12.4: Los límites de las leyes y reglamentos ambientales

A pesar de todos los esfuerzos para proteger la biodiversidad a través de leyes y reglamentos, la escala de los delitos ambientales sigue aumentando año con año. Hoy en día, la industria de delitos ambientales por US$91 a 258 mil millones es la cuarta empresa ilegal más grande del mundo, después del contrabando de drogas, la falsificación y la trata de personas (Nellemann et al., 2016). El aumento del apoyo financiero a la aplicación de la ley ambiental podría ayudar con certeza: el gasto corriente para combatir los delitos ambientales, estimado globalmente en US $20—30 millones al año, es una mera caída en el cubo en comparación con las pérdidas sufridas por estos mismos delitos, que son 10,000 veces mayores (Nelleman et al., 2016). También es necesario prevenir los delitos ambientales antes de que ocurran, dado que los daños ocasionados no siempre se pueden deshacer sancionando a los infractores.

La delincuencia ambiental es la cuarta empresa ilegal más grande del mundo, después del contrabando de drogas, la falsificación y la trata de personas.

Un paso importante hacia la reducción de la escala de los delitos ambientales es abordar la ineficacia de las regulaciones ambientales. Eso incluye abordar la gama de tácticas que utilizan los delincuentes para facilitar el incumplimiento (Chapron et al., 2017), pero también asegurar que existan mecanismos que eliminen los incentivos para que las personas se involucren en delitos ambientales. En la siguiente sección, analizamos algunos de los desafíos más destacados que complican la aplicación de la ley ambiental.

Falta de capacidad

La principal razón por la que las leyes ambientales fracasan es que las autoridades a menudo carecen de la capacidad de monitoreo y cumplimiento efectivos. La falta de capacidad es un problema importante en la industria pesquera marina debido al tamaño de los océanos y al costo de patrullarlos. Esto es particularmente prominente en las aguas oceánicas de África Occidental (Figura 12.6), que experimentan los niveles más altos de pesca ilegal y no regulada del mundo (Agnew et al., 2009; Gremillet et al., 2015). La aprehensión de los delincuentes ambientales que operan en estas y otras áreas requiere recursos y mano de obra, ambos escasos.

Figura 12.6 Pescadores del pueblo pesquero Tanji en Gambia arreglando sus redes después de un día en el mar. La recolección intensiva ha alcanzado el nivel de crisis frente a África Occidental, donde una industria pesquera en gran parte no regulada amenaza no solo a las poblaciones de peces y a las personas que dependen de los peces, sino también a las aves marinas, las tortugas marinas, las ballenas y los delfines. Fotografía de Jan Kruithof, https://www.flickr.com/photos/jankruithof/30426220994, CC BY 2.0.

La falta de capacidad se ve exacerbada por agentes del orden público que hacen la vista gorda ante acciones que consideran inocuas, o cuando los fiscales no acusan a los delincuentes por temor a represalias. También es posible que los controles regulatorios ya no existan o se apliquen en regiones que experimentan inestabilidad política sustancial, dificultades económicas, disturbios civiles o guerra (Hanson et al., 2009; Beyers et al., 2011). Pero incluso en áreas donde existen controles regulatorios, el enjuiciamiento puede ser complejo, y por lo tanto muy duro, especialmente cuando las actividades ilegales cruzan fronteras internacionales y diferentes jurisdicciones legales. Tal ruptura de los mecanismos legales a menudo deja a los recursos naturales vulnerables a quien pueda explotarlos.

Prioridades conflictivas del gobierno

El enfrentamiento de prioridades entre diferentes estructuras de gobierno complica la aplicación de las leyes ambientales. Esto lo vemos cuando las agencias que supervisan las actividades mineras emiten permisos inapropiados por presiones para el desarrollo económico, o por acuerdos corruptos entre empresas y funcionarios gubernamentales (Mascia y Pailler, 2011). Otro ejemplo de prioridades mixtas ocurre cuando un gobierno nacional da permiso a las empresas extractivas para explotar áreas protegidas (Sección 13.7.3) o tierras comunales sin antes consultar y obtener insumos y consentimiento locales. Tales violaciones sancionadas por el gobierno generalmente son muy difíciles de procesar y requieren de una ciudadanía activa y solidaria para llevar a sus gobiernos a la tarea.

