15.1: El papel del gobierno en una economía de mercado

Objetivo de aprendizaje

1. Discutir e ilustrar las respuestas gubernamentales a las fallas del mercado de los bienes públicos, los costos y beneficios externos y la competencia imperfecta y cómo estas respuestas tienen el potencial de reducir la pérdida de peso muerto.
2. Definir los bienes de mérito y demérito y explicar por qué el gobierno puede intervenir para afectar las cantidades consumidas.
3. Discutir las formas en que los gobiernos redistribuyen los ingresos.

¿Qué queremos de nuestro gobierno? Una respuesta es que queremos mucho más que hace varias décadas. El papel del gobierno se ha expandido dramáticamente en los últimos 75 años. En 1929 (año en que el Departamento de Comercio comenzó a mantener datos anuales sobre el desempeño macroeconómico en Estados Unidos), los gastos gubernamentales en todos los niveles (estatal, local y federal) fueron inferiores al 10% de la producción total de la nación, lo que se denomina producto interno bruto (PIB). En el siglo actual, esa participación se ha más que triplicado. El gasto gubernamental total per cápita, ajustado a la inflación, se ha multiplicado por más de seis desde 1929.

La figura 15.1 muestra el total de gastos e ingresos gubernamentales como porcentaje del PIB de 1929 a 2007. Todos los niveles de gobierno están incluidos. Los gastos gubernamentales incluyen todos los gastos de las agencias gubernamentales. Los ingresos gubernamentales incluyen todos los fondos recibidos por las agencias gubernamentales. El componente principal de los ingresos gubernamentales son los impuestos; los ingresos también incluyen recibos diversos de honorarios, multas y otras fuentes. Analizaremos los tipos de ingresos y gastos gubernamentales más adelante en este capítulo.

Figura 15.1 Gastos e Ingresos Gubernamentales como Porcentaje del PIB Los gastos e ingresos gubernamentales han aumentado drásticamente como porcentaje del PIB, la medida de actividad económica más utilizada.

Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Oficina de Análisis Económico, NIPA Tablas 1.15 y 3.1.

La Figura 15.1 también muestra las compras gubernamentales como porcentaje del PIB. Las compras gubernamentales ocurren cuando una agencia gubernamental compra o produce un bien o un servicio. Medimos las compras gubernamentales para sugerir el costo de oportunidad del gobierno. Ya sea que una agencia gubernamental compre un bien o servicio o lo produzca, los factores de producción se están utilizando para actividades del sector público, en lugar del sector privado. La compra de autos nuevos por parte de un departamento de policía de la ciudad es un ejemplo de compra gubernamental. El gasto para educación pública es otro ejemplo.

Los gastos y compras gubernamentales no son iguales porque gran parte del gasto gubernamental no es para la compra de bienes y servicios. La principal fuente de la brecha son los pagos de transferencia, pagos realizados por organismos gubernamentales a particulares en forma de subvenciones y no a cambio de mano de obra u otros servicios. Los pagos por transferencia representan gastos gubernamentales pero no compras gubernamentales. Los gobiernos realizan pagos de transferencia para redistribuir los ingresos de un grupo a otro. Los diversos programas de bienestar para personas de bajos ingresos son ejemplos de pagos por transferencia. El Seguro Social es el programa de pago de transferencias más grande de Estados Unidos. Este programa transfiere ingresos de personas que están trabajando (gravando su paga) a personas que se han jubilado. Los pagos de intereses sobre la deuda gubernamental, que también son una forma de gasto, son otro ejemplo de un gasto que no se cuenta como una compra gubernamental.

Varios puntos sobre la Figura 15.1 llevan especial atención. Anote primero el camino de las compras gubernamentales. Las compras gubernamentales en relación con el PIB subieron dramáticamente durante la Segunda Guerra Mundial, luego volvieron a caer aproximadamente a su nivel de antes de la guerra casi inmediatamente después. Las compras del gobierno volvieron a subir, aunque menos bruscamente, durante la Guerra de Corea. Esta vez, sin embargo, no retrocedieron muy lejos después de la guerra. Fue durante este periodo que el gasto militar subió para hacer frente al reto que planteaban la ex Unión Soviética y otros estados comunistas: la “Guerra Fría”. Las compras gubernamentales han oscilado entre el 15 y el 20% del PIB desde entonces. La guerra de Vietnam, la Guerra del Golfo Pérsico y las guerras en Afganistán e Irak no tuvieron el impacto en las compras que caracterizaron a la Segunda Guerra Mundial o incluso a la Guerra de Corea. Un segundo desarrollo, la brecha cada vez mayor entre gastos y compras, se ha producido desde la década de 1960. Esto refleja el crecimiento de los programas federales de transferencia, principalmente del Seguro Social, programas para ayudar a las personas a pagar los costos de atención de salud y ayuda a personas de bajos ingresos. Discutiremos estos programas más adelante en este capítulo.

