4.4: Capítulo 28- Los Poderes de Política Exterior del Presidente

“Mis compatriotas: Como Presidente y Comandante en Jefe, es mi deber para con el pueblo estadounidense informar que las renovadas acciones hostiles contra barcos de Estados Unidos en alta mar en el Golfo de Tonkin me han requerido hoy ordenar a las fuerzas militares de Estados Unidos que tomen medidas en respuesta”.

—El presidente Lyndon Johnson, intensificó la participación de Estados Unidos en Vietnam en 1964 (1)

Comandante en Jefe

El presidente es comandante en jefe de las fuerzas militares estadounidenses. Esto quiere decir que el presidente es un civil a cargo de los militares estadounidenses. Generales y almirantes deben recibir órdenes de él. En efecto, los presidentes recientes se han involucrado bastante en la gestión de las fuerzas armadas. Debes conocer estos ejemplos:

• El presidente Harry Truman, sin una declaración de guerra del Congreso, ordenó a las tropas estadounidenses entrar en batalla el 30 de junio de 1950 para defender a Corea del Sur. Cuando el general Douglas MacArthur, comandante de las tropas estadounidenses en Corea, hizo declaraciones imprudentes sobre el bombardeo de China y habló con los congresistas sobre la mala estrategia de Truman, Truman relevó al general de su mando. Esto fue un movimiento valiente, ya que MacArthur era muy popular en Estados Unidos —llegó a casa a un desfile de cintas de boletos, pero la mayoría de la gente reconoció el derecho constitucional del presidente a tomar esa decisión.
• Durante la guerra de Vietnam, una guerra no declarada de 1964 a 1973, ambos presidentes Lyndon Johnson y Richard Nixon se involucraron fuertemente en las tácticas diarias de nuestra fuerza de combate. De hecho, ambos hombres pasaron un tiempo considerable discutiendo los niveles de tropas y bombardeando objetivos con generales.
• Con autorización del Congreso —aunque no una declaración formal de guerra— el presidente George H. W. Bush lanzó una invasión a Irak en respuesta a que Irak invadió Kuwait. Bush también tomó entonces unilateralmente la decisión de detener la fase terrestre de la guerra antes de que el presidente iraquí, Saddam Hussein, fuera derrocado.
• Después de los ataques del 11 de septiembre, la administración del presidente George W. Bush decidió invadir Irak a pesar de que ese país no tuvo nada que ver con los ataques. La administración Bush había invadido previamente Afganistán, cuyo régimen talibán había resguardado a Osama bin Laden y a la red al-Qaeda. Sin una declaración de guerra, aunque con el apoyo del Congreso, el presidente George W. Bush inició en 2003 una guerra preventiva contra Irak que sacó del poder a Saddam Hussein.

El Congreso ha tratado de frenar al comandante presidencial en los principales poderes, pero estos esfuerzos no han tenido éxito. Por ejemplo, el Congreso aprobó la Resolución de Poderes de Guerra en 1973 sobre el veto del presidente Nixon. La Resolución estipula que 1) los presidentes consulten con el Congreso cuando sea posible antes de comprometer a las fuerzas militares estadounidenses a la acción, 2) las fuerzas se retiren después de sesenta días a menos que el Congreso declare la guerra o otorgue una extensión de uso de la fuerza, y 3) el Congreso puede aprobar una resolución concurrente que ponga fin al uso de -fuerza en cualquier momento. Todos los presidentes de ambos partidos han considerado inconstitucional la resolución, pero nunca ha llegado ante la Suprema Corte. Los presidentes han ignorado en gran medida las disposiciones de la Resolución, o en el mejor de los casos les han dado voz y siguieron adelante y utilizaron a los militares como quisieran. En ocasiones, estas esquivas presidenciales requieren interpretar ridículamente el lenguaje de la Resolución. En 2011, el presidente Obama dijo que su uso de las fuerzas estadounidenses en Libia para bombardear objetivos libios como parte de una intervención de la OTAN no constituía “hostilidades” y por lo tanto no se aplicaba la Resolución. (2) En general, el Congreso no ha podido aunar la voluntad política para desafiar a los presidentes en temas de guerra. Cuando lo hace, se encuentra con limitaciones constitucionales. Por ejemplo, en 2019 el Congreso aprobó una resolución bipartidista para poner fin al apoyo de Estados Unidos a la guerra de Arabia Saudita en Yemen. El presidente Donald Trump vetó la resolución y Estados Unidos siguió prestando asistencia a Arabia Saudita. (3)

