6.3: Capítulo 38- El Trabajo de la Función Pública Federal y de los Nombrados Políticos

“Un principio característico de la burocracia es que es expresión de una gobernanza regularizada con reglas abstractas. [y] la gobernanza regularizada brota de un deseo de 'igualdad ante la ley', y mira a los privilegios como abominaciones”.

—Max Weber (1)

“La tercera línea de trabajo [para la administración Trump] es la deconstrucción del estado administrativo”.

—Steve Bannon (2)

“La verdadera amenaza a la democracia no proviene de un estado profundo imaginado, sino de un estado débil de instituciones ahuecadas y servidores públicos maltratados y menospreciados”.

—William J. Burns (3)

Burócratas y Estado de Derecho

Tenemos una relación de amor-odio con la burocracia y los burócratas. Entendemos desde la lectura de la historia y la sociología que la burocracia se desarrolla junto con el gobierno en respuesta a la densidad y complejidad social. La burocracia está marcada por la previsibilidad, la racionalidad, la pericia, la estructura, la igualdad de trato, la documentación y el mantenimiento de registros. Por mucho que no nos guste el carácter impersonal y muchas veces inflexible de la burocracia, debemos tener presente una ventaja particularmente importante para la burocracia: promueve el Estado de Derecho. El estado de derecho se refiere a las ideas relacionadas de que nadie está por encima de la ley, que todos estamos igualmente sujetos a las leyes que colectivamente hacemos juntos, y que las decisiones se alcanzan siguiendo procedimientos preestablecidos. Es un ideal preciado que la gente de todo el mundo ha luchado por lograr y uno que los líderes autoritarios buscan socavar. La burocracia insiste en que todos sigamos las reglas, ya sea para obtener un pasaporte o declarar una emergencia federal. Los burócratas no hacen arbitrarios y no juegan a los favoritos—al menos, no se supone que traten a la gente de manera desigual. Esto es algo bueno, y siempre debemos desconfiar de los líderes políticos que menosprecian a la burocracia cuando se niega a defender el estado de derecho.

Aparte de su insistencia en seguir procedimientos preestablecidos, los organismos burocráticos promueven el estado de derecho de otras dos maneras importantes. Las burocracias efectivas desarrollan un sistema de méritos, lo que significa que las personas son contratadas y promovidas a responsabilidades cada vez mayores debido a sus calificaciones y sus capacidades. Un sistema de méritos contrasta con lo que se conoce como sistema de botín, que es donde el partido político ganador abastece a la burocracia con su propio pueblo. El sistema de botín solía ser común en las burocracias locales, estatales y federales. En 1881 el presidente Garfield fue asesinado por Charles Guiteau, quien no recibió un esperado puesto de botín federal después de que Garfield fuera electo. Este suceso impactante contribuyó a la adopción de la Ley de Servicio Civil de Pendleton en 1883, que puso al gobierno federal en el camino hacia un sistema de méritos. El sistema de méritos brinda protección a los funcionarios públicos federales para que no sean despedidos o castigados cuando una administración presidencial de un partido toma el poder de una administración de otro partido diferente. Los funcionarios públicos federales sólo pueden ser despedidos “por causa”, es decir, que pueden ser despedidos por no desempeñar adecuadamente su trabajo, pero no por razones ajenas o políticas. La Ley Pendleton también creó la Comisión de Administración Pública de los Estados Unidos para supervisar el sistema de méritos. A través de una reorganización de 1978 aprobada por el Congreso, las responsabilidades de la Comisión fueron delegadas a la Oficina de Gestión de Personal, a la Junta de Protección de Sistemas al Mérito y a la Procuraduría Especial.