Por último, anotar la relación entre gastos y recibos. Cuando los ingresos de un gobierno equivalen a sus gastos para un periodo determinado, tiene un presupuesto equilibrado. Un superávit presupuestario ocurre si los ingresos de un gobierno superan sus gastos, mientras que existe un déficit presupuestario si los gastos gubernamentales superan los ingresos.

Antes de 1980, los ingresos correspondían aproximadamente a los gastos del sector público en su conjunto, excepto durante la Segunda Guerra Mundial. Pero los gastos se mantuvieron consistentemente superiores a los ingresos entre 1980 y 1996. El gobierno federal generó déficits muy grandes durante este periodo, déficits que superaron los excedentes que suelen darse a nivel estatal y local de gobierno. Los mayores incrementos en el gasto provinieron del Seguro Social y el incremento del gasto en salud a nivel federal. Los esfuerzos del gobierno federal para reducir y en última instancia eliminar su déficit, junto con los excedentes entre los gobiernos estatales y locales, ponen en superávit el presupuesto combinado para el sector público a partir de 1997. A partir de 1999, la Oficina de Presupuesto del Congreso estaba prediciendo que el aumento de los ingresos federales producidos por una economía en crecimiento continuaría produciendo excedentes presupuestarios hasta bien entrado el siglo XXI.

Ese pronóstico bastante rosado se dejó de lado después del 11 de septiembre de 2001. Los ataques terroristas contra Estados Unidos y más tarde en varios otros países provocaron aumentos bruscos y sostenidos del gasto federal para las guerras en Afganistán e Irak, así como los gastos para Seguridad Nacional. La administración de George W. Bush propuso, y el Congreso aprobó, un recorte de impuestos. La combinación del incremento del gasto en los rubros antes mencionados y otros, así como recortes de impuestos, produjo déficits sustanciales.

La evidencia presentada en la Figura 15.1 no capta completamente el aumento de la demanda de servicios del sector público. Además de los gobiernos que gastan más, la gente en Estados Unidos ha elegido claramente gobiernos que hacen más. El alcance de la actividad regulatoria que llevan a cabo los gobiernos a todos los niveles, por ejemplo, ha aumentado bruscamente en las últimas décadas. Las regulaciones diseñadas para prevenir la discriminación, proteger a los consumidores y proteger el medio ambiente son parte de la respuesta a una creciente demanda de servicios públicos, al igual que los programas federales en salud y educación.

La Figura 15.2 resume las principales fuentes de ingresos y tipos de gastos para el gobierno federal de Estados Unidos y para la Unión Europea. En Estados Unidos, la mayoría de los ingresos provinieron de impuestos sobre la renta personal y de impuestos sobre nóminas. La mayoría de los gastos fueron para pagos de transferencia a particulares. Las compras federales fueron principalmente para la defensa nacional; la categoría de “otras compras” incluye cosas como el gasto para proyectos de transporte y para el programa espacial. Los pagos de intereses sobre la deuda nacional y las subvenciones del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales fueron los otros gastos importantes. La situación en la Unión Europea difiere principalmente por el hecho de que una mayor parte de los ingresos proviene de los impuestos a la producción y a las importaciones y sustancialmente menos se gasta en defensa.

Figura 15.2 Fuentes y Gastos de Ingresos Gubernamentales: 2007

Los cuatro paneles muestran las fuentes de ingresos gubernamentales y las acciones de los gastos en diversas actividades para todos los niveles de gobierno en Estados Unidos y la Unión Europea en 2007.

Fuentes: Encuesta de Negocios Actuales, julio de 2008, Cuadros 3.2 y 3.10.5; Paternoster, Anne, Wozowczyk, Monika y Lupi, Alessandro, Estadísticas en Focos, Economía y Finanzas, Eurostat 23/2008. Para los ingresos de la UE, “Impuestos sobre la producción y las importaciones” se refiere principalmente al impuesto al valor agregado, los impuestos de importación e impuestos especiales, los impuestos sobre las transacciones financieras y de capital, sobre terrenos y edificios, sobre nóminas y otros impuestos sobre la producción. En la categoría “Impuestos corrientes sobre la renta, patrimonio, etc.” se encuentran los impuestos sobre la renta y sobre las ganancias de tenencia de hogares y corporaciones, los impuestos corrientes sobre el capital, los impuestos sobre las transacciones internacionales y el pago de licencias. Los impuestos sobre el capital se refieren a los impuestos que se cobran a intervalos irregulares e infrecuentes sobre el valor de los activos, o patrimonio neto poseídos, o transferidos en forma de legados o regalos. Las contribuciones sociales cubren los montos reales por cobrar de empleadores y empleados.

