11.6: El Proceso Legislativo

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Explicar los pasos en el diagrama clásico de facturación se convierte en ley
• Describir los procesos legislativos modernos que alteran de alguna manera el proceso clásico

Una descripción seca de la función de la dirigencia del Congreso y de las numerosas comisiones y subcomisiones en el Congreso puede sugerir que la redacción y modificación de la legislación es un proceso finamente afinado que se ha perfeccionado cada vez más en el transcurso de los últimos siglos. En realidad, sin embargo, es más probable que los comités maten a la legislación que a aprobarla. Y las últimas décadas han visto una transformación dramática en la forma en que el Congreso hace negocios. Las interpretaciones creativas de reglas y estatuas han convertido pequeñas lagunas en las grandes puertas de entrada a través de las cuales ahora se hace mucho trabajo congresional. En esta sección, exploraremos tanto la vía legislativa tradicional por la que un proyecto de ley se convierte en ley como la encarnación moderna del proceso. También aprenderemos cómo y por qué ocurrió la transformación.

EL CLÁSICO PROCESO LEGISLATIVO

El proceso tradicional por el cual un proyecto de ley se convierte en ley se denomina proceso legislativo clásico. En primer lugar, se debe redactar legislación. Teóricamente, cualquiera puede hacer esto. Una legislación muy exitosa ha sido redactada inicialmente por alguien que no es miembro del Congreso, como un think tank o grupo de incidencia, o el presidente. No obstante, el Congreso no tiene obligación alguna de leer o introducir esta legislación, y sólo un proyecto de ley presentado por un miembro del Congreso puede esperar convertirse en ley. Incluso el presidente debe contar con legisladores para presentar su agenda legislativa.

Técnicamente, las facturas que levanten ingresos, como las facturas de impuestos, deben comenzar en la Cámara. Esta excepción está codificada dentro de la Constitución en el artículo I, fracción 7, que establece: “Todos los proyectos de ley para la recaudación de ingresos serán originarios de la Cámara de Representantes; pero el Senado podrá proponer o concordar con modificaciones como en otros proyectos de ley”. Sin embargo, a pesar del lenguaje aparentemente claro de la Constitución, el Congreso ha encontrado formas de sortear esta regla.

Sin embargo, una vez que se ha propuesto la legislación, la dirigencia mayoritaria consulta con el parlamentario sobre a qué comisión remitirla. Cada cámara cuenta con un parlamentario, un asesor, típicamente un abogado capacitado, que ha estudiado las largas y complejas reglas de la cámara. Si bien el Congreso suele seguir los consejos de sus parlamentarios, no está obligado a hacerlo, y el parlamentario no tiene facultades para hacer cumplir su interpretación de las reglas. Una vez que un comité ha sido seleccionado, el presidente del comité está facultado para trasladar el proyecto de ley a través del proceso de comité como él o ella lo considere conveniente. Esto ocasionalmente significa que el presidente remitirá el proyecto de ley a una de las subcomisiones de la comisión.

Ya sea a nivel de comité completo o en una de las subcomisiones, el siguiente paso suele ser celebrar una audiencia sobre el proyecto de ley. Si el presidente decide no celebrar una audiencia, esto equivale a matar el proyecto de ley en comisión. La audiencia brinda una oportunidad para que la comisión escuche y evalúe los dictámenes periciales sobre el proyecto de ley o aspectos del mismo. Los expertos suelen incluir funcionarios de la agencia que se encargarían de ejecutar el proyecto de ley, los patrocinadores del proyecto de ley del Congreso y cabilderos de la industria, grupos de interés y expertos académicos de una variedad de campos relevantes. Por lo general, la comisión también aceptará declaraciones escritas del público en relación con el proyecto de ley en cuestión. Para muchos proyectos de ley, el proceso de audiencia puede ser muy rutinario y sencillo.

