3.4: Características y ejemplos de políticas públicas
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- Comprender el proceso general y las dificultades de la formulación de políticas.
- Describir cómo las palancas de políticas pueden ayudar a dar forma a la sostenibilidad empresarial
- Discutir las características efectivas del diseño de políticas.
- Describir los instrumentos de política específicos y sus características.
Los mercados son útiles para asignar eficientemente ciertos tipos de bienes y servicios y no tan útiles por sí mismos para asignar otros bienes y servicios que están sujetos a fallas del mercado, como las externalidades como se discutió anteriormente. Una pregunta clave para los encargados de formular políticas gubernamentales es qué políticas podrían ayudar a lograr los resultados deseados. Aquí nos enfocamos en el resultado deseado para un futuro más sustentable y revisamos diferentes tipos de políticas y palancas políticas que pueden ayudar a conformar el desarrollo efectivo de políticas en esta área.
Características del diseño de políticas de sostenibilidad
En el contexto estadounidense y consistente con los principios del mercado privado de la nación, la mayoría estaría de acuerdo en que las políticas de sustentabilidad deben esforzarse por lograr los objetivos ambientales deseados con el mayor beneficio económico positivo o al menos costo. Otro principio clave es luchar por la equidad y la justicia, es decir, tratar de que las políticas funcionen para reducir las inequidades o, como mínimo, no empeoren las desigualdades actuales en nuestra sociedad de lo que son actualmente. Un ejemplo de injusticia es usar vecindarios o países de bajos ingresos como ubicación para la recolección de desechos peligrosos para reducir los desechos peligrosos generados en vecindarios o naciones de mayores ingresos.
Después de estos principios, la mayoría de los proponentes pragmáticos de la sustentabilidad apoyarían las siguientes características de diseño de políticas:
- Utilizar un enfoque incremental. Los proponentes de políticas deben reconocer que habrá partidarios de las políticas existentes que se resistirán al cambio. Un enfoque incremental respeta lo que existe ahora; sin embargo, no debe ser excusa ni para la inacción ni para desviarse de los objetivos deseados a más largo plazo.
- Esté preparado para cambiar o ajustar políticas. Las políticas deben ser capaces de adaptarse a las condiciones cambiadas. Las políticas se evalúan una vez que son examinadas y probadas después de su implementación; la experiencia brinda oportunidades de aprendizaje y ajuste. El proceso de gestión adaptativa debe guiar el diseño e implementación de políticas.
- Atender los problemas institucionalmente en la misma escala que el problema. Es deseable hacer frente a un problema en el dominio más pequeño en el que pueda resolverse. Los problemas deben ser atendidos por instituciones en la misma escala que el problema. Por ejemplo, la recolección de basura y reciclaje es en su mayoría un problema local y requiere políticas locales. La eliminación de basura y la reutilización de materiales reciclados es un tema de área más amplia y requeriría que entidades multilocales o regionales abordaran. La estabilidad climática y el uso de la energía son problemas globales y requieren instrumentos e instituciones de política global.
- Abordar la incertidumbre errando por el lado de reducir el riesgo de daño ambiental al enfrentar la posibilidad de daños ambientales significativos que sean irreversibles. Las políticas deben dejar un margen de error al tratar el entorno biofísico. La dinámica de los ecosistemas implica incertidumbres considerables y podría implicar cambios negativos irrevocables. Adoptar un enfoque precautorio establecería un margen de seguridad entre las demandas que se imponen a los ecosistemas y las mejores estimaciones de sus capacidades.
Instrumentos de Política
Lo que sigue son algunos de los instrumentos de política gubernamental disponibles para abordar temas relacionados con la sustentabilidad.
Impuestos (Impuestos “Bads”)
Los impuestos son un instrumento de política poderoso, de uso frecuente, que se utiliza para recaudar ingresos para apoyar las políticas y programas gubernamentales. Y también se utilizan para desalentar a los “males” sociales que pueden dañar a los individuos e imponer costos a la sociedad. Esto incluye el uso de impuestos para desalentar el tabaquismo y el consumo de alcohol.
