Objetivo de aprendizaje
- Definir políticas antimonopolio y decir cuándo y por qué se introdujeron en Estados Unidos.
- Discutir los aspectos más destacados en la historia de las políticas antimonopolio en Estados Unidos, enfocándose en temas importantes.
- Explicar los lineamientos que utiliza el Departamento de Justicia para tratar las fusiones.
En las décadas posteriores a la Guerra Civil, las corporaciones gigantes y los cárteles comenzaron a dominar los ferrocarriles, el petróleo, la banca, el empaque de carne y una docena de otras industrias. Estos negocios fueron liderados por empresarios que, con razón o equivocadamente, han llegado a ser considerados como “barones ladrones” para aplastar a sus competidores, monopolizar sus mercados y destrozar a sus clientes. El término “barón ladrón” se asoció con nombres como J.P. Morgan y Andrew Carnegie en la industria siderúrgica, Philip Armour y Gustavas y Edwin Swift en el empaque de carne, James P. Duke en el tabaco y John D. Rockefeller en la industria petrolera. Obtuvieron su poder de mercado a través de cárteles y otros acuerdos comerciales destinados a restringir la competencia. Algunos formaron fideicomisos, una combinación de corporaciones diseñadas para consolidar, coordinar y controlar las operaciones y políticas de varias empresas. Fue en respuesta al auge de estos cárteles y firmas gigantes que se creó la política antimonopolio en Estados Unidos. La política antimonopolio se refiere a los intentos gubernamentales de impedir la adquisición y el ejercicio del poder monopolista y fomentar la competencia en el mercado.
Una breve historia de la política antimonopolio
El último tercio del siglo XIX vio dos grandes transiciones económicas. El primero fue la industrialización, un período en el que las firmas estadounidenses se volvieron mucho más intensivas en capital. El segundo fue el surgimiento de grandes firmas capaces de dominar industrias enteras. En la industria petrolera, por ejemplo, Standard Oil of Ohio (después de 1899, la Standard Oil Company de Nueva Jersey) comenzó a adquirir firmas más pequeñas, controlando finalmente el 90% de la capacidad de refinación de petróleo de Estados Unidos. American Tobacco ganó el control de hasta el 90% del mercado para la mayoría de los productos de tabaco, excluyendo los puros.
La preocupación pública por el poder monopolista de estos gigantes llevó a un cambio importante en la política estadounidense. Lo que había sido un entorno económico en el que el gobierno rara vez intervino en los asuntos de las empresas privadas se transformó gradualmente en un entorno en el que los organismos gubernamentales asumieron un papel mucho más vigoroso. El primer ámbito de intervención fue la política antimonopolio, que autorizó al gobierno federal a desafiar de frente el poder monopolista de las empresas. La aplicación de esta política, sin embargo, ha seguido un camino errante y rocoso.
La Ley Sherman Antimonopolio
La Ley Sherman Antimonopolio de 1890 sigue siendo la piedra angular de la política antimonopolio estadounidense. La Ley Sherman prohibió los contratos, combinaciones y conspiraciones para restringir el comercio.
Un tema importante en la interpretación de la Ley Sherman se refiere a qué acciones de las empresas son ilegales per se, es decir, ilegales en sí mismas sin tener en cuenta las circunstancias en las que ocurre. El hurto en tiendas, por ejemplo, es ilegal per se; los tribunales no preguntan si los ladrones tienen una buena razón para robar algo para determinar si sus actos son ilegales. Una cuestión clave de interpretación es si es ilegal per se controlar una gran parte de un mercado. Otra es si una fusión que probablemente produzca un poder monopolista sustancial es ilegal per se.
