4.4: Divisiones del Poder

Objetivos de aprendizaje

En esta sección, aprenderás:

1. Cómo se divide el poder en las repúblicas, y por qué se hace eso.
2. Cuáles son las compensaciones entre los sistemas de gobierno federal y unitario.

¿Cómo permanecen libres las sociedades? Las constituciones, como hemos visto, pueden declarar que hay todo tipo de libertades. Para que trabajen, la gente tiene que obedecer la ley. Una respuesta ha sido dividir el poder dentro de un gobierno, para que haya controles sobre el poder de cualquier parte del gobierno, o sobre el poder de cualquier grupo de interés en particular. Si el poder del gobierno es limitado, los ciudadanos ven que el gobierno no está sobrepasando sus límites, y es más probable que siga y obedezca la ley.

El poder dentro de un gobierno puede dividirse de diversas maneras. Obviamente, en los gobiernos autoritarios, el poder no está dividido, por lo que no hay control sobre el poder de quien tenga la autoridad. Esto puede crear un par de problemas. Primero, le roba a la gente la capacidad de actuar pacíficamente si el gobierno hace algo que no les gusta. Segundo, no hay frenos si el gobierno se deja llevar, nada en el sistema que pueda obligar a quienes tienen autoridad a apegarse a las leyes tal como están escritas.

Los controles sobre el poder comienzan con las elecciones. Las elecciones efectivamente dividieron el poder entre el pueblo y el gobierno. Si a los ciudadanos no les gusta algo que está haciendo el gobierno, pueden expulsar a los sinvergüenzas. Pero las elecciones son periódicas —solo ocurren de vez en cuando— y en el corto plazo, el gobierno puede hacer cosas que una elección tardará demasiado en rectificar.

Una segunda comprobación del poder es la división del poder en diferentes ramas. Esto no es muy común en todo el mundo; muchas repúblicas tienden a concentrar el poder en el poder legislativo. Eso es especialmente cierto de los sistemas parlamentarios, donde el jefe de gobierno, el primer ministro, suele ser el líder del partido mayoritario en el parlamento. Entonces, en ese sistema, no existe una rama separada que controle el poder del parlamento (salvo, quizás, un tribunal constitucional que pueda pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley en particular). Esto se llama supremacía legislativa —la mayor parte del poder en el gobierno recae en el cuerpo legislativo. Tiene la ventaja de dejar que las cosas sucedan más rápidamente. En un sistema parlamentario, un nuevo partido mayoritario puede hacer cambios más rápidamente, ya que no hay presidente para vetar nuevas leyes, o por lo general incluso otra cámara legislativa donde los cambios propuestos puedan empantanarse.

Eso sucede en un país como Estados Unidos, donde el poder se divide entre ramas de gobierno co-iguales. En el caso de Estados Unidos, eso significa que solo el Congreso puede aprobar leyes; el presidente debe firmarlas para convertirse en ley; y el sistema judicial puede declarar que las leyes son inconstitucionales y con ello nulas y sin efecto. Por supuesto, el mandatario nombra a jueces federales, que deben ser confirmados por el Senado de Estados Unidos, y el Congreso en su conjunto puede destituir y destituir a cualquier funcionario federal por “altos delitos y faltas” (uno de esos momentos locamente vagos en la Constitución, ¿un delito menor? Aunque si el presidente fuera sorprendido robando en tiendas, todos podríamos tener algunas preguntas). La antigua República Romana tenía aún más controles sobre el poder, hasta el punto en que las reformas necesarias eran imposibles de llevar a cabo porque alguien casi siempre tenía el poder de evitar que sucedieran. El gobierno estadounidense a veces puede verse así, aunque cuando el juego está en juego, el sistema sí permite que ocurran cambios, como la aprobación de leyes de derechos civiles en la década de 1960. Por otra parte, tardaron casi 100 años después de la Guerra Civil para que la cuestión de los derechos civiles se abordara de manera significativa. En consecuencia, la división del poder en ramas es a la vez un premio y una sanción en el gobierno: Los controles y contrapesos inherentes a dicha división hacen que sea más difícil que el gobierno se deje llevar, y también dificultan que se haga algo.

