8.11: Reglamento

Objetivos de aprendizaje

1. Comprender las compensaciones que implica la regulación de la economía.
2. Entender algunas de las formas en que el gobierno regula la actividad económica.

La tercera área de intervención gubernamental en la economía es quizás la más polémica:regulación. La regulación impone tanto costos como beneficios a consumidores y empresas, y con frecuencia representa importantes compensaciones entre la eficiencia económica y la protección de las personas y el medio ambiente. La regulación ayuda y entorpece el desempeño económico. Demasiada regulación puede ahogar una economía, pero también es discutible que ninguna regulación permitirá demasiadas fallas del mercado (y ninguna cantidad de lectura Ayn Rand cambiará eso). La gente con demasiada frecuencia mira ya sea los costos o los beneficios; tratemos de considerar ambos.

La regulación se presenta de diversas maneras, desde pesos y medidas estandarizadas hasta reglas de seguridad en el lugar de trabajo. La regulación impone costos y beneficios; ayuda y perjudica el desempeño económico. Irónicamente, mucha regulación viene a petición de los regulados, muchas veces como una forma de limitar la competencia y crear ganancias económicas. Más sobre todo esto a medida que avanzamos.

Pesos y medidas es un buen ejemplo de lo que hace la regulación. Estandarizar una libra, para que cuando compres una libra de harina, sepas que estás recibiendo una libra, tiene costos y beneficios. El costo es el equipo que necesita el molino harinero para estar seguro de que cada bolsa sale igual. El beneficio son menores costos de transacción para el consumidor, no es necesario que lleve consigo una báscula para verificar la medición del comerciante. Pero si bien la mayoría de la regulación hace más o menos lo mismo —bajando algunos costos y elevando a otros— gran parte de ella es más polémica que el peso de una libra.

La evolución de la regulación: ¿es esa alguna manera de manejar un ferrocarril?

En Estados Unidos hemos tenido regulación económica desde la época colonial, desde pesos y medidas estandarizadas hasta reglas sobre quién podría hacer qué a quién. La adopción de la Constitución de Estados Unidos, sin embargo, limitó la capacidad de los estados para regular el comercio que cruzó sus fronteras, de un solo golpe de pluma creando uno de los mercados libres de mayor alcance del mundo. Esto jugó un papel no pequeño tanto en el desarrollo de la nación como en su creciente riqueza.

Sin embargo, a finales del siglo XIX, en medio de la revolución industrial, la gente comenzó a notar diversas fallas del mercado, o al menos las recompensas desiguales que los mercados a veces reparten. Los agricultores, cuyo mayor problema probablemente fue el exceso de deuda y la caída de los precios de los alimentos (los precios cayeron a lo largo del siglo XIX al subir la productividad), clamaron por la regulación de los ferrocarriles. Creían que los ferrocarriles estaban cobrando demasiado para transportar productos agrícolas. Los ferrocarriles eran el grupo de interés dominante de finales del siglo XIX; los ferrocarriles eran la única forma de mover mercancías de este a oeste.

El poder de los ferrocarriles demuestra mi Tercera Ley de Economía Política: Los intereses económicos son políticamente dominantes en la medida en que son económicamente dominantes. Y aunque a menudo los ferrocarriles estaban mal manejados, sí disfrutaban de altas ganancias siempre y cuando no tuvieran mucha competencia (y a finales del siglo XIX, no había autopistas, ni aviones, ni siquiera el Canal de Panamá). Debido a que los ferrocarriles eran un interés económico dominante —prácticamente había que utilizarlos para enviar cualquier cosa— tenían poder político, particularmente en los estados del norte y oeste. Eso los llevó a dominar las legislaturas estatales, que en ese momento eligieron a los senadores estadounidenses. Entonces los ferrocarriles tuvieron mucha atracción en el Senado de Estados Unidos, que entonces como ahora podría decir sí o no a las nominaciones presidenciales a los tribunales federales. En consecuencia, los tribunales dictaminaron consistentemente que ni los estados ni el gobierno federal podían regular los ferrocarriles, y los intereses ferroviarios dominaban la política nacional.

Los ferrocarriles, el Congreso, los tribunales y los electores lo lucharon en los tribunales y en las urnas, hasta que finalmente en 1887 el Congreso creó la Comisión de Comercio Interestatal. A lo largo de las siguientes décadas, a la ICC se le dieron los dientes suficientes para regular los precios y prácticas no sólo de los ferrocarriles, sino también de las industrias de camiones y autobuses, de manera que hasta la década de 1970, había poca competencia de precios entre los transportistas de carga. Desafortunadamente para los ferrocarriles, se volvieron fuertemente regulados justo cuando finalmente apareció la competencia, en forma de camiones, autopistas, aviones, barcos de vapor más rápidos y el Canal de Panamá. Los ferrocarriles sufrieron tanto daño por la regulación que el sistema ferroviario de Estados Unidos pasó de ser el mejor del mundo a uno de los más patéticos, y solo recientemente las empresas ferroviarias han comenzado a recuperarse.