La segunda forma en que los organismos burocráticos promueven el estado de derecho es exigir que los empleados de la administración pública federal sean apolíticos en sus capacidades profesionales. En 1939, el Congreso aprobó “Una ley para prevenir actividades políticas perniciosas”, también conocida como la Ley Hatch de 1939, llamada así por el senador Carl Hatch de Nuevo México. La Ley de Hatch se ha actualizado y enmendado varias veces a lo largo de las décadas siguientes, pero debemos tener claras las siguientes dos disposiciones originales de la Ley de Hatch:

• Ninguna persona podrá “intimidar, amenazar, o coaccionar, o intentar intimidar, amenazar o coaccionar, a ninguna otra persona con el propósito de interferir en el derecho de dicha otra persona a votar o votar según su elección, o de hacer que esa otra persona vote o no vote por cualquier candidato para el cargo de Presidente, Vicepresidente, Elector Presidencial, Vocal del Senado, o Miembro de las Cámaras de Representantes.”
• Se prohíbe a los empleados federales utilizar su “autoridad oficial con el propósito de interferir o afectar la elección o designación de cualquier candidato para el cargo de Presidente, Vicepresidente, Elector Presidencial, Miembro del Senado o Miembro de la Cámara de Representantes” (4)

La Ley Hatch prohíbe la coerción en las elecciones federales. Eso es algo bueno y es un estándar internacional para ayudar a determinar si las elecciones se han llevado a cabo de manera libre y justa. La Ley Hatch también prohíbe a los empleados federales utilizar su “autoridad oficial” —que podría ser cualquier cosa, desde su título, fondos de oficina o dirección de correo electrónico— para interferir o afectar una elección federal. Debido a las modificaciones de la Ley Hatch, los empleados federales son libres a título personal para apoyar campañas políticas, pero deben renunciar a su cargo federal si quieren postularse para cargos federales. Funcionarios federales se encuentran con violaciones a la Ley Hatch de manera bastante constante cada año, pero no parece ser un gran problema.

Organización de una Agencia del Gabinete Federal

Sonny Perdue, Secretario de Agricultura en 2020. Un Nombrado Político.

Los organismos gubernamentales son muy complicados, y sus estructuras organizativas han evolucionado con el tiempo para cumplir con sus responsabilidades únicas. Por lo tanto, es difícil generalizar sobre ellos. Sin embargo, podemos hacer algunas generalizaciones útiles sobre cómo se estructuran las agencias a nivel de gabinete. Las agencias a nivel de gabinete están encabezadas por un Secretario —Secretario del Trabajo, Secretario de Estado, Secretario de Defensa, etcétera— que es designado por el político, es decir, que son nombrados por el presidente y confirmados por el Senado y que se espera que lleven a cabo el programa del presidente con respeto a la agencia. De igual manera, la capa superior de la dirigencia de la agencia también son nombradas políticas —con títulos como Subsecretario, Subsecretario Adjunto, Consejero General, y así sucesivamente. Los políticos nombrados en una agencia federal forman una capa bastante delgada de control político de la Casa Blanca sobre el trabajo de la agencia. Están en condiciones de hacerlo con sujeción a las leyes y reglamentos que ya se hayan establecido con respecto a la labor de ese organismo. Por lo tanto, no pueden ordenar a los funcionarios públicos que violen la ley o abroguen reglamentos establecidos sin pasar por procesos formales establecidos por la ley.

Funcionario Anónimo en el Servicio Forestal, Una División del Departamento de Agricultura.

Debajo de los designados políticos están los millones de funcionarios públicos que realizan la labor del gobierno federal. Nos referimos aquí a civiles —es decir, no militares uniformes— que no son nombrados por el presidente para sus cargos. Es prácticamente imposible dar una adecuada contabilidad de la amplia gama de personas que trabajan en la administración pública federal, pero imagínese a personas como estadísticos, guardaparques, geólogos, epidemiólogos, abogados, contadores fiscales, demógrafos y administradores de reducción de pintura con plomo, todos sirviendo para llevar a cabo los deseos del pueblo norteamericano reflejados en la legislación del Congreso y en los reglamentos del Poder Ejecutivo. Contrario a lo que mucha gente pueda pensar, la mayoría de los empleados civiles federales no trabajan en el área de Washington D.C. De hecho, más del 80 por ciento de ellos están repartidos por todo el país, desde Tampa hasta Seattle, desde Boston hasta San Diego, y todo tipo de lugares intermedios. (5)

