3.3: Capítulo 22- Cómo aprueba la legislación el Congreso

“El proceso teórico de cómo una idea se convierte en ley es drásticamente más complicado cuando se intenta poner en práctica la teoría”.

—Trevor Corning, et al (1)

“Legislación destinada a ayudar a los necesitados movimientos a lo largo del carril lento”.

—Michael Parenti (2)

Edificio del Capitolio de los Estados Unidos

Lo que sigue es la versión de libro de texto de cómo un proyecto de ley se convierte en ley. Por favor, ten en cuenta que no sólo se trata de una visión simplificada del proceso, sino que hay muchas ocasiones en las que las decisiones importantes que afectan tu vida se toman de una manera que no se asemeja a la versión idealizada a continuación. En efecto, el proceso suele ser tan complicado que el politólogo Michael Parenti se refirió a él como “el laberinto legislativo”.

Liderazgo del Partido

Antes de llegar al proceso real de aprobación de facturas, debemos señalar que en cada cámara, la dirección del partido da forma a todo el laberinto legislativo. El partido con más escaños en cada cámara gana un poder considerable —no sólo por su mayoría numérica—sino también por su capacidad para seleccionar las posiciones de liderazgo en cada cámara. En la Cámara de Representantes, el Presidente de la Cámara es la posición de liderazgo preeminente. El Presidente de la Cámara es electo por el partido mayoritario y se desempeña como líder tanto partidista como administrativo de la Cámara. A pesar de que el Presidente no suele votar, participar en debates, o sentarse en comisiones permanentes, es la posición más poderosa de la Cámara. El Ponente articula y empuja la agenda política del partido mayoritario. Ella maneja los negocios de piso de la Cámara y toma decisiones parlamentarias, típicamente en beneficio del partido mayoritario. También es la gerente de negocios de la Casa, manejando todo, desde compras hasta calendario. El Líder Mayoritario del Senado es electo por el partido mayoritario y programa y administra todos los asuntos del Senado. Estas posiciones de liderazgo son muy poderosas, razón por la cual los partidos están tan interesados en obtener la mayor cantidad de votos en cada cámara. Además de contar con votos mayoritarios para aprobar legislación, si todos los integrantes se juntan, llegan a elegir al Presidente y al Líder Mayoritario del Senado que pueden usar sus poderes en beneficio de su partido.

Las posiciones de liderazgo descritas anteriormente representan la cima de la dirigencia del partido en la Cámara de Representantes y el Senado, pero también hay otras posiciones importantes. En la Cámara de Representantes, el partido mayoritario selecciona un Líder Mayoritario y un Látigo Mayoritario, y el partido minoritario selecciona un Líder Minoritario y un Látigo Minoritario. Estas posiciones sirven como liderazgo de piso y tratan de asegurar la unidad del partido en importantes votaciones próximas. Los partidos en el Senado también tienen posiciones de látigo —tanto látigos mayoritarios como minoritarios— que desempeñan papeles similares a los de sus homólogos de la Cámara, y el partido minoritario está encabezado por un Líder Minoritario.

Comités Permanentes

Miembros de la Cámara y del Senado proponen proyectos de ley en sus respectivas cámaras. Un empleado asigna a los billetes un número, por ejemplo, HR 1205 o S 683. Sólo la Cámara puede iniciar proyectos de ley que incrementen los ingresos del gobierno federal, pero otros proyectos pueden originarse en cualquiera de las cámaras, o pueden trabajar simultáneamente en ambas cámaras. El Presidente de la Cámara remite los proyectos de ley a comisiones permanentes. O bien, los líderes mayoritarios y minoritarios del Senado negocian entre ellos para decidir quién remite el proyecto de ley a una comisión permanente.

Las comisiones permanentes —llamadas así porque persisten con el tiempo— hacen mucho trabajo en el Congreso. La Cámara de Representantes tiene veinte comisiones permanentes, y el Senado tiene dieciséis. Además, hay alrededor de una decena de comités conjuntos en ambas cámaras, como el Comité Mixto de Tributación, o hay comités selectos, como el Comité Selecto de Inteligencia. La mayoría de los comités permanentes se organizan en torno a temas como agricultura, defensa, relaciones exteriores, impuestos, etc. Los comités, a su vez, se dividen en subcomisiones. Un proyecto de ley que tenga que ver con el precio de la gasolina podría ser remitido a la comisión de energía, o a la comisión de transporte, a la comisión de relaciones exteriores, o a las tres. En la Cámara, el Comité de Formas y Medios se ocupa de los impuestos, y el Comité de Asignaciones maneja el gasto discrecional. En el Senado, las comisiones correspondientes son la Comisión de Hacienda y la Comisión de Asignaciones.

