15.3: Opciones en el Sector Público

Objetivo de aprendizaje

1. Comparar la teoría del interés público y la teoría de la elección pública.
2. Utilizar la teoría de la elección pública para explicar la abstención racional y por qué las elecciones legislativas pueden servir a intereses especiales.

¿Cómo se toman las elecciones en el sector público? En esta sección se examinan dos perspectivas sobre la elección del sector público. El primero es impulsado por nuestro examen de la falla del mercado. Las elecciones en el sector público son una cuestión de localizar problemas de falla del mercado, determinar la solución eficiente y encontrar formas de lograrlo. Este enfoque, denominado teoría del interés público del gobierno, asume que el objetivo del gobierno es buscar una asignación eficiente de los recursos.

Un enfoque alternativo trata las opciones del sector público como las opciones del sector privado. El cuerpo de pensamiento económico basado en el supuesto de que los individuos involucrados en las elecciones del sector público hacen esas elecciones para maximizar su propia utilidad se llama teoría de la elección pública. La teoría de la elección pública sostiene que los individuos en el sector público toman decisiones que maximizan su utilidad, ya sea como votantes, políticos o burócratas, las personas buscan soluciones consistentes con su propio interés. Las personas que operan empresas comerciales pueden tratar de influir en las opciones del sector público para aumentar las ganancias de sus firmas. El esfuerzo por influir en las elecciones públicas para promover el propio interés propio se llama comportamiento de búsqueda de renta.

Teoría del Interés Público

En la aproximación al análisis de las elecciones del sector público conocida como teoría del interés público, la toma de decisiones es una cuestión técnica. La tarea de los funcionarios gubernamentales es localizar la solución eficiente y encontrar la manera de mover la economía a ese punto.

Para un bien público, la solución eficiente ocurre donde la curva de demanda que refleja beneficios sociales se cruza con la curva de oferta para producir el bien; es decir, la solución a cantidad Q _e y precio P ₁ dada en el Panel (a) de la Figura 15.3 Debido a que esta demanda curva para un bien público no se revela en el mercado, la tarea de los funcionarios gubernamentales es encontrar la manera de estimar estas curvas y luego disponer para la producción de la cantidad óptima. Para ello, los economistas han desarrollado un enfoque denominado análisis costo-beneficio, que busca cuantificar los costos y beneficios de una actividad. Los funcionarios públicos pueden utilizar el análisis de costo-beneficio para tratar de localizar la solución eficiente. En general, la solución eficiente ocurre donde se maximiza el beneficio neto de la actividad.

La intervención del sector público para corregir la falla del mercado presume que los precios de mercado no reflejan los beneficios y costos de una actividad en particular. Si esos precios son generados por un mercado que podemos considerar perfectamente competitivo, entonces el hecho de que los precios no transmitan información sobre costos o beneficios sugiere que existe un problema de free-rider en el lado de la demanda o un problema de costos externos en el lado de la oferta. En cualquier caso, es necesario estimar costos o beneficios que no se revelan en el mercado.

La perspectiva de interés público sugiere un enfoque en el que los responsables políticos identifican casos de posible falla del mercado y luego buscan formas de corregirlos. En cambio, la teoría de la elección pública analiza lo que motiva a las personas a tomar esas decisiones políticas.

La perspectiva de elección pública

La teoría de la elección pública descarta la noción de que las personas en el sector público buscan maximizar los beneficios netos para la sociedad en su conjunto. Más bien, asume que cada participante del sector público busca maximizar su propia utilidad. Esta sección introduce el sabor del enfoque de elección pública al examinar dos de sus conclusiones más importantes: que muchas personas se abstendrán de votar, y que las elecciones legislativas probablemente sirvan a intereses especiales.

Economía y voto: El problema de la abstención racional

La teoría de la elección pública sostiene que los individuos no dejan atrás sus intereses propios cuando ingresan a la cabina de votación, o incluso cuando están pensando en ir a la cabina de votación. El supuesto de la maximización de utilidad por parte de los votantes nos ayuda a entender por qué la mayoría de la gente no vota en la mayoría de

Supongamos que su estado está a punto de celebrar un referéndum sobre apoyos ampliados para áreas de recreación estatales, para ser financiados por un incremento en el impuesto estatal a las ventas. Dado su propio uso probable de estas áreas y la forma en que espera verse afectado por el impuesto, estima que estará mejor si el programa pasa. De hecho, has calculado que el valor actual de tus beneficios netos del programa es de $1,000. ¿Votará?