Los organismos federales también cuentan con una oficina de Inspector General, cuya existencia fue establecida por la Ley del Inspector General de 1978. El Inspector General de la agencia es “una organización independiente, no partidista establecida dentro de cada agencia del Poder Ejecutivo asignada para auditar la operación de la agencia con el fin de descubrir e investigar casos de mala conducta, despilfarro, fraude y otros abusos de los procedimientos gubernamentales ocurridos dentro del agencia.” (6) Para los organismos a nivel de gabinete, los inspectores generales son designados por el presidente y aprobados por el Senado. Pueden ser removidos por el presidente. Para otras entidades federativas como Amtrak, el Servicio Postal y la Reserva Federal, el jefe de la agencia nombra al inspector general. Se supone que los inspectores generales son independientes y capaces de llevar a cabo las investigaciones y auditorías internas que estimen convenientes. Los resultados de esas investigaciones y auditorías se entregan a quien encabeza el organismo y también al Congreso en un plazo de siete días. Si bien los inspectores generales no son empleados del Congreso, la Ley del Inspector General los puso en marcha “para ayudar al Congreso en su función de supervisión”. (7)

Los inspectores generales suelen confiar en los denunciantes, que son personas que presentan información sobre mala administración, corrupción, despilfarro o abuso de cargo dentro de la agencia. La Ley de Protección a Denunciantes de 1989 prohíbe a los líderes de agencias tomar represalias contra el denunciante o amenazar con represalias. La Ley de Protección a Denunciantes de la Comunidad de Inteligencia de 1998 extendió protecciones similares a los trabajadores de las agencias de inteligencia, aunque a estos trabajadores se les prohíbe llevar casos de represalia a los tribunales mientras que los trabajadores que no son de inteligencia pueden hacerlo. Según Bradley Moss, abogado especializado en casos de denunciantes, “La necesidad de que los denunciantes puedan plantear sus preocupaciones con confidencialidad y anonimato es fundamental” (8).

¿Qué Hacen las Agencias Federales?

Se trata de una simplificación excesiva bruta, pero las agencias federales desempeñan dos funciones importantes que todos los ciudadanos deben conocer.

La primera tarea importante de los organismos federales es la elaboración de normas, que se refiere a la creación de nuevas regulaciones y la revisión de las regulaciones existentes. El proceso normativo se rige por la Ley de Procedimiento Administrativo, que fue aprobada originalmente en 1946, pero que ha sido modificada desde entonces. Antes de hablar del proceso real a través del cual se crean o modifican los reglamentos, debemos dejar claro que las agencias ejecutivas no son agentes libres que actúan por iniciativa propia. Son creaciones del Congreso, y ninguna agencia ejecutiva puede actuar sin el respaldo de la autoridad estatutaria. (9) Esto significa que el Congreso primero debe aprobar una ley para crear la agencia ejecutiva y luego aprobar leyes adicionales —llamadas legislación habilitante — para darle a ese organismo la autoridad para emitir tipos particulares de regulaciones para resolver problemas definidos. Dado que los congresistas no son expertos en contaminación del aire o ingeniería vial o seguridad de dispositivos médicos, redactan leyes de tal manera que permiten a los organismos pertinentes crear las regulaciones específicas con base en aportes de expertos y del público por igual.

Una vez que a una agencia se le ha dado autoridad estatutaria para regular un tema determinado, el primer paso suele ser la investigación y la recolección de datos. ¿Cuál es el estado actual del problema, ya sea contaminación del aire particulada o colisiones traseras en carreteras estadounidenses? En el caso de la contaminación del aire, ¿qué regulaciones de humos y tubos de escape resultarían en qué niveles de contaminación reducida? ¿Qué tipo de depuradores en chimeneas y dispositivos de control de emisiones en automóviles producirán qué niveles de reducción de partículas? ¿A qué costo? Esta etapa de investigación y recopilación de datos del proceso de elaboración de reglas puede llevar años de estudio cuidadoso antes de que se pueda escribir una regulación sólida.