Para entender el papel del gobierno, será útil distinguir cuatro tipos amplios de participación gubernamental en la economía. En primer lugar, el gobierno intenta responder a las fallas del mercado para asignar recursos de manera eficiente. En un mercado en particular, la eficiencia significa que la cantidad producida está determinada por la intersección de una curva de demanda que refleja todos los beneficios de consumir un bien o servicio en particular y una curva de oferta que refleja los costos de oportunidad de producirlo. Segundo, los organismos gubernamentales actúan para incentivar o desincentivar el consumo de ciertos bienes y servicios. La prohibición de drogas como la heroína y la cocaína es un ejemplo de gobierno que busca desincentivar el consumo de estas drogas. Tercero, el gobierno redistribuye los ingresos a través de programas como el bienestar y el Seguro Social. Cuarto, el gobierno puede utilizar sus políticas de gasto e impuestos para influir en el nivel de actividad económica y el nivel de precios.

Examinaremos los tres primeros de estos aspectos de la participación gubernamental en la economía en este capítulo. El cuarto, los esfuerzos por influir en el nivel de actividad económica y el nivel de precios, caen dentro de la provincia de la macroeconomía.

Respondiendo a la falla del mercado

En un capítulo anterior sobre mercados y eficiencia, aprendimos que un mercado maximiza el beneficio neto al lograr un nivel de producción en el que el beneficio marginal equivale al costo marginal. Esa es la solución eficiente. En la mayoría de los casos, esperamos que los mercados se acerquen a lograr este resultado, esa es la lección importante de la idea de Adam Smith del mercado como una mano invisible, guiando los escasos factores de producción de la economía a sus mejores usos. Sin embargo, no siempre es así.

Hemos estudiado varias situaciones en las que es poco probable que los mercados logren soluciones eficientes. En un capítulo anterior, vimos que es probable que los mercados privados produzcan menos que las cantidades eficientes de bienes públicos como la defensa nacional. Pueden producir demasiado de bienes que generan costos externos y muy poco de bienes que generan beneficios externos. En casos de competencia imperfecta, hemos visto que es probable que la producción de bienes y servicios del mercado no alcance el nivel eficiente. En todos estos casos, es posible que la intervención gubernamental acerque los niveles de producción a sus cantidades eficientes. En las tres secciones siguientes, revisaremos cómo un gobierno podría mejorar la eficiencia en los casos de bienes públicos, costos y beneficios externos, y competencia imperfecta.

Bienes Públicos

Un bien público es un bien o servicio para el que la exclusión es prohibitivamente costosa y para el cual el costo marginal de agregar otro consumidor es cero. La defensa nacional, la aplicación de la ley y el conocimiento generalmente disponible son ejemplos de bienes públicos.

La dificultad que plantea un bien público es que, una vez producido, está disponible gratuitamente para todos. Ningún consumidor puede ser excluido del consumo del bien por no haber pagado por ello. En consecuencia, cada consumidor tiene un incentivo para ser un jinete libre en consumir el bien, y las firmas que proporcionan un bien público no reciben una señal de los consumidores que refleje su beneficio de consumir el bien.

Ciertamente podemos esperar que en el mercado se revelen algunos beneficios de un bien público. Si el gobierno no proporcionara defensa nacional, por ejemplo, esperaríamos que se produjera alguna defensa, y algunas personas contribuirían a su producción. Pero debido a que el comportamiento libre será común, la producción de bienes públicos del mercado no alcanzará el nivel eficiente.

La teoría de los bienes públicos es un argumento importante para la participación del gobierno en la economía. Los organismos gubernamentales pueden producir bienes públicos ellos mismos, al igual que los departamentos de policía locales, o pagar a empresas privadas para que los produzcan, como es el caso de muchos esfuerzos de investigación patrocinados por el gobierno. Un debate importante en la provisión de educación pública gira en torno a la cuestión de si la educación debe ser producida por el gobierno, como es el caso de las escuelas públicas tradicionales, o comprada por el gobierno, como se hace en las escuelas charter.

Costos y Beneficios Externos

Los costos externos se imponen cuando una acción de una persona o empresa perjudica a otra, fuera de cualquier intercambio de mercado. El costo social de producir un bien o servicio equivale al costo privado más el costo externo de producirlo. En el caso de los costos externos, los costos privados son menores que los costos sociales.

De igual manera, se crean beneficios externos cuando una acción de una persona o empresa beneficia a otra, fuera de cualquier intercambio de mercado. El beneficio social de una actividad es igual al beneficio privado revelado en el mercado más beneficios externos. Cuando una actividad crea beneficios externos, su beneficio social será mayor que su beneficio privado.

