ciudadanos quieren que su gobierno brinde muchos servicios diferentes de alta calidad. Otros quieren que su gobierno haga lo menos posible.

    Estas opciones, sobre cómo pagan los gobiernos por sus servicios, cuánto brindan y cómo finalmente entregan esos servicios, importan mucho a los ciudadanos. Por ejemplo, si el gobierno de una ciudad depende principalmente de impuestos a la propiedad, sus líderes podrían tener un incentivo para enfatizar los servicios que benefician a los propietarios, como la seguridad pública y las aceras, y preocuparse menos por los servicios que tienen más probabilidades de beneficiar a quienes no poseen propiedades, como parques públicos o viviendas. sin hogar. En algunas regiones, los gobiernos pagan a organizaciones sin fines de lucro para que brinden la mayoría o todos los servicios básicos en áreas como el cuidado de crianza, las vacunas infantiles y la vida asistida para adultos mayores. Para quienes utilizan esos servicios, la calidad del servicio que reciben puede depender mucho de qué organización sin fines de lucro administre su caso.

    Entonces, a un alto nivel, los gobiernos tienen el mismo aspecto. Pero si los examinamos con más detenimiento, vemos que varían mucho sobre de dónde viene su dinero y hacia dónde va. Esa variación, y sus implicaciones para los ciudadanos, es una parte clave del estudio de las finanzas públicas. Este capítulo es una visión general básica de dónde obtienen los gobiernos su dinero, dónde lo gastan y algunos de los desafíos financieros que probablemente enfrentarán en el futuro.

    El Gobierno Federal

    El gobierno nacional —también conocido como el “gobierno federal ”— es uno de los empleadores más grandes e importantes de Estados Unidos. Cada soldado en el ejército, agente de aduanas en un aeropuerto y astronauta de la NASA (la “Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio”) trabaja para el gobierno federal. Y también lo hacen muchos, muchos otros. En 2015 el gobierno federal gastó poco menos de 4 billones de dólares y empleó a un estimado de cinco millones de personas, tanto directamente como como contratistas. Durante la última década más o menos, el gasto del gobierno federal ha representado aproximadamente una cuarta parte de toda la producción económica de Estados Unidos.

    El siguiente cuadro muestra dónde el gobierno federal ha recibido y gastado su dinero desde justo antes de la Segunda Guerra Mundial. Las áreas sombreadas en azul representan ingresos, o dinero que ingresa al gobierno. Las áreas sombreadas en rojo son artículos de gasto. El gasto se llama muchas cosas diferentes en las finanzas públicas, incluidos los gastos, gastos y desembolsos. Estas etiquetas diferentes tienen significados ligeramente diferentes que aprenderás a lo largo de este texto. Todas las cifras que aquí se muestran están en dólares constantes per cápita 2015. En otras palabras, se han ajustado por inflación, y se expresan como una cantidad por cada persona en EU.

    Aproximadamente el 80% de los ingresos del gobierno federal provienen de dos fuentes: el impuesto sobre la renta individual y los recibos del seguro social. [1]