Una vez concluida la etapa de investigación y recolección de datos, la Ley de Procedimiento Administrativo requiere que se tomen las siguientes medidas:

• Publicar documentos de planeación. Estos documentos son escritos y publicados como un plan regulatorio para que el público y otros interesados sean alertados de que la agencia está redactando o reescribiendo regulaciones en un área en particular.
• Involucrar a los La agencia recopila comentarios sobre el plan regulatorio. Lo hace publicando un Aviso Anticipado de Reglamentación Propuesta en el Registro Federal, que es una fuente pública en línea e impresa que documenta el comportamiento del gobierno federal. En el caso de contaminación del aire, el organismo podrá ponerse en contacto con empresas que tengan fábricas y refinerías, compañías automotrices, etc.
• Redactar y publicar una propuesta regulatoria. El personal de la agencia armó un reglamento y publicará en el Registro Federal un Aviso de Reglamentación Propuesta que resume el tema y la regulación en cuestión, fija una fecha en la que finalizará el período de comentarios públicos, proporcione un medio para el comentario público e incluya cualquier otra información relevante como datos importantes el organismo utilizado y la opinión del organismo sobre por qué esta regla o regulación será beneficiosa.
• Aceptar comentario público. Durante un periodo de comentarios que suele durar treinta o sesenta días, se permite a cualquier persona hacer comentarios sobre la propuesta. El organismo podrá revisar la propuesta reglamentaria después del periodo de comentarios públicos. También puede volver a publicar una nueva versión por un período adicional de comentarios.
• Publicar la regla o reglamento final. El organismo publica la regla o reglamento definitivo en el Registro Federal y estipula una fecha para la entrada en vigor del reglamento. (10)

La segunda tarea importante de los organismos federales es hacer cumplir los estatutos del Congreso así como sus propias reglas y reglamentos. Es difícil hacer generalizaciones útiles sobre cómo van las agencias federales para garantizar que se sigan las leyes y regulaciones. Lo primero que podría venir a tu mente cuando piensas en la aplicación del gobierno federal es la gama de agencias que vigilan el código penal federal. Estos van desde la Oficina Federal de Investigaciones hasta la Guardia Costera, desde la Administración Antidrogas hasta la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos. Luego están las agencias como Aduanas y Protección Fronteriza así como Inmigración y Control de Aduanas que llevan a cabo leyes que rigen quién puede ingresar y permanecer en Estados Unidos. Pero la aplicación también cubre a otras agencias como la Agencia de Protección Ambiental que puede multar a los contaminadores y la Oficina de Protección Financiera al Consumidor que puede demandar a las empresas de servicios financieros y utilizar órdenes judiciales para compensar a los consumidores que han sido perjudicados por fraude u otras actividades ilegales.

Al hacer cumplir las leyes federales y garantizar el cumplimiento de las regulaciones federales, las agencias tienen cierta discreción en su trabajo. Esto significa que los líderes de agencias federales pueden tomar decisiones sobre qué infractores perseguir, qué sanciones buscar y en qué áreas de sus responsabilidades quieren concentrar sus esfuerzos. La discreción de la aplicación a menudo es una función de que las agencias tienen exceso de trabajo, falta de personal y operan con recursos limitados. Hay que tomar decisiones. Por ejemplo, los primeros años de la administración Obama estuvieron marcados por un enfoque bastante fuerte para hacer cumplir las leyes federales contra la producción, distribución y posesión de marihuana. La marihuana, después de todo, seguía siendo una droga de la Lista 1 bajo la Ley federal de Sustancias Controladas. No obstante, después de que cada vez más estados comenzaran a despenalizar el consumo de mariguana médica y recreativa, la administración Obama se relajó. De igual manera, la administración Trump dijo que puede optar por ir tras empresas e individuos que violen las leyes federales de marihuana ya que acaten las leyes estatales liberales, pero que elige no hacerlo, presumiblemente porque tal movimiento sería impopular. (11)