Una vez concluidas las audiencias, el proyecto de ley entra en la etapa de marcado. Se trata esencialmente de un proceso de modificación y votación. Al final, con o sin modificaciones, votará la comisión o subcomité. Si la comisión decide no adelantar el proyecto de ley en ese momento, se presenta. Presentar un proyecto de ley generalmente significa que el proyecto de ley está muerto, pero aún existe la opción de traerlo de nuevo para una votación nuevamente. Si la comisión decide adelantar el proyecto de ley, sin embargo, se imprime y va a la cámara, ya sea a la Cámara o al Senado. Por ejemplo, vamos a suponer que un proyecto de ley va primero a la Cámara (aunque lo contrario podría ser cierto, y, de hecho, los billetes pueden moverse simultáneamente por ambas cámaras). Antes de que llegue al piso de la Cámara, primero debe pasar por la Comisión de Reglamento de la Cámara. Esta comisión establece las reglas de debate, como los plazos y límites en el número y tipo de modificaciones. Después de que se hayan establecido estas reglas, el proyecto de ley pasa por el piso, donde se debate y se pueden agregar modificaciones. Una vez que se han alcanzado los límites del debate y de las enmiendas, se somete a votación la Cámara. Si una mayoría simple, 50 por ciento más 1, vota para adelantar el proyecto de ley, se mueve fuera de la Cámara y entra en el Senado.

Una vez en el Senado, el proyecto de ley se coloca en el calendario para que pueda ser debatido. O, más típicamente, el Senado también considerará el proyecto de ley (o una versión complementaria) en sus propias comisiones. Dado que el Senado es mucho más pequeño que la Cámara, puede darse el lujo de ser mucho más flexible en sus reglas de debate. Por lo general, los senadores se permiten hablar y debatir el tiempo que el orador quiera, aunque pueden ponerse de acuerdo como órgano para crear límites de tiempo. Pero sin estos límites, el debate continúa hasta que se ha ofrecido y votado una moción a mesa.

Esta flexibilidad de hablar en el Senado dio lugar a una táctica única, el filibustero. La palabra “filibustero” proviene de la palabra holandesa vrijbuiter, que significa pirata. Y el nombre es apropiado, ya que un senador que lanza un filibustero prácticamente secuestra el uso de la palabra de la cámara haciendo uso de la palabra por largos periodos de tiempo, impidiendo así que el Senado cierre el debate y actúe sobre un proyecto de ley. La táctica se perfeccionó en la década de 1850 mientras el Congreso luchaba con el complicado tema de la esclavitud. Después de la Guerra Civil, el uso del filibustero se hizo aún más común. Finalmente, en 1917, el Senado aprobó el artículo 22, que permitió a la cámara realizar una votación de clausura para poner fin al debate. Para invocar cloture, el Senado tuvo que obtener una mayoría de dos tercios. Esto fue difícil de hacer, pero generalmente evitó que alguien secuestrara el piso del Senado, con la excepción sobresaliente del filibustero récord de veinticuatro horas del senador Strom Thurmond a la Ley de Derechos Civiles.

En 1975, tras el aumento del partidismo de la era de los derechos civiles, el Senado debilitó aún más el filibustero al reducir el número necesario para la clotura de dos tercios a tres quintos, o sesenta votos, donde permanece hoy (salvo las candidaturas judiciales para las que sólo se necesitan cincuenta y cinco votos para invocar cloture). Además, los filibusteros no están permitidos en el acto anual de conciliación presupuestal (la Ley de Reconciliación de 2010 fue el acto en virtud del cual se aprobó la legislación de aplicación para el Obamacare).

LA NOBLE HISTORIA DEL FILIBUSTERO?

Cuando la mayoría de la gente piensa en el filibustero del Senado, probablemente se imagina al actor Jimmy Stewart parado exasperado en un podio y exigiendo que el Senado vuelva a sus sentidos y haga lo correcto. Incluso para quienes no están familiarizados con la clásica película de Frank Capra Mr. Smith Goes to Washington, la imagen de un solo senador heroico que lija hasta el poder de toda la cámara mientras está armado sólo con habilidad oratoria tiende a inspirar naturalmente. Desafortunadamente, la historia del filibustero es menos alentadora.