Divisiones del Poder: Federalismo, Sistemas Unitarios y Confederaciones

Una tercera forma de dividir el poder se llama federalismo, que es un sistema de gobierno que divide el poder entre diferentes niveles de gobierno. Una confederación daría más, si no todo, el poder a los estados que integran la confederación, mientras que un sistema unitario de gobierno pone todo el poder en manos del gobierno central.

La mayoría de los gobiernos del mundo (casi el 90 por ciento) son unitarios. Un gobierno central fuerte da poder a los gobiernos subnacionales, que no pueden hacer y ejecutar políticas por su cuenta. Los gobiernos unitarios pueden crear o abolir unidades subnacionales de gobiernos. Los gobiernos federales normalmente no pueden. El gobierno nacional de Estados Unidos, por ejemplo, no puede decidir que Wyoming sería mucho mejor como parte de Montana, o que dos Dakotas es solo una de demasiadas.

La otra opción suele ser una confederación, en la que un grupo de estados son socios iguales en un gobierno. Si bien esto impide que un gobierno central fuerte dicte a sus integrantes, también significa que nadie está a cargo. Estados Unidos, de 1783-1788, fue una confederación, bajo los Artículos de la Confederación. No funcionó muy bien. El gobierno nacional no pudo pagar sus deudas, lo que provocó que la economía se encogiera; los estados estaban al borde de la guerra por cuestiones comerciales y territoriales. Los Estados Confederados de América se separaron de la Unión en 1861, conduciendo a la Guerra Civil. Ellos, también, sufrieron el problema de no poder obligar plenamente a los estados miembros a apoyar el esfuerzo bélico.

La Unión Europea es una confederación. Si bien hay un Parlamento Europeo libremente elegido, carece de plena autoridad para obligar a los 27 estados miembros a hacer todo lo posible. El poder de la confederación existe en gran parte porque las naciones miembros se han adherido a los tratados que la crean, porque comparten una moneda común (el euro) y porque estados como Alemania y Francia tienen mucho más poder económico que los demás miembros (y no pueden darse el lujo de verlo fracasar). Ayuda que todas las naciones miembros sean estados bastante bien desarrollados y todas las repúblicas con elecciones regulares propias. La UE también parece tener mucho cuidado al no pisar la soberanía de sus naciones miembros. En consecuencia, a pesar de las disposiciones de la UE que exigen que las naciones miembros mantengan presupuestos aproximadamente equilibrados, los grandes déficits presupuestarios en Grecia, Italia y España han provocado una crisis financiera para toda la unión.

El federalismo divide y comparte el poder entre el gobierno nacional (a menudo referido como el gobierno federal en Estados Unidos) y los gobiernos subnacionales como estados o provincias. Los gobiernos subnacionales pueden estar vinculados por una constitución nacional, pero tienen cierta capacidad de trabajar dentro de ese marco para crear sus propias leyes particulares. En el federalismo estadunidense, por ejemplo, los estados tienen la capacidad de regular el comercio dentro de sus fronteras, pero solo el gobierno federal puede regular el comercio que cruza las fronteras estatales. Los gobiernos nacionales suelen conservar la única capacidad de proporcionar la defensa nacional y la conducción de las relaciones exteriores, mientras que tanto los estados como el gobierno nacional pueden crear leyes de tránsito y ambientales. Ambos niveles tienen la capacidad de recaudar ingresos y gastar dinero, mientras que solo los gobiernos nacionales pueden abordar temas relacionados con el comercio internacional. Las naciones más grandes a veces recurren al federalismo para gestionar territorios extendidos, como Estados Unidos, Canadá y Australia.