El aspecto realmente problemático de la aplicación federal, el aspecto que encaja con el tema de la democracia atenuada de este libro de texto, es la tendencia a procesar y auditar a los estadounidenses comunes en lugar de perseguir la malversación corporativa y los ricos delincuentes de cuello blanco. El delito de cuello blanco ha sido definido por la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) de esta manera:

Según se informa, acuñado en 1939, el término delito de cuello blanco es ahora sinónimo de toda la gama de fraudes cometidos por profesionales de las empresas y del gobierno. Estos delitos se caracterizan por el engaño, el ocultamiento o la violación de la confianza y no dependen de la aplicación o amenaza de fuerza física o violencia. La motivación detrás de estos delitos es financiera, para obtener o evitar perder dinero, bienes o servicios o para asegurar una ventaja personal o comercial. (12)

En una exposición para el Huf fington Post, el periodista Michael Hobbes y el investigador Matt Giles resumieron la falta de aplicación contra los delincuentes corporativos al decir que estamos viviendo en la “edad de oro” de los delitos de cuello blanco. “Es,” escribieron, “imposible mirar alrededor del país y no tener la sensación de que las élites lo están saqueando lentamente... el sistema de justicia penal ha renunciado a toda pretensión de que vale la pena tomarse en serio los crímenes de los ricos”. Además, argumentan que “una clase arraigada y sin trabas de superdepredadores está causando estragos en la sociedad estadounidense” (13).

La consecuencia es que las corporaciones y los ricos están evadiendo impuestos, empujando productos defectuosos a los consumidores, cometiendo fraudes y llevando a sus hijos no calificados a universidades de élite en números récord. La escala del problema es enorme: los infractores de la ley de élite tienen muchas menos probabilidades de ser castigados que los estadounidenses comunes y corrientes. Por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos audita a los beneficiarios pobres del Crédito Fiscal por Ingreso del Trabajo cuyo ingreso promedio es de alrededor de $20,000 anuales al doble de la tasa de contribuyentes con ingresos en el rango de $200,000 a $500,000. (14) La evasión fiscal y el fraude corporativo cuestan a la economía estadounidense mucho más cada año que todos los los robos bancarios y la delincuencia callejera. Y, sin embargo, Estados Unidos va tras el crimen callejero con un celo impresionante en comparación con la forma en que se trata el crimen de cuello blanco. En 2018, alrededor de 19,000 personas fueron sentenciadas en tribunales federales por delitos de drogas, pero solo treinta y siete personas que trabajaban en grandes corporaciones fueron procesadas a nivel federal por delitos de cuello blanco (15).

Hay dos razones principales por las que el gobierno federal cae en el trabajo cuando se trata de delitos de cuello blanco mientras hace cumplir fuertemente otro tipo de actividad delictiva.

1. Desequilibrio de recursos. Organismos federales como el Servicio de Impuestos Internos, la Oficina Federal de Investigaciones, la Comisión de Seguridad e Intercambio, la Comisión de Seguridad de Productos de Consumo, la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional y la Agencia de Protección Ambiental son gastados, forajados e incapaces de ir cara a cara con corporaciones y personas adineradas que amarran intentos de ejecución en nudos legales. Como señaló un informe publicado por la oficina de la senadora Elizabeth Warren (D-MA), el desequilibrio de recursos a menudo da como resultado que el gobierno federal acepte pequeños asentamientos de delincuentes corporativos en los que ni siquiera tienen que admitir culpabilidad. (16)
2. Barra Superior de Responsabilidad Penal de Cuello Blanco. Este es uno de los peores aspectos del sistema de justicia penal de Estados Unidos, porque a menudo existe un estándar de responsabilidad penal diferente para los delitos de cuello blanco que el que existe para otros delitos. Por ejemplo, en los delitos federales de drogas “los fiscales tienen que probar que un acusado debería haber sabido que se estaba cometiendo un delito”, pero en los casos penales de cuello blanco “los fiscales tienen que probar que los acusados sabían que sus acciones eran ilegales y de todas formas las hicieron”. (17) Considere las implicaciones de esto. Si su hijo adulto es sorprendido dirigiendo una red de narcotraficantes interestatal mientras vive en su sótano, puede cumplir condena por cargos federales por drogas y su casa puede ser incautada, incluso si no sabía que esto estaba sucediendo, porque debería haber sabido que se estaba produciendo actividad delictiva. Por otro lado, si defraudas a los inversionistas cobrando comisiones por impulsar una inversión que claramente no tenía valor, simplemente puede afirmar que no sabía que no tenía valor y, desde luego, que no tenía intención de violar los estatutos federales de fraude de valores. A menos que los fiscales encuentren un correo electrónico escrito por usted a un cocolaborador en el que admita que sabía que sus acciones constituían un delito, es probable que se escape a la acusación.