Dos casos históricos de la Corte Suprema en 1911 en los que se utilizó efectivamente la Ley Sherman para romper Standard Oil y American Tobacco enunciaron la regla de la razón, que sostiene que el que una práctica comercial en particular sea ilegal o no depende de las circunstancias que rodearon la acción. En ambos casos, las empresas mantenían posiciones dominantes en el mercado, pero la Corte dejó en claro que eran sus comportamientos específicos “irracionales” los que se pretendían castigar las rupturas. Al determinar lo que era ilegal y lo que no lo era, se hizo énfasis en la conducta, no en la estructura o tamaño, de las firmas.
En los siguientes 10 años, la Corte desestimó demandas antimonopolio interpuestas por fiscales del gobierno contra Eastman Kodak, International Harvester, United Shoe Machinery y United States Steel. El Tribunal determinó que ninguno de ellos había utilizado medios irrazonables para alcanzar sus posiciones dominantes en la industria. Más bien, habían explotado con éxito las economías de escala para reducir los costos por debajo de los costos de los competidores y habían utilizado medios razonables de competencia para cosechar las recompensas de la eficiencia.
La regla de la razón sugiere que la “grandeza” no es delito si se ha logrado a través de prácticas comerciales legítimas. Este precedente, sin embargo, fue impugnado en 1945 cuando la Corte de Apelaciones de Estados Unidos falló en contra de la Aluminum Company of America (Alcoa). El tribunal reconoció que Alcoa había podido capturar más del 90% de la industria del aluminio a través de prácticas comerciales razonables. No obstante, el tribunal sostuvo que solo por su tamaño, Alcoa estaba violando la prohibición del monopolio.
En un histórico caso judicial de 1962 que involucraba una fusión propuesta entre United Shoe Machinery y Brown Shoe Company, uno de los competidores de United, la Corte Suprema bloqueó la fusión porque la firma resultante habría sido tan eficiente que podría haber vendido por debajo de todos sus competidores. El Tribunal reconoció que los precios más bajos de los zapatos habrían beneficiado a los consumidores, pero optó por proteger a los competidores.
El caso Alcoa y el caso Brown Shoe, junto con muchos otros casos antimonopolio en las décadas de 1950 y 1960, agregaron confusión e incertidumbre al entorno antimonopolio al parecer reinvocar la doctrina de la ilegalidad per se. En el caso del gobierno contra Visa y MasterCard, el gobierno argumentó con éxito que el comportamiento de las dos firmas era una violación per se de la Ley Sherman.
La Ley Sherman también tenía por objeto, en parte, impedir la fijación de precios, en la que dos o más firmas acuerdan fijar precios o coordinar sus políticas de precios. Por ejemplo, en la década de 1950 General Electric, Westinghouse y varios otros fabricantes se coludieron para fijar precios. Acordaron asignar segmentos de mercado en los que una firma vendería a un precio menor que las demás. En 1961, el acuerdo General Electric—Westinghouse fue declarado ilegal. Las empresas pagaron una multa multimillonaria, y sus oficiales cumplieron breves penas de cárcel. En 2008, tres fabricantes de pantallas de cristal líquido —las pantallas planas utilizadas en televisores, celulares, computadoras personales y similares— acordaron pagar 585 millones de dólares en multas por fijación de precios, con LG Display pagando $400 millones, Sharp Corporation pagando $120 millones y Chunghwa Picture Tubes pagando $65 millones. La multa de 400 millones de dólares a LG sigue siendo inferior a la multa única récord de $500 millones pagada en 1999 por F. Hoffman-LaRoche, la compañía farmacéutica suiza, en un caso que implica fijar precios de suplementos vitamínicos.
Otra Legislación Antimonopolio
Preocupado por el continuo crecimiento del poder monopolista, en 1914 el Congreso creó la Comisión Federal de Comercio (FTC), una comisión de cinco miembros que, junto con la división antimonopolio del Departamento de Justicia, tiene la facultad de investigar a las firmas que utilizan prácticas comerciales ilegales.