Con respecto a temas ambientales y energéticos, los impuestos, como un impuesto al carbono (un impuesto sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles, por ejemplo, carbón, petróleo, gas) pueden enviar señales de mercado que el mercado libre no envía y pueden mejorar la eficiencia y efectividad del sistema de mercado. Los impuestos al carbono pueden ayudar a corregir las fallas del mercado asociadas con externalidades y las dificultades de establecer derechos de propiedad con recursos naturales.
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Impuesto al Carbono
Varias naciones han establecido impuestos al carbono, entre ellos Finlandia, Suecia y los Países Bajos. Una coalición informal de economistas liderada por el profesor de la Universidad de Harvard Greg Mankiw ha avalado un impuesto al carbono estadounidense como una política económica eficiente para abordar las preocupaciones sobre el cambio climático. Los defensores del impuesto al carbono señalan que las investigaciones han demostrado que las personas responden a los impuestos —hacen que los impuestos sean lo suficientemente altos y cambian de comportamiento— ya sea fumar o contaminante. Por lo que un impuesto al carbono desplazaría el consumo de energía de fuentes con alto contenido de carbono a fuentes de bajo contenido de carbono, por ejemplo, del carbón a la energía solar.
Créditos Fiscales
La otra cara para gravar son los créditos fiscales. Los créditos fiscales que reducen los pasivos fiscales pueden fomentar diferentes formas de inversión y diferentes tipos de actividad empresarial. Los créditos fiscales son un instrumento popular de política para negocios sustentables en Estados Unidos.
Los créditos fiscales federales y estatales de energía renovable y eficiencia energética reducen el costo después de impuestos y alientan a las empresas y hogares a invertir en energía renovable y eficiencia energética. Un ejemplo es el crédito fiscal federal de inversión en energía empresarial de Estados Unidos disponible para sistemas de energía elegibles puestos en servicio el 31 de diciembre de 2016 o antes. Para la energía solar, las pequeñas turbinas eólicas y las pilas de combustible, el crédito es igual al 30 por ciento de los gastos, sin crédito máximo. Para sistemas geotérmicos, microturbinas y combinación de calor y energía, el crédito es igual al 10 por ciento de los gastos, sin límite máximo de crédito. El uso original del equipo debe comenzar por el contribuyente, o bien el sistema debe ser construido por el contribuyente. El equipo también debe cumplir con cualquier estándar de desempeño y calidad vigente en el momento en que se adquiere el equipo, y la propiedad energética debe estar operativa en el año en que se toma por primera vez el crédito.
Normativa
Una regulación es una regla u orden prescrita por una autoridad que controla o dirige alguna actividad, a menudo en relación con una norma u objetivo. La conciencia ambiental en el siglo XX condujo a un gran número de regulaciones para proteger a las personas y al medio ambiente. Los gobiernos han ordenado prohibiciones, cuotas y normas de diversa índole, y generalmente se prescriben multas o sanciones por infracciones.
El DDT (Diclorodifeniltricloroetano), un pesticida sintético, fue una de las primeras sustancias prohibidas; las fábricas de papel individuales tienen límites o cuotas establecidas para la cantidad de desechos que pueden descargar en un río; y se han prescrito estándares de emisión para muchas industrias. Otras regulaciones requieren el uso de tecnologías prescritas, por ejemplo, las mejores tecnologías de control disponibles (BACT) pueden ser necesarias para reducir la contaminación, y el tipo de equipo utilizado para cosechar peces puede ser prescrito para limitar la destrucción del hábitat.
Las regulaciones pueden ser bastante efectivas para limitar la contaminación y son útiles para administrar los recursos renovables. Pero los mecanismos de mando y control no siempre son las formas más eficientes de lograr los fines deseados. Los reglamentos también tienen sus propias limitaciones. Están los temas de costos administrativos del microcontrol y amenazas y posibles violaciones a los derechos de propiedad privada. Además, una vez alcanzadas las metas regulatorias, es posible que no haya incentivos para mejoras adicionales.