Uno de los métodos más populares para que los ciudadanos se hagan oír son las actividades activistas, como las protestas públicas. Las personas interesadas también pueden lanzar peticiones en sitios web como https://www.change.org, http://www.greenpeace.org y https://www.avaaz.org. Incluso hay un sitio web para denunciantes (https://wildleaks.org) que quieren denunciar delitos ambientales de forma anónima. Otro acontecimiento positivo es el creciente número de demandas exitosas que preocupaban a ciudadanos y organizaciones de justicia ambiental que han presentado contra sus gobiernos por violaciones ambientales (por ejemplo, CER, 2017; Yende, 2017). La organización de conservación keniana Wildlife Direct ha llevado esto un paso más allá; están manteniendo informados a los ciudadanos sobre demandas que involucran delitos ambientales a través de un sitio web dedicado al seguimiento y reporte de tales casos (https://wildlifedirect.org/legal-program-3).

Economías informales, actividades tradicionales y la ley

La aplicación de la ley a veces puede ser contraproducente. Esto es cierto especialmente en áreas donde se desdibuja la separación entre actividades informales/no denunciadas e ilegales. Por ejemplo, las personas tradicionales que pastan su ganado, recolectan plantas medicinales, o cazan y atrapan animales en áreas protegidas que se establecieron en tierras ancestrales rara vez tienen intención delictiva. Pero debido a que los sistemas legales formales rara vez dan cuenta de estas actividades informales, esas personas se dedican a actividades ilegales. Del mismo modo, la terminología confusa también puede conducir a conflictos involuntarios. Por ejemplo, en algunas partes de Camerún, la definición cultural de cazador describe a alguien que posee un arma y se gana la vida de los animales de caza (Hofner et al., 2018). En este contexto, algunas personas consideran dentro de la ley atrapar animales con trampas, o incluso hacer viajes esporádicos de “caza” a una zona protegida donde está prohibida la caza, dado que no es con fines comerciales.

Al tratar con personas vulnerables, las iniciativas de conservación también deben considerar los impactos en los medios de vida y el potencial de utilización sostenible

Al tratar con pueblos vulnerables cuyos medios de vida están amenazados, un enfoque que involucra sensibilidad y compasión generalmente ofrece resoluciones más efectivas y duraderas. Muchas iniciativas de conservación no solo han fracasado sino que también han creado actitudes negativas duraderas al impedir que los pueblos tradicionales mantengan sus medios de vida. Antes de implementar nuevas regulaciones, los gobiernos deben considerar cuidadosamente si perturbarían los medios de vida. Si es así, podría ser prudente considerar si alguna forma de utilización sustentable no es posible. Por ejemplo, mientras que las actividades de pastoreo en el Área de Conservación de Ngorongoro en Tanzania pueden conducir a la disminución de la vida silvestre (Boone et al., 2002, pero ver Ogutu et al., 2016), las autoridades de conservación decidieron un compromiso adecuado al permitir que los pastores masai pastaran su ganado en la zona con la condición de que ellos salida diaria. (Véase también la Sección 13.5.2 para discusión sobre zonificación.)

Al prohibir actividades que se han vuelto insostenibles, ayuda a proporcionar recursos iniciales y acceso al mercado para ayudar a las personas afectadas a cumplir con nuevas restricciones.