La falta de una transacción de mercado significa que la persona o empresa responsable del costo o beneficio externo no enfrenta el costo o beneficio completo de la elección involucrada. Esperamos que los mercados produzcan más que la cantidad eficiente de bienes o servicios que generan costos externos y menos que la cantidad eficiente de bienes o servicios que generan beneficios externos.

Consideremos el caso de las empresas que producen chips de memoria para computadoras. La producción de estos chips genera contaminación del agua. El costo de esta contaminación es un costo externo; las firmas que la generan no lo enfrentan. Estas firmas enfrentan así algunos, pero no todos, de los costos de sus elecciones de producción. Podemos esperar que el precio de mercado de los chips sea menor, y la cantidad producida mayor, que el nivel eficiente.

Las inoculaciones contra enfermedades infecciosas generan beneficios externos. Una persona que recibe la inyección antigripal, por ejemplo, recibe beneficios privados; es menos probable que contraiga la gripe. Pero también habrá beneficios externos: Otras personas también tendrán menos probabilidades de contraer la gripe debido a que la persona que recibe la dosis tiene menos probabilidades de tener la gripe. Debido a que este último beneficio es externo, el beneficio social de las vacunas antigripales supera al beneficio privado, y es probable que el mercado produzca menos que la cantidad eficiente de vacunas antigripales. Las escuelas públicas, privadas y chárter a menudo requieren tales inoculaciones en un esfuerzo por sortear el problema de los beneficios externos.

Competencia Imperfecta

En un mercado perfectamente competitivo, el precio equivale al costo marginal. Sin embargo, si la competencia es imperfecta, las empresas individuales se enfrentan a curvas de demanda en pendiente descendente y cobrarán precios superiores al costo marginal. Los consumidores en dichos mercados se enfrentarán a precios que superen el costo marginal, y la asignación de recursos será ineficiente.

Un mercado privado imperfectamente competitivo producirá menos bien de lo que es eficiente. Como vimos en el capítulo sobre monopolio, las agencias gubernamentales buscan prohibir el monopolio en la mayoría de los mercados y regular los precios que cobran aquellos monopolios que están permitidos. La política gubernamental hacia el monopolio se discute más a fondo en un capítulo posterior.

Evaluación de las respuestas gubernamentales a la falla del mercado

En cada uno de los modelos de falla del mercado que hemos revisado aquí —bienes públicos, costos y beneficios externos y competencia imperfecta—, el mercado puede no lograr el resultado eficiente. Existe un potencial de intervención gubernamental para acercar los mercados ineficientes a la solución eficiente.

La Figura 15.3 revisa la ganancia potencial de la intervención gubernamental en casos de falla del mercado. En cada caso, la ganancia potencial es la pérdida de peso muerto resultante de la falla del mercado; la intervención gubernamental puede prevenir o limitar esta pérdida de peso muerto. En cada panel, la pérdida de peso muerto resultante de la falla del mercado se muestra como un triángulo sombreado.

Figura 15.3 Corrección de la falla del mercado En cada panel, la ganancia potencial de la intervención gubernamental para corregir la falla del mercado se muestra por la pérdida de peso muerto evitada, dada por el triángulo sombreado. En el Panel (a), asumimos que un mercado privado produce Q _m unidades de un bien público. El nivel eficiente, Q _e, se define por la intersección de la curva de demanda D ₁ para el bien público y la curva de oferta _S1. El panel (b) muestra que si la producción de un bien genera un costo externo, la curva de oferta _S1 refleja únicamente el costo privado del bien. El mercado producirá Q _m unidades del bien al precio P ₁. Si el sector público encuentra una manera de confrontar a los productores con el costo social de su producción, entonces la curva de oferta cambia a S ₂, y la producción cae al nivel eficiente Q _e. Observe que esta intervención se traduce en un precio más alto, P ₂, que confronta a los consumidores con el costo real de producir el bien. El panel c) muestra el caso de un bien que genera beneficios externos. Los compradores del bien basan sus elecciones en el beneficio privado, y la curva de demanda del mercado es D ₁. La cantidad de mercado es Q _m. Esto es menor que la cantidad eficiente, Q _e, que se puede lograr si se subvenciona la actividad que genera beneficios externos. Eso cambiaría la curva de demanda del mercado a D ₂, que cruza la curva de oferta del mercado a la cantidad eficiente. Por último, el Panel d) muestra el caso de una empresa monopolista que produce Q _m unidades y cobra un precio P ₁. El nivel eficiente de producción, Q _e, podría lograrse imponiendo un techo de precios en P ₂. Como ocurre en cada uno de los otros paneles, la ganancia potencial de dicha política es la eliminación de la pérdida de peso muerto mostrada como el área sombreada en la exhibición.