Prohibiciones
Una prohibición es una regulación que elimina una sustancia de la circulación, eliminando así el rendimiento de un tipo particular. Una prohibición es la solución más simple y mejor cuando una sustancia emitida no puede ser absorbida o descompuesta a través de procesos naturales; se acumula en el ambiente donde causa daños. Se encontró que el DDT, la gasolina con plomo y los CFC (clorofluorocarbonos; compuestos orgánicos que contienen carbono) causan daños a ecosistemas críticos y todos han sido prohibidos en Estados Unidos y muchos otros países desarrollados.
Algunas de las primeras prohibiciones se remontan a más de 2.500 años, cuando la caza de ciertos animales estaba prohibida en la India. Las prohibiciones pueden tomar muchas formas: pueden ser totales o parciales, pueden enfocarse en la producción o el consumo, pueden ser temporales o permanentes, pueden graduarse en tiempo o magnitud, o pueden ser apoyadas por incentivos o sanciones. Muchas sustancias han sido prohibidas y las prohibiciones se utilizan en una amplia variedad de situaciones, desde prohibiciones estacionales locales de caza y pesca hasta tratados globales que imponen prohibiciones a compuestos o actividades específicas.
Cuotas
Las cuotas son prohibiciones parciales. Son una forma de establecer el rendimiento máximo permitido de una sustancia y podrían ser muy eficaces para garantizar que sustancias específicas solo ingresen a la economía a nivel sustentable. Las cuotas, como las cuotas de pesca, pueden ser preferibles a una prohibición completa si hay evidencia de que algunos niveles de rendimiento pueden ser absorbidos de manera segura por los ecosistemas que afectan. Este nivel seguro de rendimiento permite que los beneficios de la sustancia estén disponibles. No se deben utilizar cuotas a menos que haya pruebas adecuadas de que efectivamente son posibles niveles de seguridad; a menudo hay disputas sobre este tema.
Racionamiento
El racionamiento es similar a las cuotas. Si bien no se utiliza actualmente en Estados Unidos, el racionamiento es una política pública que se ha utilizado en el pasado. Se ha utilizado con mayor frecuencia durante tiempos de guerra en Estados Unidos para asignar alimentos y bienes de consumo escasos a hogares y negocios. El racionamiento se utilizó en una situación no bélica en la década de 1970 en Estados Unidos durante el embargo petrolero de la OPEP. La gasolina se racionó designando días impares y pares para la compra de gasolina con base en el último dígito o letra en las placas. En un contexto de reservas limitadas de fuentes de energía no renovables, el racionamiento es una herramienta que puede llegar a ser necesaria.
Estándares
Los estándares son niveles prescritos de desempeño aplicados por la ley. A finales del siglo XX se promulgó una amplia gama de normas de este tipo como respuesta a la creciente conciencia y preocupación por la contaminación ambiental. Los estándares ambientales regulan la cantidad de contaminante presente en el ambiente circundante (ambiente), como partes por millón (ppm) de oxígeno disuelto en un río, dióxido de azufre (SO 2) en un cobertizo de aire o niveles de ozono a nivel del suelo. Las medidas suelen ser un promedio (por ejemplo, durante un período de veinticuatro horas o por año), ya que las concentraciones varían según la hora del día y por la temporada (por ejemplo, debido a cambios climáticos). El nivel en sí no se puede hacer cumplir directamente; por lo tanto, se deben encontrar y regular las fuentes de la contaminación para asegurarse de que se cumple con la norma ambiental. La Ley de Aire Limpio de Estados Unidos, por ejemplo, establece estándares ambientales para seis contaminantes de criterios en una región. Si una región está en violación, deben elaborar un plan para lograr el cumplimiento.