El federalismo viene en grados: En el federalismo débil, los estados no obtienen mucho poder, como en México o Brasil. En un federalismo fuerte, los gobiernos subnacionales tienen un mayor grado de poder, como en Canadá. Estados Unidos, si llevas la cuenta, está en algún punto intermedio. A nivel mundial, 26 estados son repúblicas federales; nueve más han otorgado alguna autoridad local a los gobiernos regionales.

Por ejemplo, durante la mayor parte de su historia, el Reino Unido fue un estado unitario. Inglaterra conquistó Gales e Irlanda, y se unió a Escocia cuando Jaime I se convirtió en rey de ambas naciones en 1603. Irlanda obtuvo su independencia en 1921, pero los seis condados de lo que se convirtió en Irlanda del Norte votaron a favor de permanecer en el Reino Unido. Pero entonces, en 1997, la gente de Escocia y Gales votó a favor de la devolución, mediante la cual el gobierno central otorgó alguna autoridad a las asambleas locales allí. Irlanda del Norte también tiene ahora su propia asamblea local también. Todos tienen la capacidad de subir impuestos, gastar dinero y ordenar sus propios asuntos, pero no son estados soberanos.

Crear una estructura federal sobre papel no hace una, sin embargo. China tiene 22 provincias, cuatro municipios, cinco regiones autónomas y dos regiones administrativas especiales. De éstas, solo se puede decir que Hong Kong y Macao, las regiones administrativas especiales, gozan de algún tipo de autogobierno, y la mayoría de sus legislaturas son designadas por el gobierno central en Beijing. Las regiones autónomas incluyen el Tíbet, donde la insatisfacción con el dominio chino ha llevado a la violencia y los disturbios.

Federalismo Americano

Al estar entre federalismo fuerte y débil, la versión estadounidense del federalismo es en realidad un buen ejemplo de todos los desafíos y beneficios de una sociedad federal.

Deberías anotar un par de cosas de inmediato:

1. El federalismo estadounidense divide el poder entre los estados y el gobierno nacional (federal). Esa ecuación NO incluye a los muchos miles de gobiernos locales, que no se mencionan en la Constitución y en gran medida toman prestado el poder a los estados. Cada estado es, en efecto, un gobierno unitario. Algunos estados han otorgado cartas limitadas de gobierno autónomo a los grandes gobiernos locales, pero esa es una decisión a nivel estatal, y no está prevista en la Constitución de Estados Unidos.
2. La división del poder a nivel nacional en tres ramas, si bien es una característica importante del gobierno estadounidense, NO es una característica del federalismo estadounidense. Un gobierno de estilo unitario también podría tener una división similar del poder en ramas; un gobierno federal tampoco podría tener división del poder en su nivel superior.

El federalismo es, en cierto modo, un invento estadounidense. Las confederaciones habían existido antes, y carecían del poder central y de ahí la capacidad de hacer cualquier cosa. Los Padres Fundadores, habiendo vivido cuatro años bajo los Artículos de la Confederación, vieron que necesitaban un gobierno central con el poder suficiente para hacer lo que se necesitaba, pero aún no tanto poder que pudiera oprimir al pueblo y a los estados. Y los estados, para comprar esto, iban a querer conservar algo de su propio poder como parte del trato. Esta desconfianza fundamental del poder centralizado, junto con la admisión quizás a regañadientes de que algo de él era necesario, llevó tanto a la división del poder federal en tres ramas, como a la división del poder entre los estados y el gobierno nacional.

Entonces, ¿quién tiene el poder? La Constitución de Estados Unidos parece proporcionar cierto espacio para un gobierno nacional fuerte en varios lugares:

• La cláusula “necesaria y propiamente dicha” (a veces llamada “la cláusula elástica” por su capacidad de estirarse para cubrir mucho terreno) de la Constitución (Artículo I, Sección 8, cláusula 18): Esto dice que el Congreso tendrá la autoridad necesaria y adecuada para hacer lo que hay que hacer.
• La cláusula de supremacía (artículo VI, cláusula 2): La Constitución se establece como ley suprema de la tierra.
• La cláusula de comercio (Artículo I, Sección 8, cláusula 3): Sólo el Congreso tiene la capacidad de regular el comercio interestatal.
• La cláusula de gasto (artículo I, fracción 8, cláusula 1): Se concede expresamente al Congreso la capacidad de subir impuestos y gastar dinero.