El panel (a) de la Figura 15.3 ilustra el caso de un bien público. El mercado producirá parte del bien público; supongamos que produce la cantidad Q _m. Pero la curva de demanda que refleja los beneficios sociales del bien público, D ₁, cruza la curva de oferta en Q _e; esa es la cantidad eficiente del bien. La provisión de un bien público por parte del sector público puede acercar la cantidad al nivel eficiente.

El panel (b) muestra un bien que genera costos externos. A falta de intervención gubernamental, estos costos no se verán reflejados en la solución del mercado. La curva de oferta, _S1, se basará únicamente en los costos privados asociados al bien. El mercado producirá Q _m unidades del bien a un precio P ₁. Si el gobierno confrontara a los productores con el costo externo del bien, tal vez con un impuesto sobre la actividad que crea el costo, la curva de oferta se desplazaría a S ₂ y reflejaría el costo social del bien. La cantidad caería al nivel eficiente, Q _e, y el precio subiría a P ₂.

Panel (c) da el caso de un bien que genera beneficios externos. La curva de demanda revelada en el mercado, D ₁, refleja únicamente los beneficios privados del bien. Incorporar los beneficios externos del bien nos da la curva de demanda D ₂ que refleja el beneficio social del bien. La producción del mercado de Q _m unidades del bien no alcanza el nivel eficiente Q _e. El gobierno puede buscar mover la solución del mercado hacia el nivel eficiente a través de subsidios u otras medidas para incentivar la actividad que crea el beneficio externo.

Por último, el Panel d) muestra el caso de competencia imperfecta. Una empresa que se enfrenta a una curva de demanda en pendiente descendente como D ₁ seleccionará la salida Q _m en la que la curva de costo marginal MC ₁ intersecta la curva de ingresos marginales MR ₁. El gobierno puede buscar acercar la solución al nivel eficiente, definido por la intersección de las curvas de costo marginal y demanda.

Si bien es importante reconocer las ganancias potenciales de la intervención gubernamental para corregir la falla del mercado, debemos reconocer las dificultades inherentes a tales esfuerzos. Los funcionarios gubernamentales pueden carecer de la información que necesitan para seleccionar la solución eficiente. Aunque tengan la información, pueden tener metas distintas a la asignación eficiente de recursos. Cada instancia de intervención gubernamental implica una interacción con consumidores que maximizan la utilidad y empresas que maximizan las ganancias, ninguna de las cuales se puede suponer que son participantes pasivos en el proceso. Entonces, si bien existe el potencial para mejorar la asignación de recursos en casos de falla del mercado, la intervención gubernamental puede no siempre lograrlo.

El fallecido George Stigler, ganador del Premio Nobel de Economía en 1982, alguna vez comentó que las personas que abogan por la intervención del gobierno para corregir cada caso de fracaso del mercado le recordaron al juez en un concurso de canto amateur que, al escuchar al primer concursante, otorgó el primer premio al segundo. El punto de Stigler fue que aunque el mercado suele ser un ineficiente asignador de recursos, también es probable que lo sea el gobierno. El gobierno puede mejorar lo que hace el mercado; también puede empeorarlo. La elección entre la asignación del mercado y una asignación con intervención gubernamental es siempre una elección entre alternativas imperfectas. Examinaremos la naturaleza de las opciones del sector público más adelante en este capítulo y exploraremos una explicación económica de por qué la intervención gubernamental puede no acercar las soluciones del mercado a sus niveles eficientes.

Mercancías de mérito y demérito

En algunos casos, el sector público toma la determinación de que las personas deben consumir más de algunos bienes y servicios y menos de otros, incluso en ausencia de fallas en el mercado. Se trata de un juicio normativo, uno que presume que los consumidores no siempre son los mejores jueces de lo que es bueno, o malo, para ellos.

Los bienes de mérito son bienes cuyo consumo promueve el sector público, con base en la presunción de que muchos individuos no sopesan adecuadamente los beneficios del bien y por lo tanto deben ser inducidos a consumir más de lo que de otra manera harían. Muchos gobiernos locales apoyan los conciertos sinfónicos, por ejemplo, con el argumento de que el mercado privado no proporcionaría un nivel adecuado de estas actividades culturales.

En efecto, la provisión gubernamental de algunos bienes de mérito es difícil de explicar. ¿Por qué, por ejemplo, muchos gobiernos locales ofrecen canchas de tenis pero no pistas de bolos, campos de golf pero no pistas de carreras de autos, o salas sinfónicas pero no salas de cine? Una posible explicación es que algunos consumidores, aquellos con afición por el tenis, el golf y la música clásica, han tenido más éxito que otros en persuadir a sus conciudadanos para que ayuden a financiar sus actividades preferidas.