    • En 2015 el gobierno federal recaudó poco más de $3,500 per cápita de los impuestos sobre la renta individual. El impuesto sobre la renta que paga una persona física está determinado por su tasa imponible, tasa impositiva y cualquier preferencia fiscal aplicable. El ingreso imponible es el ingreso de un individuo menos cualquier preferencia fiscal. El gobierno federal ofrece una exención estándar, o una reducción de los ingresos imponibles de un individuo, que todos los contribuyentes pueden reclamar. Más allá de esa deducción estándar, los contribuyentes elegibles pueden reclamar cientos de otras exenciones y otros beneficios fiscales relacionados con la propiedad de la vivienda, ahorros para la jubilación, seguros de salud, inversiones en equipos y tecnología, y docenas de otras áreas. ¿Por qué el gobierno federal ofrece estas preferencias? Fomentar a los contribuyentes a ahorrar para la jubilación, comprar una casa, invertir en un negocio o participar en muchos otros tipos de actividad económica. Si las preferencias fiscales realmente fomentan esos comportamientos es objeto de debate y análisis sustanciales (ver la discusión más adelante sobre la eficiencia fiscal y las distorsiones del mercado). La tasa impositiva es la cantidad de impuestos pagados por dólar de ingresos imponibles. En 2015 el código fiscal federal tenía siete tipos diferentes que se aplicaban a través de los niveles de ingresos imponibles (también conocidos como “tramos impositivos”). Esas tasas estatutarias oscilaron entre un 10% sobre los ingresos individuales anuales hasta $9,225, hasta 39.6% sobre ingresos anuales superiores a $413.201. La tasa impositiva efectiva de un individuo es su obligación tributaria dividida por sus ingresos imponibles. Si una persona reclama una variedad de preferencias fiscales, su tasa impositiva efectiva podría ser mucho más baja que la tasa impositiva legal que se enumera aquí.
    • Los recibos del seguro social son impuestos que gravan los salarios de los individuos. Los patrones sacan estos impuestos de los salarios de los trabajadores y los envían al gobierno federal en su nombre. Es por eso que a menudo se les llama impuestos sobre la nómina o retención de impuestos. Los recibos de seguro social son la principal fuente de financiamiento para programas de seguro social como el Seguro Social y Medicare (ver abajo).
    • El 20% restante aproximadamente de los ingresos federales proviene de una variedad de fuentes, incluyendo el impuesto sobre la renta corporativa (impuestos sobre los ingresos de las empresas, en lugar de los ingresos individuales), impuestos especiales (impuestos sobre la compra de bienes específicos como gasolina, cigarrillos, boletos de avión, etc.), y impuestos patrimoniales (impuesto impuesto cuando el patrimonio de una familia se transfiere de una generación a la siguiente). Como se muestra en la cifra, estos ingresos como parte de los ingresos totales no han cambiado mucho en las últimas décadas.
    Ingresos y desembolsos del Gobierno Federal desde 1940; fuente: cálculos de los autores basados en datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso, la Oficina de Administración y Presupuesto y el Departamento de Comercio de Estados Unidos

    Preferencias fiscales: Gastar por otro nombre

    Las preferencias fiscales —a veces llamadas gastos fiscales— son disposiciones del derecho fiscal que permiten un trato preferencial para ciertos contribuyentes. Incluyen créditos, exenciones, deducciones, tasas diferenciales y cualquier otra cosa para reducir la responsabilidad fiscal de una persona o empresa. Muchos son bastante específicos. Por ejemplo, algunos estados tienen tasas impositivas reducidas que se aplican únicamente a empleadores, industrias o áreas geográficas particulares. Los gastos fiscales son, en efecto, una forma de gasto. Requieren que el gobierno recaude menos ingresos de los que de otra manera recaudaría. Algunos piensan que son injustos porque ofrecen beneficios específicos pero sin la transparencia del proceso presupuestal tradicional. Los defensores aseguran que a pesar de estos inconvenientes, las preferencias fiscales son esenciales para promover comportamientos importantes, como comprar una casa o iniciar un negocio. A nivel estatal y local son una herramienta especialmente importante para atraer y retener negocios en el competitivo entorno de desarrollo económico actual.

    El gasto del gobierno federal se divide aproximadamente en partes iguales en seis áreas principales:

    • La defensa nacional incluye pagos y beneficios para todos los miembros del Ejército, la Marina, la Fuerza Aérea y los Marines de Estados Unidos, y todos los servicios de apoyo civil. También incluye gastos de capital —o gastos en artículos de larga vida útil— para bases militares, aviones, tanques y otro equipo militar. Cabe destacar el gran repunte en el gasto de defensa nacional durante la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) y la Guerra de Corea (1950-1953).
    • Medicare es el programa de seguro de salud para adultos mayores del gobierno federal. Se estableció en 1965. Según algunas estimaciones, Medicare pagó casi una cuarta parte de toda la atención médica brindada en Estados Unidos, un total de casi 750 mil millones de dólares en 2015. Medicare tiene tres componentes principales. La “Parte A” paga las estancias hospitalarias, la cirugía y otros procedimientos médicos que requieran ingreso a un hospital. La “Parte B” abarca servicios médicos complementarios como visitas médicas y procedimientos que no requieren ingreso hospitalario. La “Parte D” paga los medicamentos recetados. La Parte A se financia a través de impuestos sobre nómina y a través de primas pagadas por beneficiarios individuales. La Parte B y la Parte D se financian principalmente mediante impuestos sobre la nómina. Medicare no emplea médicos ni otros proveedores de atención médica. Se trata, en efecto, de una compañía de seguros de salud financiada por el gobierno federal. En 2015 atendió a más de 55 millones de beneficiarios y gastó un promedio de 18 mil 500 dólares por beneficiario.
    • La salud es una categoría amplia que cubre los gastos relacionados con la salud fuera de Medicare. El segmento más grande de este gasto es la contribución del gobierno federal a los programas estatales de Medicaid. Incluye financiamiento para agencias de salud pública y salud poblacional como los Institutos Nacionales de Salud (NIH) y los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades, y para agencias reguladoras enfocadas en la salud como la Administración de Alimentos y Medicamentos.
    • El Seguro Social es un programa de asistencia de ingresos para jubilados. En 2015, más de 59 millones de estadounidenses recibieron casi 900 mil millones de dólares en beneficios del Seguro Social. El Seguro Social es sencillo. Los individuos aportan impuestos sobre la nómina mientras trabajan, esos impuestos se depositan en un fondo, y cuando se jubilan, se les paga con ese fondo. En 2015, el beneficio promedio del Seguro Social rondaba los $1,300 mensuales. El Seguro Social también distribuye prestaciones a las personas con discapacidad que no pueden trabajar.
    • El seguro de ingresos es efectivo y programas de asistencia similares al efectivo fuera del Seguro Social. La mayoría de estos programas ayudan a las personas a pagar sus necesidades básicas específicas. Incluye seguro de desempleo, cupones de alimentos, acogimiento familiar etc.
    • El gobierno federal toma prestado mucho dinero. Parte de ese préstamo es para pagar “big ticket” o gastos de capital como portaaviones o la renovación de parques nacionales. Como la mayoría de los consumidores, el gobierno federal no tiene el dinero “ahorrado” para comprar estos artículos, por lo que toma prestado dinero y lo devuelve con el tiempo. También toma prestado cuando las recaudaciones de ingresos no alcanzan las necesidades de gasto. Esto se conoce como gasto deficitario. El gobierno federal toma prestado dinero mediante la emisión de tres tipos de Obligaciones del Tesoro: Letras del Tesoro, Notas del Tesoro y Bonos del Tesoro. Al igual que los préstamos, las obligaciones son compradas por inversionistas y el gobierno acepta devolverlas, con intereses, a lo largo del tiempo. Las letras de tesorería vencen —es decir, tienen un vencimiento — de tres meses a un año. Las notas del Tesoro tienen vencimientos de dos años a diez años. Los bonos del Tesoro maduran en diez años hasta 30 años. Cada año el gobierno paga la porción anual de los intereses que adeuda sobre sus obligaciones de Tesorería, y ese pago se conoce como interés neto.
    • “Todo lo demás” es tal como suena. Esto incluye programas del gobierno federal para el transporte, préstamos estudiantiles, viviendas asequibles, artes y humanidades, y miles de otros programas.

    ¿A quién pertenece los bonos del Tesoro?

    Al cierre de 2015, el Tesoro de Estados Unidos contaba con 19 billones de dólares en bonos del Tesoro en circulación. Alrededor de 12 billones de dólares son propiedad de inversionistas estadounidenses. Los 7 billones de dólares restantes están en manos de inversionistas fuera de Estados Unidos, incluidos casi 1.5 billones de dólares en China y poco más de 1 billón en Japón. Los 3.8 billones de dólares restantes están en manos de casi 100 países más. ¿Por qué los bonos del Tesoro estadounidense son tan atractivos para los inversionistas extranjeros? Porque el gobierno de Estados Unidos es visto como la inversión más segura del mundo. Inversores de todo el mundo creen que el gobierno de Estados Unidos devolverá esos bonos, con intereses, pase lo que pase.