Como maximizador de servicios públicos, votará si los beneficios marginales para usted de votar superan los costos marginales. Un beneficio de votar es la posibilidad de que su voto haga que se apruebe la medida. Eso valdría mil dólares para ti. Pero $1,000 es un beneficio para usted de votar sólo si es su voto el que determina el resultado.

La probabilidad de que cualquier elección estatal sea decidida por un solo voto es, efectivamente, cero. Las elecciones estatales que son decididas por hasta unos pocos cientos de votos son susceptibles de ser objeto de varios recuentos, cada uno de los cuales es probable que produzca un resultado diferente. Los resultados de elecciones extremadamente cerradas se resuelven normalmente en los tribunales o en los órganos legislativos; no hay posibilidad de que un voto, de hecho, determine el resultado. Por lo tanto, el beneficio de mil dólares que espera recibir no será un factor en su decisión sobre si votar. El otro beneficio probable de votar es la satisfacción que recibe al cumplir con su deber como ciudadano en una sociedad libre. También puede haber beneficios personales adicionales por la oportunidad de visitar a otras personas en su recinto. El costo de oportunidad de votar sería el valor del mejor uso alternativo de su tiempo, junto con los posibles costos de transporte.

El hecho de que nadie vote probablemente determine el resultado significa que una decisión sobre si votar probablemente descanse en evaluaciones individuales de las satisfacciones versus los costos de votación. La mayoría de las personas que toman tales decisiones encuentran que los costos son mayores. En la mayoría de las elecciones, la mayoría de las personas que son elegibles para votar no votan. El análisis de la elección pública sugiere que tal elección es racional; una decisión de no votar porque los costos marginales superan a los beneficios marginales se llama abstención racional.

La abstención racional sugiere que existe un problema del sector público de beneficios externos. Las elecciones son una manera de evaluar las preferencias de los votantes en cuanto a resultados alternativos. Es probable que una elección haga un mejor trabajo al reflejar las preferencias de los votantes cuando más personas voten. Pero los beneficios de un resultado que refleje las preferencias del electorado no acuden directamente a ningún elector; un elector solo enfrenta algunos de los beneficios de votar y esencialmente todos los costos. Por lo tanto, es probable que la participación electoral sea menor de lo que es económicamente eficiente.

En la elección presidencial del 2000, por ejemplo, apenas el 50.7% de la población en edad de votar realmente emitió votos. El presidente Bush recibió 47.9% de los votos, lo que significa que fue electo con el apoyo de apenas 24% del electorado. En realidad, el señor Bush recibió menos votos que su oponente, Albert Gore, Jr. El señor Bush, sin embargo, obtuvo la mayoría en el Colegio Electoral. El ensayo Case in Point describe con más detalle la elección del año 2000. La participación electoral fue mayor en las elecciones presidenciales de 2004 y 2008.

Elección Legislativa e Intereses Especiales

Una alternativa a que el público en general vote sobre los temas es elegir a los representantes que tomarán decisiones en su nombre. La teoría de la elección pública sugiere que también hay algunas dificultades con esta opción.

Supongamos que los legisladores buscan maximizar la probabilidad de que sean reelectos. Eso requiere que un legislador recurra a la mayoría de votantes de su distrito. Supongamos que cada legislador puede, a costo cero, conocer las preferencias de cada elector de su distrito. Además, supongamos que todo elector sabe, a costo cero, precisamente cómo le afectará todo programa de gobierno.

En este mundo imaginario de información sin costo y legisladores ambiciosos, cada representante apoyaría programas diseñados para apelar a la mayoría de los votantes. Los grupos organizados no jugarían ningún papel especial. Cada legislador ya sabría cómo se siente cada elector sobre cada tema, y cada elector ya sabría cómo le afectará cada programa. Un mundo de información sin costo no tendría cabilderos, ni grupos de presión que buscaran una agenda legislativa particular. Ningún elector sería más importante que cualquier otro.

Ahora dejemos caer el supuesto de que la información no tiene costo pero retengamos la suposición de que el objetivo de cada legislador es ser reelegido. Los legisladores ya no saben cómo se siente la gente del distrito sobre cada tema. Además, es posible que los votantes no estén seguros de cómo los afectarán los programas particulares. La gente puede obtener esta información, pero es costosa.

En este mundo más realista de información costosa, los grupos de intereses especiales de repente juegan un papel importante. Un legislador que no sabe cómo se sienten los votantes de la tercera edad en su distrito sobre un tema determinado puede encontrar una conversación con un representante de la Asociación Americana de Personas Jubiladas (AARP) como una fuente útil de información. Una charla con un cabildero para el Sindicato de Teamster's puede revelar algo sobre las opiniones de los sindicalistas en el distrito. Estos grupos también pueden influir en las preferencias de los votantes a través de discursos y a través de la información pública y los esfuerzos de acción política.