Empareja estos rasgos con el poder de la presidencia y la mayor capacidad del gobierno nacional para recaudar dinero, y se tiene una receta para un gobierno nacional fuerte. No creo que esto sea necesariamente algo malo. Otros no están de acuerdo.

Por otra parte, está la Décima Enmienda a la Constitución, y la última pieza de la Carta de Derechos: “Los poderes no delegados a Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados respectivamente, o al pueblo”. Eso se puede interpretar en cualquier número de formas, y lo ha sido. ¿Significa que el gobierno federal sólo puede hacer las cosas expresamente descritas en la Constitución? ¿Significa que algo no abordado en la Constitución le corresponde a los estados? ¿Crea margen de maniobra para interpretar la Constitución, o se la quita? Algunas personas te dirían que están seguras de que significa una cosa u otra, y otras simplemente no estarían de acuerdo.

Se dice que el federalismo estadounidense ha pasado por varias fases, entre ellas las siguientes:

• Federalismo dual: 1790—1932. El gobierno federal hizo lo suyo, y el gobierno estatal hizo lo suyo, y hubo muy poca superposición.
• Federalismo cooperativo: 1933—1980. Esto contó con un papel mucho mayor para el gobierno federal, con más dinero fluyendo a los estados, junto con órdenes de marcha para ir con el efectivo. Los estados se convirtieron en conductos para la política federal, con fondos federales de contrapartida ahí para atraer a los estados a administrar programas como el bienestar.
• Nuevo federalismo: 1980 — presente. Algunos estudiosos dividirían esto en más de tres categorías, y probablemente llamarían a esta era otra cosa. Pero estas no son necesariamente distinciones significativas. En ocasiones el gobierno federal ha empujado programas a los estados (póngalo usted mismo). En otras ocasiones, el gobierno federal ha intentado dictar a los estados (la Ley de Defensa del Matrimonio, No Child Left Behind, la continua criminalización de la mariguana y el cáñamo). Los federales han dado dinero a los estados a través de subvenciones en bloque con pocas restricciones, subvenciones categóricas con muchas restricciones y reparto de ingresos sin restricciones. El financiamiento federal típico todavía implica a menudo fondos de contrapartida para un propósito específico. Queda una pregunta sin resolver: ¿Debería el gobierno federal tener la capacidad de mandar programas estatales y locales en función de su capacidad para proporcionarles dinero? ¿Y si no proporciona dinero? Por lo que no está claro qué es precisamente el Nuevo Federalismo, porque no es consistente en cómo trata las relaciones estatales/federales.

Y eso es típico del federalismo estadunidense en general. Al igual que con tantas cosas en el gobierno de Estados Unidos, la naturaleza precisa del federalismo estadounidense está mal definida. Thomas Jefferson, quien no fue autor de la Constitución, pensó que los estados deberían poder simplemente decir no a los actos del Congreso (término llamado “anulación”). A veces se escucha a los gobernadores estatales en nuestro propio tiempo para expresar tales pensamientos. El término “derechos de los estados” se hace trotar de vez en cuando, para justificar algo que los estados quieren hacer o para protestar por una imposición del gobierno federal. Debemos ser claros: durante la mayor parte de su historia, el término derechos de los estados significó en gran medida una sola cosa: La capacidad de los estados para discriminar legalmente a los ciudadanos de color. Entonces, si bien ha adquirido un significado más amplio en las últimas décadas, no tiene una historia feliz.