Los estándares de emisiones regulan el nivel de emisiones permitidas, tales como tasas de emisiones (libras de SO 2 por hora), concentración (ppm de demanda bioquímica de oxígeno [DBO] en aguas residuales), cantidad total de un contaminante, residuos por unidad de producción (SO 2 por kWh de electricidad), contenido residual por unidad de producción (contenido de azufre del carbón), o porcentaje de remoción de contaminante (90 por ciento de SO 2 depurado). Los estándares de emisiones no garantizan un nivel específico de contaminación ambiental.
Los estándares tecnológicos requieren que los contaminadores utilicen ciertas tecnologías, prácticas o técnicas. Si bien los estándares de emisiones requieren que los contaminadores cumplan con una meta para el nivel de contaminación, le dan libertad al contaminador para elegir la tecnología utilizada. Los estándares tecnológicos requieren una tecnología específica. Por ejemplo, hasta 1990, se requería que las empresas eléctricas instalaran depuradoras con calificaciones de eficiencia del 90 por ciento. Otro ejemplo es Estados Unidos que requiere convertidores catalíticos en autos. Las Enmiendas a la Ley de Control de la Contaminación del Agua de 1972 establecieron la meta de cero descargas para 1985 y utilizaron estándares de efluentes basados en tecnología (TBES), lo que fue una combinación de prohibición y norma. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) determina la “mejor tecnología practicable” y establece estándares asumiendo que las empresas están utilizando ese estándar. A menudo, como en la Ley de Aire Limpio, el gobierno ordena que se utilice la mejor tecnología de control disponible (BACT). Sin embargo, el BACT a menudo no está claramente definido.
Prohibir ciertas tecnologías o procesos es otra forma de establecer un estándar. En ciertas jurisdicciones se ha prohibido la tala a cielo abierto y se han prohibido las redes de deriva de línea larga para ciertas pesquerías. La generación de electricidad con fisión nuclear ha sido prohibida en algunos países europeos.
Al igual que las muchas otras herramientas políticas, las normas pueden ser muy efectivas para reducir la contaminación de diversos tipos; a menudo se utilizan en conjunto con otros instrumentos de política como prohibiciones o cuotas. Existen muchos enfoques flexibles para las normas, y se ha producido una experiencia considerable con respecto a su uso. Uno de los aspectos potencialmente negativos de los estándares es que a menudo han sido de naturaleza de mando y control; es decir, prescriben no sólo, o incluso necesariamente, una meta sino un medio específico para lograr ese objetivo. Este enfoque de “talla única” no siempre es el más efectivo o rentable.
Las empresas y la industria han utilizado importantes recursos financieros para cumplir con los estándares ambientales mediante la modernización de las infraestructuras existentes. Además de resistir los costos impuestos que estos estándares requieren, las empresas y la industria también se han opuesto a que se les diga precisamente cómo lograr los objetivos deseados. Si se pueden establecer estándares en términos de objetivos claros y medibles, las empresas y la industria prefieren tener la flexibilidad de elaborar los métodos para lograr esos objetivos.
Otro problema con las normas de mando y control es que una vez logradas no hay incentivo para rebasar la norma y brindar aún mayor protección ambiental aun cuando esto sea posible. Para ello se pueden utilizar incentivos para superar los estándares.
Los estándares se han utilizado con éxito con una variedad de problemas ambientales locales y regionales. Sin embargo, el nivel en el que se establecen los estándares puede tener impactos dramáticos en otros niveles. Por ejemplo, establecer estándares a nivel nacional para la eficiencia del combustible vehicular puede conducir a un mayor uso de los vehículos (conocido como el efecto rebote), exacerbando los problemas a nivel regional y mundial a través del aumento de los niveles de rendimiento.
Capitalización y Comercio
Un sistema de tope y comercio es una herramienta de política pública donde el gobierno emite permisos que permiten a las empresas emitir una cierta cantidad de contaminante, cada permiso podría permitir, digamos, una tonelada de dióxido de carbono. Luego, los reguladores limitan la cantidad de emisiones imponiendo un tope al número total de permisos.