Esto no quiere decir que las causas nobles no hayan sido defendidas por senadores filibusteros; sin duda lo han hecho. Pero en gran parte se han visto eclipsados por los filibusteros descaradamente ridículos y a veces racistas del siglo XX. En la primera categoría destaca el maratón de quince horas y media del senador Huey Long de Luisiana: Con la esperanza de retener la necesidad de que el Senado confirme algunos trabajos que quería mantener de sus enemigos políticos, Long pasó gran parte de su filibustero analizando la Constitución, hablando de sus recetas favoritas, y contando historias entretenidas, como era su costumbre.

En un momento definitorio para el filibustero, el senador Strom Thurmond, de Carolina del Sur, habló durante veinticuatro horas y dieciocho minutos en contra de un débil proyecto de ley de derechos civiles en 1957. Un vocal defensor de la segregación y la supremacía blanca, Thurmond no había hecho ningún secreto de sus puntos de vista y anteriormente se había presentado a la presidencia en una plataforma segregacionista. Tampoco fue Thurmond el primero en utilizar el filibustero para preservar la segregación e impedir la expansión de los derechos civiles para los afroamericanos. Grupos de dedicados senadores sureños utilizaron el filibustero para impedir la aprobación de legislación antilinchamiento en múltiples ocasiones durante la primera mitad del siglo XX. Posteriormente, ante la Ley de Derechos Civiles de 1964, los senadores sureños escenificaron un filibustero de cincuenta y siete días para tratar de matarlo. Pero el impulso de la nación estaba en contra de ellos. El proyecto de ley pasó por alto su obstruccionismo y ayudó a reducir la segregación.

¿Es el filibustero la herramienta de la noble minoría que intenta contener la marea de una minoría poderosa? ¿O su historia como arma de apoyo a la segregación la expone como una mera táctica de obstrucción?

Debido a que tanto la Cámara como el Senado pueden y muchas veces lo hacen enmendar proyectos de ley, los proyectos que pasan de cada cámara suelen verse diferentes. Esto presenta un problema, ya que la Constitución exige que ambas cámaras aprueben proyectos de ley idénticos. Una solución simple es que la primera cámara simplemente acepte el proyecto de ley que finalmente lo hace salir de la segunda cámara. Otra solución es que la primera cámara modifique aún más el proyecto de ley de la segunda cámara y lo envíe de vuelta a la segunda cámara. El Congreso suele tomar una de estas dos opciones, pero aproximadamente uno de cada ocho proyectos de ley no se puede resolver de esta manera. Estos proyectos de ley deben ser enviados a una comisión de conferencia que negocie una conciliación que ambas cámaras puedan aceptar sin modificación alguna. Sólo entonces el proyecto de ley podrá avanzar a la mesa del presidente para su firma o veto. Si el mandatario sí vetó el proyecto de ley, ambas cámaras deben reunir un voto de dos tercios para superar el veto y obligar al presidente a firmarlo. Si no se puede alcanzar el umbral de dos tercios en cada cámara, el billete muere (Figura).

El proceso por el cual un proyecto de ley se convierte en ley es largo y complicado, pero está diseñado para garantizar que al final todas las partes estén satisfechas con las disposiciones del proyecto.

Para una mirada al clásico proceso legislativo, visite YouTube para ver “Solo soy un proyecto de ley” de ABC Schoolhouse Rock! serie.

LA LEGISLACIÓN MODERNA ES DIFERENTE

Durante gran parte de la historia de la nación, el proceso descrito anteriormente fue el método estándar por el cual un proyecto de ley se convirtió en ley. En el transcurso de las últimas tres décadas y media, sin embargo, los cambios en las reglas y procedimientos han creado una serie de rutas alternas. Colectivamente, estas diferentes rutas constituyen lo que algunos politólogos han descrito como un proceso legislativo nuevo pero poco ortodoxo. De acuerdo con la politóloga Barbara Sinclair, el principal detonante del cambio de la ruta legislativa clásica fueron las reformas presupuestales de la década de 1970. La Ley de Fiscalización de Presupuestos y Embalamientos de 1974 otorgó al Congreso un mecanismo para tomar decisiones presupuestarias amplias y abarcadoras. En los años que siguieron, el proceso presupuestal se convirtió gradualmente en el vehículo para crear cambios integrales de política. Un gran paso en esta transformación ocurrió en 1981 cuando la administración del presidente Ronald Reagan sugirió usar el presupuesto para impulsar sus reformas económicas.