    A menudo dividimos el gasto del gobierno federal en dos categorías: gasto discrecional y gasto no discrecional u obligatorio. El gasto no discrecional está controlado por la ley. El Seguro Social es un buen ejemplo. Una persona se vuelve elegible para recibir beneficios “completos” del Seguro Social una vez que tenga más de 65 años y haya pagado impuestos sobre la nómina por casi cuatro años. Una vez que llegan a ser elegibles, el beneficio que reciben está determinado por una fórmula que se vincula con el total de salarios que ganaron durante sus últimos 35 años de trabajo. Esa fórmula está escrita en la ley que creó el Seguro Social. Una vez que una persona llega a ser elegible, tiene “derecho” a los beneficios que determine esa fórmula. Otros programas federales como Medicare, cupones de alimentos, Seguridad de Ingreso Suplementario y muchos otros siguen una estructura basada en fórmulas. Si el Congreso y el Presidente quieren cambiar cuánto se gasta en estos programas, deben cambiar las leyes correspondientes. Según algunas estimaciones, el gasto no discrecional es más del 65% de todo el gasto federal. A eso se suma el aproximadamente 7-8% para los intereses de la deuda, y vemos que casi tres cuartas partes del gasto federal están “encerrados”.

    El cuarto restante es el gasto discrecional. Se trata de un gasto que el Congreso y el Presidente pueden ajustar en el presupuesto anual. Incluye la defensa nacional, la mayor parte de la categoría de gasto “salud” y prácticamente toda la categoría de “todo lo demás”. Existe un debate considerable sobre si la defensa nacional es, de hecho, un gasto discrecional. Los legisladores no están ansiosos por recortar los fondos a las tropas en peligro. Por lo que hay que tener en cuenta que cuando el Congreso debate su presupuesto anual, en efecto, está debatiendo alrededor del 10-25% de lo que eventualmente gastará. La gran mayoría del gasto federal está impulsado por leyes, reglas y prioridades que se originan fuera del presupuesto.

    Esta discusión sobre los derechos plantea otro punto absolutamente esencial: el Gobierno Federal tiene un déficit estructural sustancial. Un déficit estructural es cuando el gasto a largo plazo de un gobierno supera sus ingresos a largo plazo. La siguiente figura ilustra este punto. Muestra que en 2016, el gobierno federal tiene un déficit presupuestal proyectado de 2.9% del Producto Interno Bruto de Estados Unidos (PIB; la producción económica total del condado), o alrededor de 1.5 billones de dólares. Para el año 2046, suponiendo que no haya cambios importantes en las políticas de gasto o ingresos, ese déficit presupuestario anual crecerá a 8.8% del PIB. ¿Por qué se espera que el déficit crezca tan rápido? En parte porque va a crecer el gasto federal no discrecional. Cada vez más de la población de “Baby Boomer” será elegible para Medicare, Seguro Social y otros programas. A medida que la población elegible crece, también lo hará el gasto. Además, el costo de los servicios de atención médica ha aumentado de tres a cuatro veces más rápido que todos los demás costos en la economía. Es por eso que el gasto no discrecional relacionado con la salud es el proverbial “doble golpe” —aumentará el número de personas que necesitan esos servicios, y también lo hará la tasa de gasto por persona para prestar esos servicios. Al mismo tiempo, la mayoría de los economistas están proyectando un crecimiento económico más lento para las próximas décadas. Dadas las actuales políticas de ingresos del gobierno federal, eso significará un crecimiento más lento de los ingresos con el tiempo. Esos dos factores principales, el crecimiento del gasto no discrecional y un crecimiento más lento de los ingresos, conducirán a déficits mucho mayores con el tiempo.

    Componentes del Déficit Estructural del Gobierno Federal; Fuente: Oficina de Presupuesto del Congreso

    Probablemente se esté preguntando ¿cómo financiará el gobierno federal esos déficits? Si no recauda ingresos suficientes para cubrir sus necesidades de gasto, tomará prestado. La siguiente figura muestra cómo aumentará la deuda del gobierno federal en respuesta. En 2016, la deuda del gobierno federal rondaba el 72% del PIB. La Oficina de Presupuesto del Congreso estima que crecerá a poco menos de 150% del PIB para 2046. Para el contexto, considere que en 2015 Grecia, considerada desde hace mucho tiempo el “problema fiscal hijo” de la Unión Europea, tuvo una relación deuda/PIB de 158%.