Las agencias federales están encargadas de evitar que las corporaciones y los ricos engañen a las familias estadounidenses, maten a personas con productos defectuosos, cometan fraude y evadan impuestos. El hecho de que sean mucho menos propensos a cumplir con este cargo en comparación con hacer cumplir leyes contra el robo a bancos, el narcotráfico y el fraude de bienestar, indica que el sistema político estadounidense sirve a los intereses de los ya poderosos.

Referencias

1. Max Weber, el racionalismo y la sociedad moderna de Weber: nuevas traducciones sobre política, burocracia y estratificación social. Editado y Traducido por Tony Waters y Dagmar Waters. Palgrave MacMillan. Página 49. Recuperado en línea aquí el 8 de febrero de 2020.

2. Citado en Charlie Spiering, “Steve Bannon detalla la agenda de Trump: Deconstrucción del Estado Administrativo”, Breitbart. 23 de febrero de 2017.

3. William J. Burns, “El incendio premeditado burocrático de Trump”, El Atlántico. 17 de noviembre de 2019.

4. Texto de Ley de sombreado. Recuperado el 8 de febrero de 2020 de https://employment.laws.com/hatch-act-text

5. Darla Cameron, Dan Keating y Armand Emamdjomeh, “¿Dónde viven los trabajadores federales?” Washington Post. 30 de agosto de 2018.

6. Robert Longley, “Acerca de los inspectores generales de Estados Unidos”, ThoughtCo. 4 de agosto de 2019.

7. Audie Cornish, “Ex Inspector General de la NSA Comentarios sobre el tema de denunciantes”, Todas las cosas consideradas en NPR. 19 de septiembre de 2019.

8. Candice Norwood, “Protección de denunciantes, explicada”, PBS Newshour. 2 de octubre de 2019.

9. Este hecho básico socava la noción de teoría ejecutiva unitaria de que los presidentes pueden bloquear todos los intentos de supervisión congresional de las funciones del Poder Ejecutivo.

10. El Registro Federal, una guía para el proceso normativo. Recuperado de aquí el 8 de febrero de 2020.

11. Sarah Trumble y Nathan Kasai, “El pasado y el futuro de la aplicación federal de la marihuana”, Third Way. 12 de mayo de 2017. Tom Angell, “Trump dice que puede ignorar las protecciones contra la marihuana medicinal aprobadas por el Congreso”, Forbes. 21 de diciembre de 2019.

12. Buró Federal de Investigaciones.

13. Michael Hobbes y Matt Giles, “La edad de oro del crimen de cuello blanco”, Huffington Post. 10 de febrero de 2020.

14. Paul Kiel y Jesse Eisinger, “¿Quién es más probable que sea auditado: una persona que gana $20,000 o $400,000?” Propublica. 12 de diciembre de 2018.

15. Michael Hobbes y Matt Giles, “La edad de oro del crimen de cuello blanco”, Huffington Post. 10 de febrero de 2020.

16. Oficina de la Senadora Elizabeth Warren, Justicia amañada: Cómo la Debil Aplicación Permite Que Los Delincuentes Corporativos Fuera De Fácil. 2016.

17. Michael Hobbes y Matt Giles, “La edad de oro del crimen de cuello blanco”, Huffington Post. 10 de febrero de 2020.

Atribuciones de medios

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