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El beneficio de adjuntar las reformas a la resolución presupuestal fue que el Congreso podría forzar una votación hacia arriba o hacia abajo (sí o no) sobre todo el paquete. Tal factura empaquetada se llama factura ómnibus.

Glen S. Krutz. 2001. Haking a Ride: Omnibus Legislando en el Congreso de Estados Unidos. Columbus, OH: Prensa de la Universidad Estatal de Ohio.

Crear y votar por un proyecto de ley ómnibus permite al Congreso lograr rápidamente cambios de política que habrían tomado muchos votos y el gasto de gran capital político durante un largo período de tiempo. Este y sucesivos usos similares del proceso presupuestal convencieron a muchos en el Congreso de la utilidad de esta estrategia. Durante la década de 1990 polémica e ideológicamente dividida, el proceso presupuestal se convirtió en el mecanismo común de resolución de problemas en la legislatura, sentando así las bases para el funcionamiento de la legislación en la actualidad.

Un rasgo característico importante de la legislación moderna es el poder y la influencia enormemente expandidos de la dirección del partido sobre el control de los proyectos de ley. Una de las razones de este cambio fue el mayor partidismo que se remonta a la década de 1980 y que todavía está con nosotros hoy. Con tan altas apuestas políticas, la dirigencia del partido es reacia a permitir simplemente que los comités resuelvan las cosas por su cuenta. En la Cámara, la dirigencia utiliza reglas especiales para orientar los proyectos de ley a través del proceso legislativo y hacia un resultado particular. Poco frecuentes hace apenas unas décadas, estas reglas ahora ampliamente utilizadas restringen el debate y las opciones, y están diseñadas para centrar la atención de los miembros.

La práctica de múltiples derivaciones, con las que se remiten proyectos de ley enteros o porciones de esos proyectos a más de una comisión, debilitó en gran medida los diferentes comités de monopolios de especialización celebrados principalmente en la Cámara pero también en cierta medida en el Senado. Con menos control sobre los proyectos de ley, los comités naturalmente se acercaron a la dirigencia en busca de asistencia. En efecto, como testimonio de su creciente control, la dirigencia a veces puede evitar a los comités por completo, prefiriendo resolver las cosas en el piso. E incluso cuando los proyectos de ley pasan por los comités, la dirigencia a menudo busca ajustar la legislación antes de que llegue al piso.

Otra característica del proceso legislativo moderno, exclusivamente en el Senado, es la aplicación del filibustero moderno. A diferencia del filibustero tradicional, en el que un senador tomó la palabra y lo sostuvo el mayor tiempo posible, el filibustero moderno es en realidad una perversión de las reglas de la clotura adoptadas para controlar al filibustero. Cuando el partidismo es alto, como lo ha sido frecuentemente, los senadores pueden solicitar cloture antes de que cualquier proyecto de ley pueda obtener una votación. Esto tiene el efecto de incrementar el número de votos necesarios para que un proyecto de ley avance de una mayoría simple de cincuenta y uno a una súper mayoría de sesenta. El efecto es darle a la minoría senatorial un gran poder para obstruir si se inclina a hacerlo.

El sitio web Thomas de la Biblioteca del Congreso ha proporcionado a académicos, ciudadanos y medios de comunicación una gran cantidad de datos fácilmente disponibles sobre miembros y proyectos de ley durante más de dos décadas.