Los bienes deméritos son bienes cuyo consumo desalienta el sector público, con base en la presunción de que los individuos no pesan adecuadamente todos los costos de estos bienes y por lo tanto deben ser inducidos a consumir menos de lo que harían de otra manera. Se puede prohibir el consumo de dichos bienes, como en el caso de las drogas ilegales, o gravarse fuertemente, como en el caso de los cigarrillos y el alcohol.

Redistribución de Ingresos

La proposición de que un mercado privado asignará recursos de manera eficiente si se cumple la condición de eficiencia siempre viene con una calificación: la asignación de recursos será eficiente dada la distribución inicial del ingreso. Si el 5% de las personas recibe el 95% de los ingresos, podría ser eficiente destinar aproximadamente el 95% de los bienes y servicios que se les producen. Pero mucha gente (¡al menos 95% de ellos!) podría argumentar que tal distribución del ingreso es indeseable y que la asignación de recursos que de ella se desprende también es indeseable.

Existen varias razones para creer que la distribución de los ingresos generados por una economía privada podría no ser satisfactoria. Por ejemplo, los ingresos que la gente gana se deben en parte a la suerte. Gran parte de los ingresos resulta de la riqueza heredada y, por lo tanto, depende de la familia en la que uno haya nacido. De igual manera, el talento se distribuye en desigual medida. Muchas personas sufren discapacidades que limitan su potencial de ingresos. Los cambios en la demanda y la oferta pueden producir grandes cambios en los valores y los ingresos que el mercado asigna a habilidades particulares. Ante todo esto, mucha gente argumenta que los ingresos no deben ser determinados únicamente por el mercado.

Una razón más fundamental de preocupación por la distribución del ingreso es que las personas se preocupan por el bienestar de los demás. Las personas con mayores ingresos suelen tener el deseo de ayudar a las personas con ingresos más bajos. Esta preferencia se demuestra en las contribuciones voluntarias a la caridad y en apoyo a programas gubernamentales de redistribución de ingresos.

Se puede hacer un argumento de bienes públicos para los programas gubernamentales que redistribuyen los ingresos. Supongamos que las personas de todos los niveles de ingresos se sientan mejor sabiendo que se está brindando asistencia financiera a los pobres y que experimentan esta sensación de bienestar sean o no ellos quienes brinden la asistencia. En este caso, ayudar a los pobres es un bien público. Cuando los pobres están mejor, otras personas se sienten mejor; este beneficio no es exclusivo. Así se podría argumentar que dejar la caridad privada al mercado es ineficiente y que el gobierno debe participar en la redistribución del ingreso. Cualquiera que sea la base subyacente para la redistribución, ciertamente ocurre. Los gobiernos de todos los países del mundo hacen algún esfuerzo para redistribuir los ingresos.

Los programas para redistribuir los ingresos se pueden dividir en dos categorías. Uno transfiere ingresos a los pobres; el otro transfiere ingresos con base en algún otro criterio. Un pago de transferencia a prueba de medios es aquel para el cual el receptor califica sobre la base de ingresos; los programas a prueba de medios transfieren ingresos de personas que tienen más a personas que tienen menos. El programa más grande probado en los Estados Unidos es Medicaid, que brinda atención médica a los pobres. Otros programas probados de medios incluyen Asistencia Temporal a Familias Necesitadas (TANF) y cupones de alimentos. Un pago de transferencia sin prueba de medios es aquel para el cual los ingresos no son un factor calificado. El Seguro Social, un programa que grava a los trabajadores y sus empleadores y transfiere este dinero a los trabajadores jubilados, es el mayor programa de transferencias sin prueba de medios. En efecto, es el programa de transferencias más grande de Estados Unidos. Transfiere ingresos de familias trabajadoras a familias jubiladas. Dado que las familias jubiladas son, en promedio, más ricas que las familias trabajadoras, el Seguro Social es un programa algo regresivo. Otros programas de transferencia sin pruebas de medios incluyen Medicare, compensación por desempleo y programas que ayudan a los agricultores.

En la figura 15.4 se muestra el gasto federal en programas probados de medios y no evaluados como porcentaje del PIB, el valor total de la producción, desde 1962. Como sugiere el gráfico, la mayor parte de los esfuerzos de redistribución de ingresos en Estados Unidos son programas no probados en los medios.

Figura 15.4 Gasto en pagos de transferencias federales El gráfico muestra el gasto en pagos de transferencia con pruebas de medios federales y no comprobados como porcentaje del PIB de 1962 a 2007.