Además de establecer la FTC, el Congreso promulgó nuevas leyes antimonopolio destinadas a fortalecer la Ley Sherman. La Ley Clayton (1914) aclara la disposición ilegal per se de la Ley Sherman al prohibir la compra de una firma rival si la compra disminuyera sustancialmente la competencia, y proscribiendo direcciones entrelazadas, en las que hay las mismas personas sentadas en los consejos de administración de firmas competidoras. De manera más significativa, la ley prohíbe la discriminación de precios que está diseñada para disminuir la competencia o que tiende a crear un monopolio y exime a los sindicatos de las leyes antimonopolio.
Los actos Sherman y Clayton, al igual que otras leyes antimonopolio tempranas, tenían como objetivo prevenir fusiones que redujeran el número de firmas en una sola industria. La consolidación de dos o más productores del mismo bien o servicio se denomina fusión horizontal. Dichas fusiones incrementan la concentración y, por lo tanto, la probabilidad de colusión entre las firmas restantes.
La Ley Celler—Kefauver de 1950 amplió las disposiciones antimonopolio de la legislación anterior al bloquear las fusiones verticales, que son fusiones entre empresas en diferentes etapas en la producción y distribución de un producto si resultara una reducción de la competencia. Por ejemplo, la adquisición por parte de Ford Motor Company de una firma que le suministra acero sería una fusión vertical.
Política Antimonopolio de Estados Unidos Hoy
La doctrina de “la grandeza es maldad” dominó la política antimonopolio de 1945 a la década de 1970. Pero la doctrina siempre tuvo sus críticos. Si una firma es más eficiente que sus competidores, ¿por qué debería ser castigada? Los críticos de las leyes antimonopolio apuntan al hecho de que de las 500 empresas más grandes de Estados Unidos en 1950, más de 100 ya no existen. Nuevas firmas, entre ellas gigantes como Walmart, Microsoft y Federal Express, han tomado su lugar. Los críticos argumentan que el surgimiento de estas nuevas firmas es evidencia del dinamismo y la naturaleza competitiva de la escena corporativa moderna.
No hay evidencia que sugiera, por ejemplo, que el grado de concentración en todas las industrias haya aumentado en los últimos 25 años. La competencia global y el uso de internet como herramienta de marketing han incrementado la competitividad de una amplia gama de industrias. Además, los críticos de la política antimonopolio argumentan que no es necesario que una industria sea perfectamente competitiva para lograr los beneficios de la competencia. Sólo tiene que ser contestable —abierto a la entrada de posibles rivales. Una empresa grande puede evitar que las pequeñas empresas compitan, pero otras empresas igualmente grandes pueden ingresar a la industria en busca de las altas ganancias obtenidas por la gran firma inicial. Por ejemplo, Time Warner, principalmente un competidor en las industrias editorial y de entretenimiento, se ha convertido en los últimos años en un competidor principal en el mercado de la televisión por cable.
Actualmente, el Departamento de Justicia sigue pautas basadas en el Índice Herfindahl—Hirschman (HHI). El HHI, introducido en un capítulo anterior, se calcula sumando las cuotas de mercado porcentuales al cuadrado de todas las firmas de una industria, donde los porcentajes se expresan como números enteros (por ejemplo 30% se expresaría como 30). Cuanto mayor sea el valor del índice, mayor será el grado de concentración. Los valores posibles del índice van desde 0 en el caso de competencia perfecta hasta 10,000 (=1002) en el caso de un monopolio.
Los lineamientos actuales estipulan que cualquier industria con un HHI por debajo de 1,000 está desconcentrada. Salvo en circunstancias inusuales, no se cuestionarán las fusiones de firmas con un índice posfusión inferior a 1,000. El Departamento de Justicia ha dicho que desafiaría las fusiones propuestas con un HHI posfusión entre mil y 1,800 si el índice aumentara en más de 100 puntos. Las industrias con un índice superior a 1,800 se consideran altamente concentradas, y el Departamento de Justicia ha dicho que buscaría bloquear las fusiones en estas industrias si el índice postfusión aumentara 50 puntos o más. El Cuadro 16.1 “El índice Herfindahl-Hirschman y la política antimonopolio” resume el uso del HHI por parte del Departamento de Justicia.