    Este rápido crecimiento de la deuda es motivo de preocupación por muchas razones. Primero, los préstamos del gobierno federal “desplazan” los préstamos de pequeñas empresas, propietarios de viviendas, gobiernos estatales y locales, y otros que necesitan pedir prestado para invertir en sus propios proyectos. Ya que sólo hay tantos inversionistas con dinero para invertir, si el gobierno federal toma una mayor parte de ese dinero, hay menos para todos los demás. Muchos economistas y expertos en finanzas también han advertido que si la deuda del gobierno federal crece demasiado, entonces los inversionistas podrían estar menos dispuestos a prestarle dinero en el futuro. Si los inversionistas están menos dispuestos a prestar dinero al gobierno, el gobierno debe ofrecer tasas de interés más altas para aumentar el retorno de la inversión de los inversores. A medida que aumentan las tasas de interés del gobierno federal, las tasas de interés suben para todos los demás. Los aumentos ocasionales a las tasas de interés no son necesariamente algo malo, pero las altas tasas de interés prolongadas significan menos inversión por parte de las personas y las empresas, y eso lleva a una menor productividad y un crecimiento económico más lento.

    Crecimiento proyectado de la deuda federal y el déficit estructural; Fuente: Oficina de Presupuesto del Congreso

    El déficit estructural del gobierno federal es la tendencia única más importante en la presupuestación y finanzas públicas en la actualidad. Sin grandes cambios en la política del gobierno federal, especialmente en áreas como Medicare y Seguro Social, el gobierno federal no tendrá más remedio que correr enormes déficits y recortar el gasto no discrecional. Esos recortes significarán menos dinero para muchos de los programas clave que probablemente más te importan: investigación científica básica, préstamos estudiantiles, autopistas, sistemas de tránsito, parques nacionales y cualquier otro programa discrecional. De hecho, algunos cínicos han dicho que en el futuro, “el gobierno federal será un ejército con un sistema de salud”. Los gobiernos estatales y locales se verán obligados a asumir muchos de los servicios que el gobierno federal solía brindar en áreas como vivienda asequible, protección ambiental, promoción del comercio internacional etc. Al mismo tiempo, algunos optimistas dicen que este es un cambio bienvenido. Sin la rigidez y uniformidad del gobierno federal, las comunidades locales tendrán la latitud y flexibilidad para experimentar con nuevos enfoques a los problemas sociales. Lo que no es discutible es que a falta de cambios importantes en la política, especialmente para el gasto no discrecional, el gasto del gobierno federal se verá bastante diferente en un futuro no muy lejano.

    ¿Qué mueve las tasas de interés?

    Las tasas de interés son uno de los números más importantes en la presupuestación pública y las finanzas. El interés es lo que cuesta usar el dinero de otra persona. Los bancos y otras instituciones financieras prestan dinero a consumidores y gobiernos a “tasas de interés de mercado” como la tasa porcentual anual (TAE). Pequeños cambios en las tasas de interés pueden significar grandes diferencias en el costo para entregar proyectos públicos. Por eso les corresponde a los administradores públicos saber qué impulsa las tasas de interés.

    Las tasas de interés fluctúan por diversas razones macroeconómicas. Si la inflación va en aumento, entonces las empresas estarán menos dispuestas a gastar dinero en nuevos edificios, equipos y otras inversiones de capital. Si la demanda de inversiones de capital está a la baja, entonces también lo es la demanda de dinero prestado para financiar esas inversiones. En esas condiciones de mercado los bancos y otras instituciones financieras bajarán las tasas de interés que ofrecen sobre los préstamos para atraer a las empresas a realizar esas inversiones. Lo contrario también es cierto. Los negocios buscarán invertir durante periodos de baja inflación, y eso impulsa la demanda de dinero prestado, y eso impulsa las tasas de interés al alza. Los préstamos gubernamentales y la inversión de capital también pueden impulsar la demanda de dinero prestado. Los macroeconomistas tienen modelos complejos que explican y predicen estas interrelaciones entre el gasto del consumidor, las inversiones y el gasto gubernamental.

    El Banco de la Reserva Federal de Estados Unidos —es decir, “La Fed ”— también es un jugador crucial y muy vigilado. La Fed es el banco central. Presta dinero a los bancos y retiene depósitos de bancos de todo Estados Unidos. Su misión es combatir la inflación y mantener al mínimo el desempleo. En los círculos financieros, a esto se le llama el Mandato Dual.