Sea cual sea el tema, los estados y el gobierno federal suelen estar en desacuerdo con quién puede hacer qué y quién puede pagar por ello. Entonces, si bien los estados tendían a favorecer la reforma del sistema de bienestar a mediados de la década de 1990, desde luego no quisieron renunciar al financiamiento federal del sistema. De igual manera, el Congreso ha utilizado el financiamiento federal del sistema vial como una zanahoria y un palo para conseguir que los estados eleven sus leyes mínimas de consumo de alcohol: Levántala a 21, o pierdes tus fondos federales de carreteras. Solo Louisiana dependiente del turismo no cumplió.

Fortalezas y debilidades del federalismo

Este tipo de temas subrayan tanto las fortalezas como las debilidades del sistema federal, que son muchas.

Fortalezas:

• Permite la experimentación y especialización a nivel estatal y local. Los Estados son libres de probar diferentes formas de perseguir objetivos políticos.
• Permite flexibilidad y diversidad en la formulación de políticas. Los Estados pueden adaptar los programas a las condiciones, necesidades y deseos particulares de sus ciudadanos.
• Acerca el gobierno a la gente, asegurando la capacidad de respuesta. Todos esos niveles de gobierno significan que hay alguien a quien puedes acudir en busca de ayuda.
• Ayuda a proteger la libertad, al proporcionar un gobierno nacional fuerte que pueda evitar que los estados usurpen la libertad, pero también dificultando que el gobierno federal haga lo mismo. Los Estados proporcionan, en efecto, otro grupo de interés que pueda contender con el poder del gobierno nacional.
• Aumenta la oportunidad de participación. Una vez más, hay espacio en medio de todo ese gobierno para que la gente se involucre.
• Mejora la eficiencia. Los estados y los gobiernos locales pueden ser más eficientes en la prestación de servicios públicos.
• Ayuda a gestionar el conflicto proporcionando espacios para su articulación. Al dar a más personas más acceso a un gobierno receptivo, es más probable que la gente atienda sus agravios sin recurrir a la violencia.

Debilidades:

• Puede hacer que el gobierno parezca más remoto, aislando al gobierno de la gente. Si bien en muchos sentidos los muchos niveles de gobierno pueden ser algo bueno, también puede resultar confuso. ¿Quién es el responsable de qué y a dónde acudes?
• El federalismo, y todos esos niveles de gobierno, hacen que las elecciones sean más complejas. Estados Unidos tiene quizás las boletas electorales más largas del mundo. La entrega de boletas es una característica frecuente de las elecciones estadounidenses. Los ciudadanos llegan al fondo de la boleta, deciden que no saben nada de ninguno de los candidatos a juez de la corte superior estatal y dejan de votar
• Impide la adopción de normas nacionales. Un estado o provincia podría querer un conjunto de leyes ambientales, mientras que otro podría querer menos protecciones y más énfasis en las oportunidades económicas.
• Y eso se pone en el meollo del asunto: Las divisiones de poder dificultan la acción, lo que puede ser tanto algo bueno como algo malo. La fuerza del federalismo es también con ello su debilidad. Se trata de un sistema de gobierno lento, que nos impide hacer cosas realmente estúpidas en el calor del momento (siendo la prohibición uno de los pocos malos ejemplos). También, sin embargo, es lento para cambiar, requiriéndose el compromiso entre las facciones representadas en el Congreso, la presidencia, los tribunales y los votantes para que cualquier cosa se haga. Entonces, el federalismo obliga a la deliberación y la cautela, que pueden ser tanto buenas como malas.

LLAVE PARA TOMAR

• La mayoría de los gobiernos del mundo son unitarios. Algunas docenas son federales; muy pocas han sido confederaciones.
• Los gobiernos federalistas comparten el poder con los gobiernos subnacionales; los gobiernos unitarios no.
• El federalismo tiene fortalezas y debilidades.

EJERCIOS

1. Si vives en Estados Unidos, ¿qué permite o prohíbe tu estado que varíe de lo que el gobierno federal permite o prohíbe?
2. ¿Cuánto debe tener un gobierno federal el poder de obligar a los gobiernos subnacionales a hacer las cosas? ¿Cuánto deben tener los gobiernos subnacionales para decir que no?