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Programa de tapa de lluvia ácida y comercio
El primer programa de tope y comercio en Estados Unidos (1995) fue el innovador componente de comercio de derechos de emisión de dióxido de azufre (SO2) basado en el mercado del Programa de lluvia ácida (ARP). Se requirió que los servicios públicos afectados instalaran sistemas que monitorearan continuamente las emisiones de SO2, óxidos de nitrógeno (NOx) y otros contaminantes relacionados con el fin de rastrear el progreso, garantizar el cumplimiento y brindar credibilidad al componente comercial del programa. En cualquier año en que no se lograra el cumplimiento, se aplicarían sanciones por exceso de emisiones, y las fuentes o bien tendrían derechos deducidos inmediatamente de sus cuentas o se les exigía que presentaran un plan a la EPA que especificara cómo se compensarían las emisiones excesivas de SO2. En general, el programa ha sido aclamado como exitoso por la EPA, la industria, economistas y ciertos grupos ambientales, como el Fondo de Defensa Ambiental. Se estima que las emisiones de dióxido de azufre se han reducido en 8 millones de toneladas, óxido nitroso en 2.7 millones de toneladas y mercurio en 10 toneladas (de 52 a 42). No obstante, es difícil estimar las emisiones, lo que habría ocurrido sin el ARP. Desde la década de 1990, las emisiones de SO2 han bajado 40 por ciento, y según el Pacific Research Institute, los niveles de lluvia ácida han bajado 65 por ciento desde 1976. La EPA estima que para 2010, los costos generales de cumplir con el programa para empresas y consumidores serán de mil millones a $2 mil millones al año, solo una cuarta parte de lo que originalmente se predijo.
El sistema general de tope y comercio puede permitir a las empresas “bancarizar” permisos, pedir préstamos y comprar y vender permisos entre sí, creando una nueva forma de derechos de propiedad, básicamente el derecho a contaminar una cierta cantidad. Algunas empresas podrían encontrar que podrían operar usando menos de su asignación de permisos, dejando esas firmas con extras para vender. Otras empresas, en cambio, podrían producir más contaminación de la que permitiría su asignación de permisos y tener que comprar permisos adicionales a aquellas empresas con extras para vender.
La lógica económica del tope y el comercio es que las empresas que pueden reducir su contaminación de manera más rentable (por ejemplo, reducir un determinado nivel de contaminación al menor costo) lo harían y luego venderían sus permisos o derechos de contaminación a empresas que tuvieran un costo relativamente alto de reducir la contaminación. Las empresas eficientes reductoras de la contaminación seguirían reduciendo su contaminación en un esfuerzo por liberar más permisos para vender, y las ineficientes comprarían sus permisos. Para las empresas, si fuera menos costoso para ellos instalar tecnologías de reducción que comprar permisos, lo harían. Pero si eso fuera más costoso, comprarían permisos.
Con el tiempo, el gobierno podría reducir el número de permisos asignados y así recortar la cantidad total de contaminación. Como eso ocurriría, el valor de mercado de los permisos aumentaría creando un incentivo aún mayor para reducir las emisiones. Un sistema de tope y comercio puede potencialmente aprovechar los incentivos privados del mercado para motivar la innovación en la tecnología de reducción de la contaminación y reducir la contaminación a largo plazo al menor costo.
Los programas de tope y comercio son más flexibles que otros instrumentos de control de la contaminación, ya que no ponen ningún tipo de límite a las emisiones para los contaminadores individuales. Las fuentes reguladas pueden diseñar sus propias estrategias de cumplimiento para obtener todas las asignaciones que requieran. Estas estrategias incluyen ventas o compras de derechos de emisión, instalación de tecnologías de mitigación, cambio de combustible y medidas de eficiencia. Un programa de límites máximos y comercio proporciona un sistema para que las fuentes reguladas elijan el enfoque de menor costo para administrar sus emisiones. Esto permite reducir la contaminación a un costo general más bajo que los enfoques más tradicionales de comando y control.