    La Fed tiene muchas herramientas para lograr esa misión, y la mayoría de esas herramientas involucran tasas de interés. Puede subir o bajar la Tasa de Fondos Federales, o las tasas de interés a las que los bancos se prestan dinero entre sí. Puede exigir que los bancos mantengan más dinero depositado en la Fed. Los aumentos en cualquiera de ellos reducirán la cantidad de dinero que los bancos tienen disponibles para prestar, y eso eleva las tasas de interés. Su herramienta más poderosa se llama operaciones de mercado abierto (OMO). Si la Fed desea bajar las tasas de interés, compra bonos del Tesoro a corto plazo y otros títulos financieros a inversionistas. Esto aumenta el dinero disponible para préstamos y reduce las tasas de interés. Cuando desea subir las tasas vende valores a los bancos. Cuando los bancos compran esos valores tienen menos dinero disponible para prestar, y eso aumenta las tasas de interés.

    Gobiernos de los Estados

    Hay un viejo adagio de que los gobiernos estatales están a cargo de “la medicación, la educación y el encarcelamiento”. Ese dicho es a la vez compasivo y verdadero. En 2015 los gobiernos estatales gastaron 1.6 billones de dólares, y la mayor parte se gastó en escuelas, Medicaid y correcciones. Dicho esto, varían mucho en cuanto a la cantidad de esos servicios que brindan y cómo pagan por esos servicios. En algunas regiones, el estado es uno de los mayores empleadores. Esto es especialmente cierto en zonas rurales con universidades estatales o cárceles estatales. En otras regiones el gobierno estatal tiene una presencia limitada.

    La siguiente figura muestra las tendencias en los ingresos y gastos de los gobiernos estatales desde finales de los años setenta. Todas las áreas sombreadas por encima de 0 son ingresos, y toda la zona por debajo de 0 es gasto. Todas las cifras se expresan en dólares per cápita 2015.

    Tres tendencias destacan de este gráfico. En primer lugar, el tamaño y alcance de los gobiernos estatales varía mucho. Hoy Nevada, por ejemplo, gasta poco menos de $5,000 per cápita. Sobre una base per cápita es uno de los gobiernos estatales más pequeños. Vermont, por el contrario, gasta más de $9,000. Ambos estados tienen aproximadamente la misma población, pero el gobierno de un estado gasta casi el doble per cápita. Hay varias razones para ello. Una es que gran parte de la tierra de Nevada es administrada por el Departamento Federal del Interior y por las Tribus Nativas Americanas. Esos gobiernos entregan muchos de los servicios básicos que los gobiernos estatales prestan en otros estados. Los ciudadanos de Nevada también han preferido históricamente menos gobierno en general. En Vermont, el gobierno del estado es en gran parte responsable de las carreteras, la salud pública, la educación primaria y secundaria, y muchos otros servicios que los gobiernos locales ofrecen en la mayoría de los demás estados. Es por eso que el gasto del gobierno estatal en Vermont es aproximadamente equivalente al gasto del gobierno estatal más el gasto total del gobierno local en la mayoría de los demás estados.

    Ingresos y gastos del gobierno estatal, 1977-2012; Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del censo de gobiernos de Estados Unidos; Tenga en cuenta que Alaska está excluida porque es un valor atípico. En 2015 gastó más de $22,000 per cápita.

    Una segunda tendencia clave es que el gasto general del Estado creció sustancialmente en las últimas décadas. En 1977, el gasto promedio per cápita estatal rondaba los 2.800 dólares. En 2012 fue de $5,100. Los ingresos han crecido en una trayectoria similar. Pero tenga en cuenta que el crecimiento no fue uniforme. El gasto en estados como Arizona, California, Colorado y Washington creció mucho más lento que el promedio. Esto no es una coincidencia. Estos estados han aprobado leyes estrictas, ampliamente conocidas como limitaciones fiscales y de gastos, que restringen la rapidez con la que pueden crecer sus ingresos y gastos. Estados sin esos límites, como Connecticut, Delaware, Nueva York y Massachusetts, han visto un crecimiento mucho más rápido tanto en ingresos como en gastos. Dakota del Norte, Wyoming y Nuevo México vieron grandes saltos en los ingresos y gastos en la última década más o menos, debido principalmente al crecimiento de sus respectivas industrias de petróleo de esquisto (más comúnmente conocidas como fracking).