Un legislador en un mundo de información costosa se basa así en grupos de interés especial para la información y para el apoyo. Para asegurar su reelección, el legislador podría tratar de modelar un programa que apela no a la mayoría de los individuos sino a una coalición de grupos de intereses especiales capaces de entregar el apoyo de la mayoría de los votantes. Es probable que estos grupos exijan algo a cambio de su apoyo a un candidato en particular; es probable que busquen programas especiales para beneficiar a sus miembros. El papel de los grupos de interés especial es así inevitable, dado el costo de la información y el deseo de los políticos de ganar elecciones. En el mundo real, no son los votantes individuales los que cuentan sino los grupos bien organizados los que pueden entregar el apoyo de los votantes a un candidato.

Los teóricos de la elección pública argumentan que la importancia inevitable de los grupos de interés especial explica muchas elecciones que toma el sector público. Consideremos, por ejemplo, el hecho señalado anteriormente en este capítulo de que una gran cantidad de pagos de transferencias estadounidenses van a grupos, muchos de cuyos miembros son más ricos que la población en su conjunto. En la perspectiva de elección pública, la creación de un programa federal de transferencias, incluso uno que esté destinado a ayudar a los pobres, conducirá a una competencia entre los grupos de interés para estar en el extremo receptor de las transferencias. Para ganar en esta competencia, un grupo necesita dinero y organización, cosas que no es probable que la gente pobre tenga. En la competencia por las transferencias federales, entonces, son los no pobres los que ganan muchas veces.

La percepción del creciente poder de los grupos de interés especial en Estados Unidos ha dado lugar a propuestas de reforma. Una es la imposición de límites de plazo, que restringen el número de términos que puede servir un legislador. Los límites de mandato se establecieron por primera vez en Colorado en 1990; California y Oklahoma establecieron límites de término el mismo año. Posteriormente, otros 18 estados los adoptaron. Han sido declarados inconstitucionales en cuatro Tribunales Supremos del Estado (Massachusetts, Oregón, Washington y Wyoming). Han sido derogados por las legislaturas estatales de Idaho y Utah. De esta manera, ahora se aplican límites de mandato en 15 estados (Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, 2005).

Un argumento a favor de los límites de mandato desde la perspectiva de la elección pública es que con el tiempo, los legisladores titulares establecen relaciones tan estrechas con los grupos de interés que prácticamente se les asegura la reelección; los términos limitantes pueden debilitar estas relaciones y debilitar intereses especiales. La Suprema Corte dictaminó en 1995 que los estados individuales no podían imponer límites de mandato a los miembros del Congreso. Para que esos límites prevalezcan a nivel federal, se requerirá una modificación constitucional.

Los argumentos en contra del enfoque de límites de términos incluyen el hecho de que los límites de término eliminan automáticamente a legisladores experimentados que podrían ser muy efectivos. También restringen la elección del elector.

Un segundo tipo de esfuerzo de reforma es una propuesta de que las campañas para que los escaños en el Congreso sean financiados federalmente. Si los candidatos no necesitaran buscar financiamiento de intereses especiales, la influencia de estos grupos disminuiría.

Claves para llevar

• La teoría del interés público examina al gobierno como una institución que busca maximizar el bienestar público o beneficio social neto. Se supone que el gobierno buscará la solución eficiente a los problemas de falla del mercado.
• La teoría de la elección pública asume que las personas se involucran en comportamientos de búsqueda de rentas persiguiendo su interés propio en sus tratos con el sector público; continúan tratando de maximizar la utilidad o el beneficio.
• Puede ser racional que los electores elegibles se abstengan de votar, de acuerdo con la teoría de la elección pública.
• La teoría de la elección pública sugiere que los políticos que buscan la reelección intentarán apelar a coaliciones de grupos de interés especial.

¡Pruébalo!

Aquí hay una lista de posibles explicaciones para los programas y políticas gubernamentales. En cada caso, identificar si la explicación refleja la teoría del interés público o la teoría de la elección pública de la acción gubernamental.