Cuadro 16.1 Índice Herfindahl-Hirschman y política antimonopolio
| Si se encuentra que el Índice Herfindahl-Hirschman postfusión es... | entonces es probable que el Departamento de Justicia tome las siguientes acciones. |
|---|
| Sin concentrar (<1,000) | Sin reto |
| Moderadamente concentrado (1,000—1,800) | Desafío si el índice posfusión cambia en más de 100 puntos. |
| Altamente concentrado (>1,800) | Desafío si el índice posfusión cambia en más de 50 puntos. |
El Departamento de Justicia (DOJ) y la Comisión Federal de Comercio (FTC) han adoptado los siguientes lineamientos para la política de fusiones con base en el Índice Herfindahl-Hirschman.
Departamento de Justicia y Comisión Federal de Comercio de Estados Unidos, 1992 Lineamientos de Fusión Horizontal, emitidos el 2 de abril de 1992, revisados el 8 de abril de 1997
Una dificultad con el uso del HHI es que su valor depende de la definición del mercado. Con una definición suficientemente estrecha del mercado, incluso un mercado altamente competitivo podría tener un HHI cercano al valor para un monopolio. El difunto George Stigler comentó sobre la dificultad en una discusión fantasiosa de la definición del mercado relevante para las cámaras:
“Considerar el problema de definir un mercado dentro del cual se va a determinar la existencia de competencia o alguna forma de monopolio. El típico caso antimonopolio es un ejercicio casi descarado en gerrymandering económico. El demandante establece el mercado, en un máximo, como un estado en el área e incluyendo solo cámaras SLR con prioridad de apertura que venden entre $200 y $250. Esto podría llamarse J-Shermanizing al mercado, después del senador John Sherman. El acusado a su vez insistirá en que el mercado sea mundial, e incluya no sólo a todas las cámaras, sino a todos los retratistas y a todos los medios de transporte, ya que una visita es un sustituto de una imagen. Esto también podría llamarse T-Shermanizar el mercado, después del hermano del senador, el general William Tecumseh Sherman. Dependiendo de quien convenza al juez, la relación de concentración será impresionante o trivial, con una gran influencia en el veredicto” (Stigler, G. J., 1982).
Desde luego, la definición del mercado relevante no es cuestión de definir arbitrariamente el mercado como absurdamente estrecho o amplio. Existen pruebas económicas para determinar la gama de bienes o servicios que deben incluirse en un mercado en particular. Consideremos, por ejemplo, el mercado de refrigeradores. Dado el costo relativamente bajo del envío de refrigeradores, el área relevante podría abarcar toda América del Norte, dada la existencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que establece una zona de libre comercio de aranceles que incluye Canadá, Estados Unidos y México. ¿Qué tipo de bienes se deben incluir? Presumiblemente, cualquier dispositivo que sea alimentado por electricidad o por gas natural y que mantenga las cosas frías calificaría. Ciertamente, no se incluiría un cofre fresco que requiera hielo que la gente tome en picnics. La prueba habitual es la elasticidad cruzada del precio de la demanda. Si es alto entre dos bienes cualesquiera, entonces esos bienes son candidatos para su inclusión en el mercado.
¿Debería el mundo entero ser la región geográfica para el mercado de refrigeradores? Esa es una cuestión empírica. Si las elasticidades de precios cruzados para las marcas de refrigeradores a nivel mundial son altas, entonces se concluiría que el mundo es la definición geográfica relevante del mercado.
En la década de 1980 tanto los tribunales como el Departamento de Justicia sostuvieron que la grandeza no necesariamente se tradujo en maldad, y proliferaron las fusiones corporativas. En el periodo 1982—1989 hubo casi 200 fusiones y adquisiciones de firmas cuyo valor superó los mil millones de dólares. El valor total de estas empresas fue de casi medio billón de dólares.