    Limitaciones fiscales y de gastos

    Los límites fiscales y de gasto (o TEL) restringen el crecimiento de los ingresos o gastos gubernamentales. Si bien no hay dos TEL que sean iguales, todos comparten elementos clave. A nivel estatal, los TEL son límites en dólares a los ingresos fiscales o límites procesales que exigen la aprobación de los votantes o un voto legislativo de la súper-mayoría para impuestos nuevos o mayores. Al estimar los límites en dólares, se requiere que el estado establezca ingresos o asignaciones del año base sujetos al límite y ajuste por un factor de crecimiento que sea igual a cambios en la población, inflación o ingreso personal. Los Estados solo pueden superar los límites de ingresos o apropiaciones de TEL si ejercen su disposición de anulación (por ejemplo, voto por mayoría legislativa o supermayoría). Los fondos que excedan de la limitación se reembolsan a los contribuyentes, se depositan en un fondo de reserva (comúnmente denominado fondo para días lluviosos) o se utilizan para los fines previstos por la ley (por ejemplo, mejoras de capital, gastos K-12). Los límites procesales son únicos en que no forman parte de los procesos de presupuestación y se aplican sólo si el Gobernador busca recaudar impuestos nuevos o superiores.

    A nivel local, los TEL son un límite en las tasas del impuesto predial, la base imponible (o el valor tasado de los bienes gravables), el gravamen del impuesto predial, o sobre el agregado de la autoridad tributaria o gastadora del gobierno local. Los límites de las tasas impositivas se aplican a todos los gobiernos municipales (un límite general de la tasa impositiva a la propiedad) o a municipios específicos (por ejemplo, ciudad, condado o distrito escolar). Los límites a la valoración tasada son límites al crecimiento anual en la valuación de bienes (por ejemplo, 2 por ciento) mientras que los límites a los ingresos por impuestos predial son límites en dólares sobre la cantidad total de ingresos que se pueden recaudar del impuesto predial. Los topes en el agregado de la autoridad tributaria o de gasto del gobierno local son límites en dólares sobre la autoridad general de gasto.

    Si bien estas medidas de supresión de ingresos siguen siendo populares, han tenido efectos no deseados y quizás perjudiciales, especialmente a nivel local. Por ejemplo, los datos de 1977 a 2007 muestran la caída precipitada de los ingresos por impuestos a la propiedad como parte de los ingresos de fuentes propias. En California, Massachusetts y Oregón, los ingresos por los ingresos por impuestos a la propiedad cayeron más de 15 por ciento. En respuesta, los gobiernos locales han llegado a depender más de las transferencias intergubernamentales y de los cargos y tarifas de los usuarios. También han adoptado impuestos sobre las ventas y/o renta de opción local para suplir los ingresos perdidos del impuesto a la propiedad. Como resultado de los cambios, los ingresos son más volátiles y los gobiernos locales tienen menos control sobre sus presupuestos que antes del movimiento de revuelta fiscal. Los TEL también han alterado la forma en que los gobiernos locales están dispuestos a pedir préstamos, las percepciones del mercado sobre su calidad crediticia (o riesgo de incumplimiento) y su capacidad para gestionar sus otras obligaciones a largo plazo y costos heredados.

    Una tercera tendencia importante es que los ingresos estatales equivalen aproximadamente al gasto estatal. Prácticamente la constitución de cada estado requiere que su legislatura y gobernador aprueben un presupuesto equilibrado. Como verás más adelante, “presupuesto equilibrado” puede significar cosas bastante diferentes en diferentes lugares. Pero en general, los estados no gastan más dinero del que recaudan. Esto está en marcado contraste con el gobierno federal. Como vio anteriormente, a lo largo de las últimas décadas el gasto del gobierno federal ha superado rutinariamente sus ingresos. A diferencia del gobierno federal, los estados no pueden pedir prestado dinero para financiar el déficit presupuestario. En varios estados, las restricciones al gasto deficitario están consagradas en la ley.

    ¿Qué es un Impuesto “Justo”?