Fuente: Oficina de Presupuesto del Congreso, El Presupuesto y Perspectivas Económicas: Años Fiscales 2004-2013 (Ene., 2003), Cuadro F-10p. 157; a partir de entonces enero de 2008, Tabla F-10 con medios probados como medicaid más seguridad de ingresos y no medios probó todo lo demás.

El hecho de que la mayoría de los pagos de transferencia en Estados Unidos no estén sometidos a prueba de medios lleva a una especie de paradoja: algunos pagos de transferencia implican gravar a personas cuyos ingresos son relativamente bajos para dar a personas cuyos ingresos son relativamente altos. El Seguro Social, por ejemplo, transfiere ingresos de personas que están trabajando a personas que se han jubilado. Pero muchos jubilados disfrutan de mayores ingresos que los trabajadores en Estados Unidos. La ayuda a los agricultores, otra forma de pagos no probados en los medios, transfiere ingresos a los agricultores, que en promedio son más ricos que el resto de la población. Estas situaciones han surgido por decisiones de política, que discutimos más adelante en el capítulo.

Claves para llevar

• Una función del gobierno es corregir los problemas de falla del mercado asociados con los bienes públicos, los costos y beneficios externos y la competencia imperfecta.
• La intervención gubernamental para corregir la falla del mercado siempre tiene el potencial de acercar los mercados a soluciones eficientes, y así reducir las pérdidas de peso muerto. No hay, sin embargo, ninguna garantía de que se lograrán estas ganancias.
• Los gobiernos pueden tratar de alterar la prestación de ciertos bienes y servicios con base en un juicio normativo de que los consumidores consumirán demasiado o muy poco de los bienes. Los bienes por los que se hacen tales juicios se denominan bienes de mérito o demérito.
• Los gobiernos redistribuyen los ingresos a través de pagos de transferencias. Dicha redistribución suele ir de personas con mayores ingresos a personas con ingresos más bajos, pero otros pagos de transferencia van a personas que están relativamente mejor.

¡Pruébalo!

Aquí hay una lista de programas de gobierno actuales y propuestos. Cada una es una respuesta a una de las justificaciones para la actividad gubernamental descritas en el texto: corrección de la falla del mercado (por bienes públicos, costos externos, beneficios externos, o competencia imperfecta), estímulo o desaliento al consumo de bienes de mérito o demérito, y redistribución de ingresos . En cada caso, identificar la fuente de demanda de la actividad descrita.

1. El Departamento de Justicia buscó evitar que Microsoft Corporation lanzara Windows '98, argumentando que el navegador de Internet incorporado en el sistema representaba un intento de Microsoft de monopolizar el mercado de los navegadores.
2. En 2004, el Congreso consideró una medida que extendería la tributación de los cigarrillos a los vendedores que venden cigarrillos a través de Internet.
3. El gobierno federal se dedica a la investigación para localizar asteroides que podrían golpear la tierra, y estudia cómo se podrían prevenir los impactos de los asteroides.
4. El gobierno federal incrementa el gasto en cupones de alimentos para personas cuyos ingresos caen por debajo de cierto nivel.
5. El gobierno federal incrementa las prestaciones para los beneficiarios del Seguro Social.
6. La Agencia de Protección Ambiental establece nuevos estándares para limitar la emisión de contaminantes al aire.
7. Una comisión estatal de servicios públicos regula los precios que cobran los servicios públicos que proporcionan gas natural a hogares y negocios.

Caso en Punto: “Fijando” el Mercado de Gasolina

Figura 15.5

Emily — precios de la gasolina en san diego — CC BY-NC-ND 2.0.

Moderar el precio de la gasolina no es una misión obvia para el gobierno en una economía de mercado. Pero, en una economía en la que los votantes enojados ejercen una influencia considerable, tratar de arreglar el alza de los precios de la gasolina puede convertirse en una tarea de la que un político sabio no se encoge.

Para el verano de 2008, el petróleo crudo se vendía por más de 140 dólares por barril. Los precios de la gasolina en Estados Unidos estaban coqueteando con la marca de 4 dólares. Había perfectamente buenas razones de mercado para el aumento de los precios. La demanda mundial de petróleo ha ido aumentando cada año, con China e India dos de las principales fuentes de mayor demanda. La capacidad del mundo para producir petróleo es limitada y las tensiones en el Medio Oriente también estaban agregando dudas sobre cómo sacar esos suministros al mercado. La capacidad para producir gasolina también es limitada. Estados Unidos no ha construido una nueva refinería de petróleo en más de 30 años.

Pero, cuando los precios del petróleo suben, las explicaciones económicas rara vez llevan mucha influencia política. Previsiblemente, el público exige una respuesta de sus dirigentes políticos y la consigue.