Si bien la capitalización y el comercio se han promovido como una solución efectiva basada en el mercado para la reducción de la contaminación, en cambio, gravar la contaminación puede requerir menos burocracia que un sistema de tope y comercio La capitalización y el comercio requieren que alguien emita permisos, supervise su intercambio y monitoree las emisiones. Después de todo, Estados Unidos ya cuenta con un importante recaudador de impuestos en el Servicio de Impuestos Internos. Por último, al establecer un precio específico para la contaminación por carbono, un impuesto facilitaría que las empresas planificaran para el futuro.
En un sistema de tope y comercio, el precio de los permisos fluctúa con la demanda y la oferta, al igual que lo hacen los precios de las acciones. Un impuesto, en contraste, establece un único precio explícito. El comercio de carbono crea nuevos mercados financieros, con intermediarios como corredores que ayudarían en el intercambio de permisos.
Estándar de Portafolio Renovable
Un estándar de cartera renovable (RPS) es una política pública diseñada para ayudar a influir en la cantidad de electricidad generada a partir de recursos de energía renovable. Las políticas de RPS tienen como objetivo fomentar el desarrollo de nuevos recursos de energía renovable y ayudar a mantener los recursos energéticos renovables existentes. Un RPS es un mecanismo tipo “pull” porque proporciona un incentivo para el desarrollo de instalaciones de energía renovable.
Las instalaciones de energía renovable, como las turbinas eólicas y los paneles solares, reciben créditos negociables separados, llamados créditos de energía renovable (REC), por cada megavatio-hora (MWh) de electricidad que generan. Las empresas pueden comprar voluntariamente estos créditos para “verde” la electricidad que utilizan o, en un RPS, los servicios públicos están obligados a comprar una cantidad específica de estos créditos cada año en función de un porcentaje del uso general de electricidad de los clientes. Por ejemplo, un RPS puede requerir que la empresa de servicios públicos proporcione el 5 por ciento de la energía de fuentes renovables, y los RECS son el sistema de contabilidad para rastrear el cumplimiento de ese requisito.
Información
La difusión de información por parte de un organismo gubernamental es un ejemplo de un instrumento de política que a menudo es relativamente sencillo y no impone un alto costo a las empresas. El gobierno de Estados Unidos proporciona información sobre alimentos y medicamentos a través del Departamento de Agricultura de Estados Unidos y la Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA). Esta información puede ayudar a los consumidores a elegir los alimentos y medicamentos que consumen de forma informada y pueden utilizar el mercado privado para regular la calidad de la carne de res y otros productos alimenticios. La difusión de información por parte del gobierno y las organizaciones no gubernamentales (ONG) y por empresas privadas relacionadas con las emisiones de carbono, la eliminación de desechos tóxicos y otros factores ambientales puede influir en las elecciones de los consumidores y las prácticas comerciales de manera similar, vea más sobre esto en el Capítulo 4” Rendición de cuentas para la sustentabilidad”
DELEVACIONES CLAVE
- Los esfuerzos para establecer nuevas políticas que atiendan las preocupaciones ambientales deben tomar en cuenta la resistencia que se producirá.
- Hay beneficios con políticas ambientales que se adaptan a las condiciones cambiantes y que toman medidas para prevenir actividades que tienen un riesgo significativo de dañar el medio ambiente de formas que no se pueden revertir.
- Hay una gama de políticas que pueden abordar las preocupaciones sobre el medio ambiente, desde prohibiciones directas de productos químicos hasta precios de mercado (por ejemplo, con la imposición de impuestos) de actividades que causan daños sociales.
Ejercicio\(\PageIndex{1}\)
¿Por qué es beneficioso para el gobierno fomentar la innovación empresarial para atender las preocupaciones ambientales? ¿Cuáles son las diferentes formas en que las políticas gubernamentales pueden fomentar la innovación?
Ejercicio\(\PageIndex{2}\)
¿Cuáles son algunos de los beneficios y problemas de utilizar sistemas basados en el mercado, como el tope y el comercio, para reducir los contaminantes?