    Los gobiernos gravan muchos tipos diferentes de actividad con muchos tipos diferentes de instrumentos de ingresos (es decir, impuestos, tasas, cargos, etc.). Cada instrumento es justo de alguna manera, pero menos justo en otras formas. En las finanzas públicas normalmente definimos la equidad a lo largo de varias dimensiones:

    • Eficacia. La economía básica nos dice que si un bien o servicio es gravado, entonces los consumidores comprarán o producirán menos de él. Un impuesto eficiente minimiza estas distorsiones del mercado. Por ejemplo, la mayoría de los expertos fiscales coinciden en que el impuesto sobre la renta de sociedades es uno de los menos eficientes. La mayoría de las grandes corporaciones están dispuestas y son capaces de trasladarse al estado o país donde enfrentan la menor carga posible del impuesto sobre la renta de las sociedades. Cuando se mudan llevan empleos, inversiones de capital e ingresos fiscales con ellos. Los impuestos a la propiedad, por el contrario, son uno de los más eficientes. La cantidad de terrenos disponibles para su compra es fija, por lo que gravarla no puede distorsionar la oferta de la misma manera que gravar los ingresos podría desalentar el trabajo, o que gravar la inversión podría incentivar el consumo a corto plazo.
    • Equidad vertical. Equidad vertical significa que la cantidad de impuestos que alguien paga aumenta con su capacidad de pago. La mayoría de los sistemas de impuestos sobre la renta imponen tasas impositivas más altas a las personas y empresas con ingresos Esto tiene por objeto garantizar que los contribuyentes que tengan mayor capacidad de pago aporten una mayor parte de sus ingresos a través de impuestos. Un impuesto con un alto grado de equidad vertical, como el impuesto sobre la renta, se conoce como un impuesto progresivo. Un impuesto regresivo es un impuesto donde quienes tienen menos capacidad de pago pagan en última instancia una mayor parte de sus ingresos en impuestos.
    • Equidad Horizontal. La equidad horizontal —a veces llamada “neutralidad fiscal ”— significa que las personas con similar capacidad de pago contribuyen con una cantidad similar de impuestos. El impuesto predial es un buen ejemplo de un impuesto que promueve la equidad horizontal. Con un sistema de impuestos a la propiedad correctamente administrado, los propietarios de viviendas o negocios con propiedades similares pagarán cantidades similares de impuestos sobre la propiedad. Los impuestos sobre la renta son bastante diferentes. Debido a las preferencias fiscales, es totalmente posible que dos personas con los mismos ingresos paguen montos muy diferentes del impuesto sobre la renta. Elasticidad. Un impuesto elástico responde rápidamente a los cambios en la economía en general. Si la economía está creciendo y los consumidores están gastando dinero, aumentan las recaudaciones de impuestos elásticos y crecen los ingresos generales. Esto es bastante atractivo para los formuladores de políticas. Con impuestos elásticos, pueden ver crecimiento en las recaudaciones fiscales sin aumentar la tasa impositiva. Por supuesto, lo contrario también es cierto. Si la economía está en recesión, el gasto del consumidor disminuye, y también lo hacen las recaudaciones de ingresos. Los impuestos sobre las ventas y los impuestos sobre la renta son los ingresos más elásticos.
    • Estabilidad. Un impuesto estable —o “inelástico ”— no responde rápidamente a los cambios en la economía. Los impuestos a la propiedad se encuentran entre los impuestos más inelásticos. Los valores de propiedad no suelen fluctuar tanto como los precios de otros bienes, por lo que las recaudaciones de impuestos a la propiedad no aumentan ni disminuyen tan rápido como los impuestos sobre las ventas o la renta. Son más predecibles, pero sólo pueden crecer tan rápido.
    • Costos Administrativos. Algunos impuestos requieren mucho tiempo y recursos para administrar. Los impuestos a la propiedad son un buen ejemplo. Los asesores fiscales hacen todo lo posible para cerciorarse de que el valor tasado que asignan a una casa o negocio sea lo más cercano posible a su valor real de mercado. Para ello realizan mucho análisis espacial. Ese análisis exige tiempo y experiencia.

    El siguiente cuadro ilustra un hecho básico sobre los impuestos: todos los impuestos vienen con compensaciones. Por ejemplo, el impuesto predial es estable y promueve la equidad horizontal, pero es costoso de administrar y generalmente no responde a tendencias más amplias de la economía. El impuesto a las ventas es barato de administrar y produce más ingresos durante los buenos tiempos económicos, pero también es bastante regresivo. También tenga en cuenta que para muchos de estos instrumentos la evidencia es mixta. Es decir, los expertos en política fiscal no están de acuerdo sobre si esa característica es una fortaleza o debilidad para ese instrumento de ingresos en particular.


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