Poderes diplomáticos

El presidente Donald Trump y el presidente Kim Jong Un

En relaciones exteriores, el mandatario tiene poder de tratado, o la capacidad de negociar y firmar acuerdos formales con otros países. Los tratados firmados por el presidente requieren su ratificación por un voto senatorial de dos tercios. Si bien la mayoría de los tratados que presenta el mandatario están ratificados, ha habido casos notables en los que el mandatario no ha logrado convencer a suficientes senadores. El Tratado de Versalles, negociado y firmado por el presidente Woodrow Wilson en 1919, puso fin oficialmente a la Primera Guerra Mundial y creó la Sociedad de Naciones. El Senado se negó a ratificar el tratado, y Wilson sufrió un derrame cerebral al intentar reunir el apoyo público para ello. Estados Unidos nunca se unió a la Liga de Naciones. En 1999, el presidente Bill Clinton no pudo reunir suficientes votos del Senado para ratificar el Tratado de Prohibición Integral de Ensayos, que habría prohibido todos los ensayos de armas nucleares. El año anterior, Clinton también firmó el Protocolo de Kyoto sobre cambio climático, pero ni siquiera lo presentó al Senado porque sabía que no sería ratificado.

Debido a que el proceso formal de tratados es tan oneroso, los presidentes han recurrido con mayor frecuencia a la creación de acuerdos ejecutivos, que son acuerdos con al menos otro jefe de Estado de otro país. Si bien están vigentes, los acuerdos ejecutivos tienen la misma fuerza que los tratados. No requieren la aprobación del Senado, pero un presidente entrante puede dejar de honrar o puede renegociar acuerdos ejecutivos celebrados por presidentes anteriores. Por ejemplo, en 2019 el presidente Donald Trump anunció formalmente que Estados Unidos se retiraba del Acuerdo Climático de París, cuyo objetivo era limitar los aumentos de temperatura global a menos de 2 grados centígrados del promedio preindustrial. En general, ambas cámaras del Congreso están en realidad más involucradas en los acuerdos ejecutivos, aunque con aprobación de mayoría simple. Como lo expresaron los profesores de ciencias políticas Glen Krutz y Jeffrey Peake, “En la mayoría de los casos, un acuerdo ejecutivo es conforme a una concesión estatutaria de poder al presidente o requiere la aprobación ex post congresista (mediante resolución conjunta) antes de que entre en vigor el acuerdo”. (4) El Libre Comercio Norteamericano Acuerdo entre Canadá, Estados Unidos y México es otro famoso ejemplo de acuerdo ejecutivo. Como comandante en jefe, el mandatario suele negociar acuerdos sobre el estado de la fuerza —un tipo de acuerdo ejecutivo— con otros jefes de estado en países donde Estados Unidos ha estacionado personal militar.

Otro poder de política exterior es la capacidad del presidente, enunciada en la Constitución, para “recibir embajadores y otros ministros públicos”. Esto significa que el presidente, actuando sin la aprobación del Congreso, tiene poder de reconocimiento diplomático. Cuando Estados Unidos “recibe” al embajador de Alemania, y nuestro embajador se presenta ante el presidente de Alemania, entonces en lenguaje de derecho internacional, Alemania y Estados Unidos se han reconocido diplomáticamente entre sí. Estados Unidos reconoce diplomáticamente a la mayoría de los países del mundo. El presidente Clinton restableció las relaciones diplomáticas con la República Democrática Popular de Vietnam en 1995 y envió a Pete Peterson, ex prisionero de guerra de Vietnam del Norte, como nuestro primer embajador. Después de la revolución de Fidel Castro en Cuba, Estados Unidos retuvo el reconocimiento diplomático de 1961 a 2015. Estados Unidos no reconoce diplomáticamente a Corea del Norte, aunque los dos países llevan años negociando temas de seguridad de la península coreana. Estados Unidos no reconoce diplomáticamente a Bután, que tiene una larga disputa fronteriza con la República Popular China.

Referencias

1. Discurso de Lyndon Johnson a la nación. 4 de agosto de 1965.
2. Charlie Savage, “2 abogados principales perdidos ante Obama en el debate sobre política de guerra en Libia”, New York Times. 17 de junio de 2011.
3. Ed Pilkington, “Consternación mientras Trump veta proyecto de ley para poner fin al apoyo de Estados Unidos a la guerra en Yemen”, The Guardian. 17 de abril de 2019.
4. Glen S. Krutz y Jeffrey S. Peake, La política de los tratados y el ascenso de los acuerdos ejecutivos. Compromisos Internacionales en un Sistema de Poderes Compartidos. The University of Michigan Press, 2009. Página 30.

Atribuciones de medios

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