Los megamergers continuaron en la década de 1990 y en el siglo XXI. En 2000, hubo 212 fusiones valoradas en mil millones de dólares o más y en 2006 casi tantas. Desde entonces, la actividad de fusión ha disminuido, en parte debido a la agitación en los mercados financieros (Krantz, M., 2006; Krantz, M., 2007).
Claves para llevar
- El gobierno utiliza políticas antimonopolio para mantener mercados competitivos en la economía.
- La Ley Sherman Antimonopolio de 1890 y la legislación posterior definieron las prácticas comerciales ilegales, pero estos actos están sujetos a interpretaciones muy diversas por parte de los organismos gubernamentales y de los tribunales.
- Si bien la fijación de precios es ilegal per se, la mayoría de las prácticas comerciales que pueden disminuir la competencia se interpretan bajo la regla de la razón.
- El Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio utilizan el Índice Herfindahl-Hirschman para determinar si las fusiones deben ser impugnadas en industrias particulares.
¡Pruébalo!
¿De acuerdo con qué principio básico la Corte Suprema de Estados Unidos declaró inocente a Eastman Kodak de violar las leyes antimonopolio? ¿De acuerdo con qué principio básico bloqueó la Corte la fusión de Brown Shoe Company y uno de sus competidores, United Shoe Machinery? ¿Está de acuerdo o no está de acuerdo con las decisiones de la Corte?
Caso en punto: ¿La política antimonopolio ayuda a los consumidores?
Figura 16.1
El Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio gastan una gran cantidad de dinero haciendo cumplir las leyes antimonopolio de Estados Unidos. Las empresas que se defienden pueden gastar aún más.
El primer uso exitoso de la Ley Sherman por parte del gobierno llegó en su acción contra Standard Oil en 1911. El decreto final dividió a Standard en 38 empresas independientes. ¿La ruptura mejoró a los consumidores?
En 1899, Standard controlaba 88% del mercado de productos petroleros refinados. Pero, para 1911, su participación en el mercado había caído al 64%. Nuevos descubrimientos del petróleo habían hecho bajar los precios de la gasolina en los años previos al fallo. Después del fallo, los precios de la gasolina comenzaron a subir. No parece que la primera gran victoria del gobierno en un caso antimonopolio haya tenido un impacto positivo en los consumidores.
En general, los casos antimonopolio que cobran monopolización tardan tanto en resolverse que, para cuando se emita un decreto, es probable que las condiciones del mercado hayan cambiado de una manera que haga que todo el esfuerzo parezca algo frívolo. Por ejemplo, el gobierno acusó a IBM de monopolización en 1966. Ese caso finalmente se dejó caer en 1982 cuando el mercado había cambiado tanto que la premisa original del caso ya no era válida. En 1998 el Departamento de Justicia inició un caso en contra de Microsoft, acusándolo de monopolizar el mercado de los navegadores de Internet agrupando el navegador con su sistema operativo, Windows. Un juicio en 2000 terminó con una sentencia de que Microsoft se dividiera en dos con una compañía que tuviera el sistema operativo y otra que tuviera aplicaciones. Un tribunal de apelaciones revocó esa decisión un año después.
Las acciones contra grandes firmas como Microsoft son políticamente populares. No obstante, ni los responsables políticos ni los economistas han podido establecer que sirven a los intereses de los consumidores.
Hemos visto que el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio tienen una política de prevención de fusiones en industrias altamente concentradas. Pero, las fusiones suelen beneficiar a los consumidores al lograr reducciones en los costos. Quizás el fallo judicial más sorprendente que involucró tal fusión se produjo en 1962 cuando la Suprema Corte dictaminó que una fusión en la fabricación de calzado lograría menores costos para los consumidores. ¡El Tribunal impidió la fusión por motivos de que la nueva compañía pudiera cobrar un precio inferior al de sus rivales! Claramente, la Corte optó por proteger a las empresas en lugar de mejorar el bienestar del consumidor.