A pesar de las mejores intenciones, la utilización sustentable no siempre es posible, y las acciones de las personas que realizan actividades perjudiciales para el medio ambiente no son compatibles con los objetivos de conservación. En tales casos, es importante implementar controles que permitan a esas personas hacer la transición hacia actividades sustentables. En su defecto, las actividades de conservación pueden obligar involuntariamente a las personas afectadas a recurrir a actividades ilegales como la caza furtiva por desesperación para obtener alimentos e ingresos. Al prohibir actividades previamente permitidas que se han vuelto insostenibles, ayuda a proporcionar a las personas afectadas recursos iniciales y acceso al mercado para ayudarles a cumplir con nuevas restricciones y al mismo tiempo satisfacer necesidades sociales más amplias. Por ejemplo, para satisfacer las necesidades de ingresos y nutricionales cuando se prohíbe la recolección de carne de animales silvestres, podría ser necesario ayudar a los cazadores a la transición a la agricultura con animales que se reproducen rápidamente en cautiverio. La cría de aves de corral puede ser una buena alternativa a la carne de animales silvestres porque los pollos crecen rápidamente, proporcionan huevos, se alimentan de plagas de insectos y necesitan poca tierra para su mantenimiento. El cultivo con fauna silvestre adaptada a nivel local, como caracoles grandes (por ejemplo, Carvalho et al., 2015) y ratas de caña (Thryonomys swinderianus, LC) (por ejemplo van Vliet et al., 2016), también ha demostrado ser una alternativa rentable y sustentable al comercio de carne de animales silvestres (para una revisión sobre la agricultura de vida silvestre para la conservación, ver Tensen, 2016). Inicialmente, muchas personas pueden resistir los riesgos que implica dejar atrás actividades familiares. Por lo tanto, es importante explicar cuidadosamente el razonamiento detrás de esos cambios (por ejemplo, “la caza de carne bovina aleja los dólares de los turistas”, Rogan et al., 2017). También puede ser beneficioso permitir que las personas afectadas viajen a áreas donde puedan ver de primera mano cómo las actividades más sustentables pueden beneficiar a la población local.

Embargos y sanciones comerciales

La premisa básica de la CITES es que, en tanto los países participantes acaten las regulaciones acordadas, el comercio que involucre a especies de interés no será detenido, solo monitoreado. No obstante, cuando no se cumplen los acuerdos, o el cumplimiento se queda corto, entonces el comercio queda prohibido en parte o en su totalidad. Por ejemplo, a principios de 2016, tras el incumplimiento de las regulaciones del comercio internacional, la CITES instituyó suspensiones generales en el comercio de todos los productos regulados por la CITES contra 14 países africanos (CITES, 2016). Otro ejemplo de 2016: después de varios delitos ambientales de alto perfil que involucraron a especies reguladas por la CITES, Estados Unidos brindó protección a leones y elefantes bajo su Ley de Especies Amenazadas (https://www.fws.gov/endangered). Los cazadores de trofeos de Estados Unidos ahora enfrentan importantes barreras regulatorias y logísticas que casi han eliminado la caza de estas especies para los cazadores estadounidenses adinerados, amenazando a una industria de US $500 millones anuales que apoya más de 53,000 empleos y protege más de 1.4 millones de km 2 de tierra (SCIF, 2015 ). En ambos ejemplos, lamentablemente también se ven impactados los negocios que operan dentro de la ley.

Muchas empresas anteriormente destructivas ahora buscan voluntariamente oportunidades para demostrar, a través de certificaciones especiales, que sus productos se cosechan de manera responsable y sostenible.

Para evitar escenarios como estos, es mucho más ventajoso que la presión aumente desde dentro de países e industrias que no cumplen antes de que surta efecto la presión externa. Con ese fin, muchas empresas anteriormente destructivas ahora buscan voluntariamente oportunidades para demostrar, a través de certificaciones especiales, que sus productos se cosechan de manera responsable y sostenible. Cuatro destacadas agencias de certificación que operan en África son el Forest Stewardship Council (FSC) que establece pautas para el manejo responsable de los bosques, el Marine Stewardship Council (MSC) que establece estándares para la pesca sustentable, la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sustentable (RSPO) que promueve producción sustentable de aceite de palma, y Rainforest Alliance que promueve la agricultura sustentable (Para un tratamiento más completo de los estándares de sustentabilidad, consulte https://www.isealalliance.org, https://www.evidensia.eco, y https://www.iisd.org/ssi). Dado que la mayoría de los esquemas de certificación se establecieron relativamente recientemente, no están exentos de defectos, sino que las colaboraciones con biólogos de conservación (por ejemplo, Christian et al., 2013; WWF, 2013) juegan un papel importante para garantizar mejoras continuas.