1. “Es posible explicar mucha actividad gubernamental investigando la demanda pública de servicios gubernamentales, pero no se deben ignorar los incentivos para aumentar la oferta de servicios gubernamentales”.
2. “A través de una cuidadosa aplicación del análisis costo-beneficio, podemos identificar la cantidad de un bien público que debe proporcionar el gobierno”.
3. “La determinación de lo que son bienes de mérito o demérito es inherentemente política más que científica y la mayoría de las veces se puede remontar a los esfuerzos de grupos con un hacha que moler o algún motivo privado que perseguir”.
4. “Si bien es posible que los formuladores de políticas sigan alguna aplicación bien razonada de principios de capacidad de pago o de beneficios recibidos, es más creíble reconocer que muchos de los impuestos en este país reflejan el hecho de que los grupos encuentran en su interés organizarse para que las cargas fiscales se cambien a otros”.
5. “Es de interés público corregir la falla del mercado causada por las firmas monopolistas. Por lo tanto, nos corresponde hacerlo”.

Caso en punto: La elección presidencial del año 2000

Figura 15.11

Vago Artístico — Voto — CC BY-NC-ND 2.0.

Las encuestas de opinión pública en vísperas de la elección entre George W. Bush y Al Gore mostraron que la carrera era un fracaso. Ordinariamente, uno podría esperar que esto produzca una gran participación. Pero apenas más de la mitad —50.7% —de los votantes registrados acudieron a las urnas.

La elección del año 2000 proporciona una ilustración del concepto de abstención racional. También ilustra otro punto hecho en el texto. Si una elección está cerrada, es probable que el resultado se determine en los tribunales.

Florida, con sus 25 votos electorales, demostró ser el estado decisivo. El ganador de los votos electorales de ese estado ganaría la presidencia. El resultado en ese estado no se determinó hasta finales de noviembre, cuando la secretaria de Estado de Florida, la republicana Katherine Harris, declaró ganador a George Bush por unos cientos de votos. El señor Gore llevó el caso a los tribunales. El Tribunal Supremo del Estado de Florida ordenó un recuento.

El proceso de recuento resultó ser uno de los capítulos más extraños de la historia política estadounidense. Miles de abogados descendieron sobre el estado. Cada boleta electoral en condados clave fue examinada en un esfuerzo por determinar qué candidato cada elector “pretendía” elegir. Chads, los pequeños trozos de papel que se retiran de una boleta de tarjetas perforadas, resultaron ser de crucial importancia. “Chads colgados”, que ocurrió cuando la boleta no estaba completamente puñetada y que literalmente permanecía colgada de la boleta, impidieron que una boleta fuera contabilizada por las máquinas contadoras eléctricas del estado. El Tribunal Supremo de Florida dictaminó que las aproximadamente 170 mil papeletas que habían sido desechadas por las máquinas porque no estaban debidamente perforadas tuvieron que ser reexaminadas.

A medida que continuaba el recuento, surgieron otras controversias. De conformidad con la ley de Florida, la Sra. Harris había ordenado a los secretarios del condado que eliminaran a ex criminales de sus listas de votantes registradas. Un empleado, al ver su propio nombre en la lista, se negó a quitar los nombres. La señora Harris había elaborado una lista de 57 mil 700 ex criminales para su “lista de matorrales”. Se desconoce el número exacto de electores retirados. El columnista de Harper's Magazine, Greg Palast, acusa que el 90% de los votantes en la lista de matorrales no eran, de hecho, excriminales. Señala que, sin embargo, eran negros —y es probable que voten demócratas— 90% de los excriminales a los que se les permite votar demócrata.

Al final, el caso fue a la Suprema Corte de Estados Unidos. El Tribunal resolvió, por una sola votación, que la certificación del resultado de la señora Harris se mantendría firme, y George Bush se convirtió en el presidente electo de Estados Unidos.

Todas las elecciones tienen historias de irregularidades. La elección del 2000 ciertamente no fue la excepción. Lo que lo hizo diferente fue que el resultado bajó a los votos en un solo estado. El conteo oficial en Florida tuvo al señor Bush con 2 mil 912 mil 790 y al señor Gore con 2 mil 912 mil 253. ¿Cuál fue el resultado “real”? Nadie lo sabrá nunca.

Fuentes: Secretario de Estado de Florida, John Fund, “Vote Early and...” The Wall Street Journal, 12 de diciembre de 2001; Greg Palast, “The Great Florida Ex-Congame”, Harper's Magazine, 1 de marzo de 2002; y Corte Suprema de Estados Unidos, George W. Bush et al. vs. Albert Gore, Jr. et al., 12 de diciembre de 2000.

¡Responde a Pruébalo! Problema

Las declaraciones (2) y (5) reflejan una perspectiva de interés público. Las declaraciones (1), (3) y (4) reflejan una perspectiva de elección pública.

Referencias

Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, “Límites de mandatos legislativos: una visión general”, 22 de abril de 2005.