En términos generales, al redactar legislación, las comisiones permanentes pasan por tres etapas:

1. Audiencias — El presidente del comité o subcomité invita a declarar a las personas interesadas. Las personas que suelen testificar son jefes de departamento ejecutivo, expertos técnicos y académicos, y representantes de grupos de interés.
2. Sesiones de marcado —Durante varias reuniones, los miembros del comité editan el lenguaje del proyecto de ley. En días previos a la informática, los congresistas literalmente marcaron billetes de papel con bolígrafos. Los márgenes suelen atraer a cabilderos cuyos clientes les pagan para influir favorablemente en la redacción de la legislación.
3. Reportando —Si la comisión vota para aprobar el proyecto de ley, se informa a la cámara principal junto con un informe que describe el proyecto de ley y su justificación. Los partidarios y opositores del proyecto de ley pueden incluir sus puntos de vista en el informe.

Antes de avanzar demasiado en la descripción del proceso legislativo, deberíamos detenernos aquí y hablar un poco sobre conseguir escaños en estas comisiones permanentes. Los congresistas tienen dos prioridades principales con respecto a las asignaciones de comisiones: En términos generales, quieren estar en las comisiones más poderosas y visibles, pero también tienen interés en estar en las comisiones que son más relevantes para sus estados o distritos. Si una base militar se encuentra en su distrito, sería de interés de un congresista estar en el Comité de Servicios Armados de la Cámara de Representantes o en el Subcomité de Defensa de la Comisión de Asignaciones. Los comités de tributación, consignaciones y presupuesto son comités poderosos para todo propósito. Pero cuesta conseguir una asignación de comité de plomada. Joseph Califano, ex abogado del Departamento de Defensa, así como secretario de Salud, Educación y Bienestar, señala que tanto la dirigencia demócrata como la republicana del Congreso esencialmente cobran “cuotas” a sus congresistas para obtener asignaciones de comités, cuanto mejor sea la asignación, más dinero será congresista necesita levantar para su respectivo comité de reelección de partido, el Comité de Campaña del Congreso Demócrata o el Comité Nacional Republicano del Congreso. Se aconseja a los miembros que pasen cuatro horas diarias al teléfono para recaudar dinero para pagar estas cuotas del partido de asignación de comisión, así como para sus propios esfuerzos de reelección. (3)

La mayoría de los proyectos introducidos en el Congreso mueren en algún lugar del proceso de comisiones. Si un proyecto de ley sí lo hace a través de las comisiones permanentes, cada cámara lo debatirá en el uso de la palabra. El Reglamento general de la Cámara es un documento aprobado en la primera semana de un nuevo mandato congresional que expresa cómo el partido mayoritario quiere hacer negocios. A menudo, la mayoría entrante o bien adopta o hace ligeras modificaciones al Reglamento existente de la Cámara. Por ejemplo, durante el embroglio de juicio político de Trump, los republicanos de la Cámara se quejaron amargamente por las audiencias a puerta cerrada del Comité de Supervisión, Inteligencia y Poder Judicial, pero los republicanos son los que originalmente aprobaron las reglas permitiendo tales reuniones en 2015 cuando tenían la mayoría. En efecto, utilizaron el mismo tipo de reuniones a puerta cerrada para investigar los hechos que rodearon el ataque en Bengasi, Libia.

Comité de Reglas de la Cámara

Cuando un proyecto de ley sale del comité de la Cámara, el proyecto primero debe hacer una parada en el Comité de Reglas de la Cámara, que ha sido llamado “el administrador de tránsito de la dirigencia mayoritaria” para debate de piso. (4) Al igual que otras comisiones, el partido mayoritario tiene la mayor cantidad de escaños de comité de reglas, y estos miembros son muy probablemente tenga la confianza de la dirigencia del partido. La Comisión de Reglas adjunta una regla especial a cada proyecto de ley que especifica la naturaleza del debate: La regla indica cuánto tiempo de debate se permite y cuántas enmiendas pueden introducirse, y la regla podría indicar que sólo ciertas partes del proyecto de ley pueden ser modificadas. El Comité de Reglas también puede renunciar a las cuestiones de orden contra un proyecto de ley, lo que significa que las impugnaciones procesales contra el proyecto no pueden detener su avance. Hay cuatro tipos de reglas especiales:

• Abierto —permite a cualquier congresista ofrecer en el piso una enmienda al proyecto de ley siempre y cuando la enmienda esté relacionada con el tema del proyecto de ley. Los proyectos de ley de apropiaciones generalmente se consideran bajo reglas abiertas, pero las modificaciones ofrecidas se limitan a cambiar los niveles de financiamiento.
• Abierto Modificado —permite a cualquier congresista ofrecer una modificación al proyecto de ley en el piso siempre y cuando la modificación esté preimpresa en el Registro del Congreso con anticipación. Esto le da tiempo al partido mayoritario para elaborar estrategias sobre la mejor manera de manejar las enmiendas de los partidos minoritarios.
• Estructurado —permite sólo ciertas modificaciones de las cuales deben ser aprobadas por el Comité de Reglas y escritas en la propia regla. A las modificaciones aprobadas para debate de palabra se les otorga un cierto plazo durante el cual pueden ser debatidas.
• Cerrado —no permite modificaciones al proyecto de ley en el piso.

Se puede imaginar que el partido mayoritario tiende a utilizar reglas estructuradas y cerradas sobre legislación en la que está fuertemente invertido y quiere que se le pase. Esta es una tremenda ventaja del partido mayoritario. Cuando el proyecto llega al piso de la Cámara, a cada partido se le da tiempo para debatirlo, y la dirigencia de cada partido divide su bloque de tiempo entre los representantes que están mejor posicionados para hablar sobre el proyecto de ley.

El Piso del Senado

Si bien el Senado sí tiene un Comité de Reglas, en realidad no es comparable al Comité de Reglas de la Cámara de Representantes, por lo que la dirigencia del Senado de ambas partes puede tratar de lograr un resultado similar a una regla redactando un acuerdo de consentimiento unánime para el proyecto de ley. Este acuerdo establecería un tiempo de debate, un plazo de debate, y podrá limitar las modificaciones permitidas. Para ser aceptado, sin embargo, un acuerdo de consentimiento unánime requiere que los 100 senadores estén de acuerdo con esas reglas de debate, y eso podría no suceder.

Si el Senado no aprueba un acuerdo de consentimiento unánime para limitar el debate, algunos senadores podrían filibulizar un proyecto de ley para matarlo o para obtener concesiones. Un filibustero impide que un proyecto de ley se apruebe alargando el debate —si el debate no termina, no puede haber votación, y sin votación, el proyecto no puede aprobarse. El filibustero puede ser cuando un senador habla continuamente, aunque esto es raro ahora. El récord de un solo filibustero está en manos de Strom Thurmond, de Carolina del Sur, quien filibulizó la Ley de Derechos Civiles de 1957 durante veinticuatro horas y dieciocho minutos. Un filibustero también puede ser detenido por un movimiento de clotura, que es un movimiento para poner un límite de tiempo al filibustero. Al menos sesenta senadores deben estar de acuerdo con la clotura, y luego termina el debate y se produce una votación sobre el proyecto de ley.

Debido a las reformas filibusteras de los setenta así como a los cambios en los procesos del Senado, las mociones de cloture se han convertido en una rutina para los procesos legislativos del Senado. (5) En los años 40 y 50, cada Congreso experimentó alrededor de cinco filibusteros en un mandato de dos años. Pero un estudio de 2002 indicó que para entonces “aproximadamente la mitad de todos los grandes proyectos de ley encuentran dificultades [ed] filibusteros, que a menudo resultan en derrotas o concesiones sustanciales”. (6) Como declaró la politóloga Sara Binder ante el Senado, “De aproximadamente 1920 a 1970, los filibusteros promediaron uno a año. En marcado contraste, en 2005-2006, hubo un promedio de treinta y cuatro mociones de clotura presentadas para acabar con los filibusteros, y en el Congreso de 2007-08 se presentaron 139 mociones de cloture, aproximadamente setenta al año”. (7) Ahora, la mera amenaza de un filibustero puede descarrilar un proyecto de ley o obstaculizar una nominación presidencial. En efecto, el estudioso jurídico Josh Chafatz, quien argumenta que el filibustero es inconstitucional, señala cuán antidemocrática se ha vuelto la situación al escribir que “es poco probable que una medida que no pueda contar con el apoyo de sesenta Senadores ni siquiera sea introducida en el piso del Senado”. (8) A principios del 113 Congreso (2013- 14), los senadores demócratas Tom Harkin, Jeff Merkley y Tom Udall intentaron, pero fracasaron, impulsar importantes reformas filibusteras que habrían limitado la capacidad de las minorías para detener la voluntad de las mayorías del Senado. (9) En 2013, después de que los republicanos se negaran a permitir que el presidente Obama llenara escaños vacíos en el D.C. Tribunal de Circuito, los demócratas empujaron a través de un fin al filibustero para las nominaciones a tribunales federales inferiores. Luego, en 2017, después de que los demócratas filibulizaran la nominación del presidente Trump a Neil Gorsuch para ocupar un escaño en la Corte Suprema que los republicanos se habían negado anteriormente a permitir que el presidente Obama llenara, los republicanos también mataron al filibustero para las nominaciones a la Corte Suprema.