Las propuestas del Congreso en gran parte demócratas en 2008 incluyeron ideas como: un proyecto de ley para clasificar a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) como un monopolio ilegal en violación de las leyes antimonopolio estadounidenses, gravar las ganancias “excesivas” de las compañías petroleras, investigar posibles aumentos de precios y prohibir comercio especulativo de futuros de petróleo. Con una abrumadora mayoría a ambos lados del pasillo, el Congreso aprobó un proyecto de ley para suspender la adición de petróleo a la Reserva Estratégica de Petróleo, una reserva subterránea de 727 millones de galones diseñada para su uso en emergencias nacionales. El presidente Bush en 2008 estaba en contra de esta medida, aunque en 2006, cuando los precios de la gasolina se acercaban a los 3 dólares el galón, apoyó una jugada similar. El hecho de ofrecer o no un “feriado fiscal” sobre el impuesto federal a la gasolina de 18.4 centavos por galón obstaculizó a algunos políticos durante la campaña presidencial de 2008 porque Hillary Clinton, demócrata, y John McCain, republicano, lo apoyaron, mientras que Barack Obama, demócrata, estaba en contra. También recibieron atención propuestas mayoritariamente republicanas para permitir la perforación y exploración en alta mar en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ártico

Es poco probable que estas medidas tengan mucho efecto en los precios de la gasolina, especialmente en el corto plazo. Por ejemplo, el gobierno federal normalmente en un periodo de dos meses depositaría 10 millones de galones de gasolina en la reserva estratégica; el consumo en Estados Unidos es de unos 20 millones de galones de gasolina diarios. El consumo mundial de gasolina es de unos 87 millones de galones diarios. Poner 10 millones de galones adicionales en un mercado global que consumirá alrededor de 5 mil millones de galones en un período de 60 días no es probable que tenga ningún impacto medible.

Los precios más altos del petróleo fueron muy buenos para las compañías petroleras. Exxon Mobil, la compañía petrolera que cotiza en bolsa más grande de Estados Unidos, reportó ganancias de casi 11 mil millones de dólares para el primer trimestre de 2008. Siempre que los precios del petróleo suben bruscamente, siempre hay gritos de “aumento de precios”. Pero, las repetidas investigaciones federales de la industria no han logrado producir evidencia alguna de que se haya producido tal desguace.

En tanto, las fuerzas del mercado que responden a los precios más altos de la gasolina ya están trabajando. Los productores de gasolina están analizando el etanol celulósico, que se puede producir a partir de materiales como astillas de madera, tallos de maíz y paja de arroz. Los productores de automóviles están examinando híbridos “enchufables”, autos cuyas baterías podrían cargarse no solo conduciendo sino enchufándolo en un garaje. El objetivo es tener un auto que pueda recorrer cierta distancia con su batería antes de comenzar a usar alguna gasolina. Los consumidores están haciendo su parte. El consumo de gasolina en Estados Unidos cayó más de 4% para el verano de 2008 desde su nivel un año antes.

Estas respuestas potenciales del mercado son el tipo de cosas que uno esperaría del aumento de los precios de los combustibles. En última instancia, es difícil ver por qué los precios de la gasolina deben ser un asunto de intervención del sector público. Pero, el sector público está formado por personas, y cuando esas personas se enojan, el impulso de intervención puede volverse imparable.

Fuentes: Paul Davidson y Chris Woodyard, “Propuestas para reducir los precios de la gasolina examinadas”, USA Today, 11 de mayo de 2006, p. 5B; Joseph Curl, “Bush ordena la suspensión de las reglas del gas; sonda federal para mirar los cargos por aumento de precios”, The Washington Times, 26 de abril de 2007, p. A1; David M. Herszenhorn,” A medida que se disparan los precios de la gasolina, los políticos retroceden en soluciones familiares”, The New York Times, 3 de mayo de 2008, p. A16; Richard Simon, “La nación; mezcla de petróleo y política; el Congreso vota para detener los envíos a la reserva de la nación. La mudanza podría ahorrar algo de dinero a los automovilistas”, Los Angeles Times, 14 de mayo de 2008, p. A18.

Respuestas para probarlo! Problemas

1. Se trata de un intento de lidiar con el monopolio, por lo que es una respuesta a la competencia imperfecta.
2. Los cigarrillos son tratados como un bien demérito.
3. Proteger a la tierra de tal calamidad es un ejemplo de bien público.
4. Los cupones para alimentos son un programa probado en medios para redistribuir los ingresos.
5. El Seguro Social es un ejemplo de un programa de redistribución de ingresos no probado en los ingresos.
6. Esto es una respuesta a los costos externos.
7. Esta es una respuesta al monopolio, por lo que cae bajo el rubro de competencia imperfecta.