Resumen

En el clásico proceso legislativo se presentan proyectos de ley y se envían a la comisión correspondiente. Dentro de las comisiones se llevan a cabo audiencias y se debate el proyecto de ley y finalmente se envía al piso de la cámara. En el uso de la palabra, el proyecto de ley es debatido y modificado hasta su aprobación o votación en contra. En caso de aprobarse, se traslada a la segunda sala donde comienza de nuevo el debate y la modificación. Eventualmente, si el proyecto llega tan lejos, las dos cámaras se reúnen en una comisión mixta para conciliar lo que ahora son dos proyectos diferentes. En las últimas décadas, sin embargo, el Congreso ha adoptado un proceso muy diferente mediante el cual se pasan por el proceso de presupuestación grandes piezas legislativas que cubren muchos rubros diferentes. Este método ha tenido el efecto de empoderar aún más a la dirigencia, en detrimento de los comités. El proceso legislativo moderno también se ha visto afectado por el creciente número de amenazas filibusteras en el Senado y el uso de la clotura para prevenirlas.

Detener un filibustero requiere que ________.

1. la mayoría de senadores acuerdan el proyecto
2. el orador se aleja del podio
3. la cámara vota por cloture
4. interviene el Presidente o líder mayoritario

Decir que se está marcando un proyecto de ley es sólo otra manera de decir que está siendo ________.

1. presentado
2. descuidado
3. vetado
4. enmendado

El medio clave para avanzar en la legislación moderna es ahora ________.

1. comités
2. las acciones de la dirigencia
3. el proceso presupuestal
4. el filibustero

Explique brevemente la diferencia entre el modelo clásico de legislar y el proceso moderno.

Los redactores de la Constitución diseñaron al Senado para filtrar la salida de la Cámara a veces apresurada. ¿Crees que esto fue una idea sabia? ¿Por qué o por qué no?

El Congreso ha ampliado consistentemente su propio poder para regular el comercio entre los estados y entre ellos. ¿Debería el Congreso tener este poder o la Suprema Corte debería arrollarlo? ¿Por qué?

¿Qué sugiere la tendencia a la representación descriptiva sobre qué valoran los constituyentes en su legislatura? ¿Cómo podría el Congreso superar el hecho de que tal representación no siempre sirve mejor a los intereses de los constituyentes?

¿Qué factores contribuyeron más a la transformación del proceso legislativo clásico y hacia el nuevo estilo?

Libros:

Carpeta, Sarah A. 1997. Derechos de las Minorías, Regla de Mayoría: Partidismo y Desarrollo del Congreso. Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press.

Davidson, Roger H. y Walter J. Oleszek. 1981. Congreso y Sus Miembros. Washington, DC: Prensa Trimestral del Congreso.

Dodd, Lawrence C. y Bruce Ian Oppenheimer. 1981. Congreso Reconsiderado. Washington, DC: Prensa Trimestral del Congreso.

Hofstadter, Richard. 1965. El estilo paranoico en la política estadounidense, y otros ensayos. Nueva York: Knopf.

Mann, Thomas E. y Norman J. Ornstein. 2012. Es incluso peor de lo que parece: cómo el sistema constitucional estadounidense colisionó con la nueva política del extremismo. Nueva York: Libros Básicos.

Mayhew, David R. 1974. Congreso: La Conexión Electoral. New Haven, CT: Prensa de la Universidad de Yale.

Mutch, Robert E. 2014. Comprando el Voto: Una Historia de la Reforma al Financiamiento de Campañas. Oxford: Oxford University Press.

Oleszek, Walter J. 1978. Procedimientos del Congreso y Proceso Político. Washington: Prensa Trimestral del Congreso.

Sinclair, Bárbara. 1997. Legislación poco ortodoxa: nuevos procesos legislativos en el Congreso de Estados Unidos. Washington, DC: Prensa CQ.

Películas:

1939. El señor Smith va a Washington.

1957. Una cara en la multitud.

1962. Asesoría y Consentimiento.

1972. El Candidato.

Glosario

cloture

un proceso parlamentario para terminar un debate en el Senado, como medida contra el filibustero; invocada cuando tres quintas partes de los senadores votan a favor de la moción

filibustero

una maniobra parlamentaria utilizada en el Senado para extender el mayor tiempo posible el debate sobre una pieza legislativa, típicamente con el propósito de obstruirlo o matarlo

marcado

el proceso de modificación y votación en una comisión del Congreso