Comités de conferencias

Una vez concluido el debate, cada cámara toma una votación de uso de la palabra. En este punto, se puede desarrollar un problema interesante. Si la versión del proyecto de ley de la Cámara difiere de la versión del Senado, el proyecto no puede ser enviado al presidente. Puede suceder una de tres cosas: 1) Una cámara puede simplemente acordar adoptar la versión de proyecto de ley que pasó en la otra cámara. 2) Las dos cámaras pueden mandar las diferentes versiones entre sí para intentar llegar a un compromiso. 3) Las dos versiones de proyecto de ley pueden fusionarse en una sola en un comité de conferencia llamado específicamente para ese propósito. Las comisiones de la conferencia —tan importantes que a veces se les llama la tercera cámara del Congreso— están compuestas tanto por representantes como por senadores que son elegidos por el presidente de los comités de margen de ley y el líder de los partidos minoritarios de alto rango. Los comités de la conferencia han oscilado en tamaño desde siete hasta más de 250 miembros, y no tiene que haber igual número de representantes y senadores. Si los integrantes del comité de la conferencia no pueden comprometerse entre sí, el proyecto de ley está atascado. Si una mayoría puede ponerse de acuerdo, entonces el informe de la conferencia, como se le conoce, se vota directamente en la Cámara y en el Senado, sin que se permitan enmiendas de piso de ninguna de las dos cámaras. Si el informe de la conferencia no pasa por ambas cámaras, se podrá volver a convocar al comité de la conferencia. Una vez que ambas cámaras acepten el informe de la conferencia, éste podrá ser enviado al presidente.

Referencias

1. Trevor Corning, Reema Dodin y Kyle Nevins, Dentro del Congreso: Una guía para navegar por la política de los pisos de la Cámara de Representantes y del Senado. Washington, DC: The Brookings Institution, 2017. Página 11.
2. Michael Parenti, Democracia para los Pocos. 9tedición. Boston: Wadsworth, 2011. Página 210.
3. Joseph A. Califano, Jr., Nuestra Democracia Dañada. Nueva York: Touchstone, 2018. Páginas 52-56.
4. Esta discusión de la Comisión de Reglas se basa en Trevor Corning, Reema Dodin y Kyle Nevins, Dentro del Congreso: Una guía para navegar por la política de los pisos de la Cámara y el Senado. Washington, DC: The Brookings Institution, 2017. Páginas 24-30.
5. A principios de la década de 1970, el líder de la mayoría del Senado, Mike Mansfield, introdujo “vías” en el Senado, permitiendo que un filibustero detuviera solo el proyecto de ley en cuestión, no todos los asuntos del Senado. Entonces en 1975 las mociones de clotura se bajaron de 67 a 60 votos, y también se bajaron los requisitos para hablar físicamente y ocupar el uso de la palabra.
6. El estudio es Barbara Sinclair, “El 'Senado de 60 votos'”, en Bruce I. Oppenheimer, ed., Excepcionalismo del Senado de Estados Unidos. Columbus, Ohio: Ohio State University Press, 2002. Esto se cita en Eric Schickler, “Desarrollo Institucional del Congreso”, en Paul J. Quirk y Sarah A. Binder, eds., El Poder Legislativo. Oxford: Oxford University Press, 2005. Página 55.
7. Testimonio de Sarah Binder, Senior Fellow, Brookings Institution, ante la Comisión de Reglas, Senado de Estados Unidos, 22 de abril de 2010. Disponible aquí: http://www.citizensforethics.org/pol...ibuster-reform.
8. Josh Chafatz, “La inconstitucionalidad del filibustero”, Connecticut Law Review. 43 (4): mayo de 2011. Disponible aquí.
9. David A. Graham, “Cómo los barbas grises del Senado mataron a la verdadera reforma filibustera”, The Atlantic. 24 de enero de 2013.

Atribuciones de medios

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