¿Qué pasa con las acciones contra la fijación de precios? El Departamento de Justicia investiga aproximadamente 100 casos de fijación de precios cada año. En muchos casos, estas investigaciones dan lugar a acusaciones. Esos casos, de justificarse, resultarían en precios más bajos para los consumidores. Pero, el economista Michael F. Sproul, en un examen de 25 casos de fijación de precios para los que se disponía de datos adecuados, encontró que los precios en realidad subieron en los cuatro años siguientes a la mayoría de las acusaciones.
Los economistas Robert W. Crandall y Clifford Winston han hecho una pregunta muy importante: ¿Todo este esfuerzo ha mejorado el bienestar del consumidor? Concluyen que el Departamento de Justicia y la Comisión Federal de Comercio servirían mejor a la economía siguiendo una política de negligencia benigna en casos de monopolización, fusiones propuestas y esfuerzos de las empresas para explotar las ganancias tecnológicas bajando el precio. Los economistas concluyen que las acciones antimonopolio deben limitarse a los casos más flagrantes de fijación de precios o fusiones que deriven en monopolios. En contraste, el profesor de derecho Jonathan Baker argumentó en la misma revista que un enfoque tan minimalista podría ser perjudicial para el bienestar del consumidor. Un argumento que hace es que las leyes antimonopolio y su aplicación crean un efecto disuasorio.
Un artículo reciente de Orley Ashenfelter y Daniel Hosken analizó el impacto de cinco fusiones en la industria de productos de consumo que parecían ser más problemáticas para las agencias de aplicación antimonopolio. En cuatro de los cinco casos los precios subieron tras las fusiones y en el quinto caso la fusión tuvo poco efecto sobre el precio. Si bien no concluyen que este pequeño estudio deba utilizarse para determinar el nivel apropiado de aplicación gubernamental de la política antimonopolio, afirman que quienes abogan por una menor intervención deben señalar que los efectos del precio no fueron negativos, como lo habrían sido si estas fusiones estuvieran produciendo costos disminuye y pasándolos a los consumidores. Quienes abogan por una mayor intervención deben señalar que los aumentos de precios que observaron después de estas fusiones no fueron muy grandes.
Fuentes: Orley Ashenfelter y Daniel Hosken, “El efecto de las fusiones en los precios al consumidor: evidencia de cinco casos seleccionados”, Documento de trabajo 13859 de la Oficina Nacional de Investigación Económica, marzo de 2008; James B. Baker, “El caso de la aplicación antimonopolio”, Journal of Economic Perspectives, 17:4 (Otoño de 2003): 27—50; Robert W. Crandall y Clifford Winston, “¿La política antimonopolio mejora el bienestar del consumidor? Assessing the Evidence”, Journal of Economic Perspectives, 17:4 (Otoño de 2003): 3—26; Michael F. Sproul, “Antitrust and Prices”, Journal of Political Economy, 101 (agosto de 1993): 741—54.
¡Responde a Pruébalo! Problema
En el caso de Eastman Kodak, la Suprema Corte sostuvo que se aplique la regla de la razón. A pesar de que la compañía ocupaba una posición dominante en la industria cinematográfica, su conducta se consideró razonable. En la fusión propuesta entre United Shoe Machinery y Brown Shoe, el tribunal optó claramente por proteger el bienestar de las firmas de la industria en lugar del bienestar de los consumidores.
Referencias
Krantz, M., “Big Day for Buyouts, But Tpid Pace Forecase To Continue; Credit Crunch y otros miedos económicos pasan factura”, USA Today, 18 de diciembre de 2007, p. 1B.
Krantz, M., “Merger Market Llega A 'Good Spot'; 2006 el año de adquisición más ocupado desde finales de '90s Bull”, USA Today, 7 de noviembre de 2006, p. 3B.
Stigler, G. J., “Los economistas y el problema del monopolio”, American Economic Review Papers and Proceedings 72:2 (mayo de 1982): 8—9.