Las aerolíneas sufrieron un ataque similar de regulación a partir de la década de 1930, pero pidieron regulación al gobierno federal para poner fin a la competencia “ruinosa” y preservar la industria. Durante los siguientes 40 años, solo volaron los ricos, y los precios cobrados fueron los mismos para todos. Las aerolíneas compitieron solo en servicio, y solo se aprobaron dos nuevas rutas en un momento en que la población de la nación estaba en camino de duplicarse.

Por último, en la década de 1970, economistas y formuladores de políticas comenzaron a darse cuenta de que toda esta regulación había creado un sector de transporte altamente ineficiente, cuyos productos y servicios eran sobrevalorados y cuyos negocios estaban mal gestionados.

La desregulación se produjo a lo grande en las décadas de 1970 y 1980. Esto ha hecho que los negocios sean más desafiantes para todas las empresas de transporte, pero de eso se supone que se trata la competencia, ¿no? La transición ha sido dolorosa; muchas aerolíneas y compañías de camiones dejaron de funcionar, y las ganancias para los transportistas restantes cayeron. La respuesta podría haber sido no regular este tipo de negocios en primer lugar —donde hay espacio para la competencia, los mercados suelen ordenar las cosas— pero la retrospectiva es fácil, ¿no?

Por otro lado, la regulación de seguridad ha hecho que los lugares de trabajo sean más seguros y predecibles; la regulación ambiental ha hecho que el ambiente sea más limpio A los críticos de la regulación les gusta señalar el costo de dicha regulación, pero nunca se molestan en sumar el ahorro en trabajadores que no están heridos, en lagos y ríos en los que se puede volver a nadar (y que no se incendian, como algunos lo hicieron en la década de 1970), y en menores costos de atención médica por aire más limpio. El hecho de que la regulación a veces vaya demasiado lejos no lleva a la conclusión de que la regulación cero es mejor aún. Sólo hay que pensar en los recientes problemas con los alimentos peligrosamente malos importados de China para entender, por ejemplo, la importancia de la regulación de la inocuidad alimentaria.

Esta es, por supuesto, mi opinión, y no hace falta que esté de acuerdo. Como mínimo, la regulación representa muchas compensaciones. La regulación impone costos y beneficios a todos. Los costos son mayores para los productores, que suelen transmitir a los consumidores. Por otro lado, algunos costos son menores para los productores porque, si están apegados a la ley, deberían enfrentar menores costos legales, y sus costos no serán diferentes a los de sus competidores si todos enfrentan las mismas regulaciones. Los costos para los consumidores, en términos de seguridad y previsibilidad, también son menores. Lo mismo ocurre con la regulación de la seguridad en el lugar de trabajo —mayores costos en términos de cumplimiento, menores costos en términos de menos horas de trabajo perdidas por lesiones; y por contaminación y daños ambientales— mayores costos para cumplir con los requisitos de contaminación, tanto para productores como para consumidores, y menores costos para la sociedad de menos daños ambientales y problemas de salud.

Sueños eléctricos: la vida y los tiempos de regulación y desregulación

Desde que Thomas Edison pensó cómo hacer una práctica bombilla eléctrica, la electricidad tuvo un enorme impacto en la existencia humana. En pocas décadas, pasamos de un mundo iluminado sólo por el fuego (para tomar prestada la frase del historiador William Manchester) a uno en el que la gente podía y si quedaba despierta más tarde, porque había luz. Cómo acomodar esta nueva maravilla en términos de modelos de negocio y regulación rápidamente se convirtió en un tema de pararrayos tanto para las empresas como para el gobierno.

Como ya hemos comentado, las empresas públicas como los distritos de energía y agua surgen en parte porque son lo que se llaman monopolios naturales: el mercado es atendido de manera más eficiente por un proveedor. Eso se debe a que no tendría sentido financiero que las empresas construyeran un conjunto separado de líneas de agua, electricidad o alcantarillado cada vez que un negocio o propietario cambiaba de un proveedor a otro. Monopolios naturales como estos tienden a ser regulados—los organismos estatales dictaminan sobre las decisiones de precios de empresas privadas que son monopolios naturales; en el caso de las empresas públicas como un distrito local de aguas, tienen una junta directiva electa que puede ser inelecta si no hacen un buen trabajo de ambos manteniendo el sistema y manteniendo las tarifas bajas. Durante gran parte del siglo XX, esta fue la sabiduría predominante.

Mientras que la desregulación de las aerolíneas hizo que volar fuera mucho más barato para todos, alguna desregulación no ha funcionado tan bien. Desregular el transporte de camiones y aerolíneas fue un éxito para los consumidores si no para las firmas desreguladas. En medio de la euforia por la desregulación, algunas personas comenzaron a argumentar que los monopolios tradicionalmente regulados como los servicios eléctricos también podrían desregularse.

¿Qué cambió? Durante la primera mitad del siglo, las tarifas eléctricas cayeron a medida que la generación se hizo más eficiente. Los servicios públicos, generalmente regulados a nivel estatal, no tuvieron que ir a las comisiones estatales de servicios públicos para pedir aumentos de tarifas. (De hecho, los servicios públicos habían buscado una regulación a nivel estatal para evitar enredarse con las máquinas políticas de las grandes ciudades, que podían y simplemente dirían que no a los negocios). Entonces, aunque no siempre estuvieron muy bien manejados (como incluir el costo de sus actividades políticas en sus tarifas eléctricas, que era prácticamente ilegal en todo el país), nadie se quejó porque la electricidad solo se hizo más barata. Pero a medida que las mejoras tecnológicas alcanzaron una meseta, los costos dejaron de caer en momentos en que el servicio eléctrico se estaba expandiendo y la población estaba en auge Para la década de 1960, las tasas estaban subiendo. Los consumidores se quejaron y finalmente consiguieron legislaturas estatales para financiar a los defensores del consumidor. Ahora bien, cuando los servicios públicos pidieron alzas de tarifas, había alguien ahí que podía decirle a la comisión estatal de servicios públicos que tal vez esta subida de tarifas no estaba justificada. Para la década de 1970, los servicios públicos comenzaron a perder casos de tasa.

Y así buscaron la desregulación, argumentando que era posible tener competencia por el servicio eléctrico (a través de un método algo complicado llamado “rueda minorista”, por el cual la electricidad en tu tomacorriente provenía del mismo generador, pero a alguien más se le pagó por ello). Más de 20 estados jugaron con la idea, y alrededor de una docena se fue a por ella.

No funcionó tan bien. En el ejemplo más atroz, el estado de California vio dispararse sus tarifas eléctricas y los apagones rodantes se convirtieron en una característica habitual del paisaje eléctrico. Empresas generadoras eléctricas (¡sorpresa!) dijeron que tenían que sacar equipos de generación fuera de línea para su mantenimiento (restringiendo así el suministro y elevando el precio). El sistema de California estaba particularmente mal diseñado: las empresas ofertaron en el mercado con ofertas de servicio, y la oferta de precio más alto fue el precio que todos obtuvieron. Siete proveedores de electricidad finalmente se declararon sin concurso a los cargos de amañar el mercado.

Pero incluso fuera de California, las cosas no han ido tan bien. Los precios generalmente han subido y no hay mucha competencia, a excepción de los mayores consumidores de electricidad. ¿Por qué? Sencilla oferta y demanda. Un hogar residencial simplemente no compra suficiente electricidad para que valga la pena el tiempo de un generador para gastar el tiempo y el dinero para ganar esa cuenta. Y probablemente no gastes lo suficiente en electricidad para hacer que quiera darse una vuelta. (La promesa de desregulación era competencia y electricidad más barata. Pero algunos estados llegaron a instituir límites temporales de precios —límites en el precio de la electricidad— y algunos incluso prohibieron a la gente cambiar de proveedor eléctrico más de una vez al año. Entonces, ¿qué tipo de mercado necesita un tope de precio? Y ¿qué tipo de mercado es si no se puede dar una vuelta por ahí?)

¿Cuándo Regular?

Lo que podríamos aprender de todo esto, una vez más, es que donde hay espacio para la competencia real, los mercados pueden funcionar. Pero donde no hay, alguna regulación podría estar en orden. El otro punto general a entender es que el gobierno juega un papel importante en la economía, y esa regulación es una parte de eso. Al menos deberíamos preguntar quién está herido y quién se beneficia de cualquier pieza de regulación; ¿cuáles son los costos y beneficios de la regulación; y esta regulación aborda una falla del mercado o simplemente interfiere con el funcionamiento eficiente del mercado? Entonces, por ejemplo, tiendo a pensar que la regulación del precio de la gasolina (que la gente llama por cada vez que el precio sube en la bomba) simplemente interfiere con un mercado que de otra manera funcionaría, mientras que las regulaciones de seguridad del tránsito aéreo tienden a garantizar que las aerolíneas no tengan la tentación de cortar esquinas para poder hacer más ganancias. Pero tú, como siempre, tendrás que decidirte en esto.

DELEVACIONES CLAVE

• La regulación impone tanto costos como beneficios a los consumidores, productores y a la sociedad en su conjunto.
• La regulación se puede utilizar para limitar la competencia, lo que puede subir los precios. También puede limitar los precios donde de otra manera no habría competencia.
• Las empresas a veces se oponen pero a veces buscan regulación.

EJERCIOS

1. Piensa en una actividad económica en tu zona. ¿Cómo se regula? (Por ejemplo, regulaciones de inocuidad alimentaria que impactan en la cafetería universitaria.) ¿Qué significaría si tuviera más o menos regulación?
2. ¿Deberían los gobiernos imponer más o menos regulaciones a la actividad económica? ¿Por qué?
3. ¿Cuál es el fundamento para regular un negocio? ¿Cuándo podría ser una buena idea o una mala idea? ¿Qué tipo de cosas podríamos pensar al pensar en la regulación?