15.3: Hacia una función pública basada en el mérito

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Explicar cómo la creación de la Comisión de la Función Pública transformó el sistema de botín del siglo XIX en un sistema de administración pública basado en el mérito
• Comprender cuán cuidadosamente reguladas las prácticas de contratación y remuneración ayudan a mantener un servicio civil basado en el mérito

Si bien la burocracia federal creció a pasos agigantados durante el siglo XX, también sufrió una evolución muy diferente. Comenzando con la Ley Pendleton en la década de 1880, la burocracia se alejó del sistema de botín hacia un sistema de méritos. La distinción entre estas dos formas de burocracia es crucial. La evolución hacia un servicio civil en Estados Unidos tuvo importantes consecuencias funcionales. Hoy en día Estados Unidos cuenta con un servicio civil que regula cuidadosamente las prácticas de contratación y paga para crear un ambiente en el que, se espera, las mejores personas para cumplir con cada responsabilidad de servicio civil sean las mismas personas contratadas para cubrir esos puestos.

LA COMISIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

La Ley Pendleton de 1883 no fue simplemente una pieza importante de reforma legislativa; también estableció las bases del sistema basado en el mérito que surgió en las décadas siguientes. Esto lo logró a través de una serie de cambios importantes, aunque tres elementos destacan por ser especialmente significativos. En primer lugar, la ley intentó reducir el impacto de la política en el sector de la función pública al hacer ilegal despedir o castigar de otra manera a los trabajadores del gobierno por razones estrictamente políticas. Segundo, la ley elevó las calificaciones para el empleo en puestos de la administración pública al exigir a los aspirantes aprobar exámenes diseñados para poner a prueba su competencia en una serie de áreas importantes de habilidades y conocimientos. En tercer lugar, permitió la creación de la Comisión de la Función Pública de los Estados Unidos (CSC), la cual se encargó de hacer cumplir los elementos de la ley.

Comisión de Administración Pública de Estados Unidos. 1974. Biografía de un Ideal: una historia de la administración pública federal. Washington, D.C.: Oficina de Asuntos Públicos, Comisión de Administración Pública de Estados Unidos. 40—44.

El CSC, tal como lo creó la Ley Pendleton, iba a estar integrado por tres comisionados, de los cuales sólo dos podían ser del mismo partido político. A estos comisionados se les asignó la responsabilidad de elaborar y aplicar los concursos para los puestos de la administración pública, asegurando que los nombramientos de la función pública se repartan entre los diversos estados en función de la población, y velando por que ninguna persona en la función pública esté obligada a contribuir a cualquier causa política. También se le imputó a la CSC que garantizara que todos los funcionarios públicos esperaran un período de prueba antes de ser nombrados y que ningún designado utilice su autoridad oficial para afectar los cambios políticos ya sea por coerción o influencia. Tanto el Congreso como el mandatario supervisaron la CSC al exigir que la comisión suministre un informe anual sobre sus actividades primero al presidente y luego al Congreso.

En 1883, los funcionarios públicos bajo el control de la comisión representaban alrededor del 10 por ciento de toda la fuerza de trabajo gubernamental. Sin embargo, en las próximas décadas, este porcentaje aumentó dramáticamente. Los efectos en el propio gobierno tanto de la ley como del incremento en el tamaño de la función pública fueron enormes. Presidentes y representantes ya no pasaban sus días repartiendo o rescindiendo nombramientos. En consecuencia, los muchos miembros de la función pública ya no podían contar con sus mecenas políticas para la seguridad laboral. Por supuesto, la seguridad laboral nunca estuvo garantizada antes de la Ley Pendleton porque todos los cargos estaban sujetos al ascenso y caída de los partidos políticos. No obstante, con los nombramientos de la función pública ya no ligados al éxito partidista, los burócratas comenzaron a mirarse entre sí para crear la seguridad laboral que le había faltado el sistema anterior. Una de las formas más importantes en que lo hicieron fue mediante la creación de organizaciones de la función pública como la Asociación Nacional de Todos los Empleados de la Función Pública, formada en 1896. Esta organización trabajó para impulsar la reforma de la función pública, especialmente en el área más importante para los profesionistas de la administración pública: garantizar una mayor seguridad laboral y mantener la distancia entre ellos y los partidos políticos que alguna vez los controlaron.

Ronald N. Johnson y Gary D. Libecap. 1994. El Sistema de la Función Pública Federal y el Problema de la Burocracia. Chicago: Prensa de la Universidad de Chicago.

Durante las próximas décadas, los funcionarios públicos gravitaron hacia los sindicatos de la misma manera que lo hicieron los empleados del sector privado. A través del poder de sus voces colectivas amplificadas por sus representantes sindicales, pudieron lograr influencia política. El crecimiento de los sindicatos federales se aceleró tras la Ley Lloyd—La Follette de 1912, que eliminó muchas de las penas que enfrentaban los funcionarios públicos al afiliarse a un sindicato. A medida que el tamaño del gobierno federal y su burocracia crecían tras la Gran Depresión y las reformas de Roosevelt, muchos se preocuparon cada vez más de que las prohibiciones de la Ley Pendleton sobre actividades políticas por parte de los funcionarios públicos ya no fueran lo suficientemente fuertes. A raíz de estas crecientes preocupaciones, el Congreso aprobó la Ley de Hatch de 1939 —o la Ley de Actividades Políticas. La disposición principal de esta legislación prohíbe a los burócratas participar activamente en campañas políticas y utilizar su autoridad federal vía rango burocrático para influir en los resultados de las nominaciones y elecciones.

A pesar de los esfuerzos a lo largo de la década de 1930 para construir muros de separación más fuertes entre los burócratas de la administración pública y el sistema político que los rodea, muchos ciudadanos continuaron mostrándose escépticos ante la creciente burocracia. Estas preocupaciones alcanzaron un punto álgido a finales de la década de 1970, ya que la Guerra de Vietnam y el escándalo de Watergate llevaron al público a un punto álgido de escepticismo sobre el gobierno mismo. El Congreso y el mandatario respondieron con la Ley de Reforma de la Función Pública de 1978, que abolió la Comisión de la Función Pública. En su lugar, la ley creó dos nuevas dependencias federales: la Oficina de Gestión de Personal (OPM) y la Junta de Protección de Sistemas al Mérito (MSPB). La OPM tiene la responsabilidad de reclutar, entrevistar y probar a posibles empleados gubernamentales para elegir a los que deben ser contratados. El MSPB es responsable de investigar los cargos de faltas de agencia y de conocer las apelaciones cuando se ordenen acciones correctivas. En conjunto, estas nuevas agencias federales se pretendían corregir problemas percibidos y reales con el sistema de méritos, proteger a los empleados del abuso gerencial y, en general, hacer más eficiente la burocracia.

Patricia W. Ingraham y Carolyn Ban. 1984. Legislar el cambio burocrático: La Ley de Reforma de la Función Pública de 1978. Albany: Prensa de la Universidad Estatal de Nueva York.

SELECCIÓN BASADA EN MÉRITOS

La tendencia general desde la década de 1880 hasta la actualidad ha sido hacia un sistema de administración pública que se basa cada vez más en el mérito (Figura). En este sistema, la gran mayoría de los empleos en las burocracias individuales están ligados a las necesidades de la organización más que a las necesidades políticas de los patrones o líderes políticos del partido. Este propósito se refleja en la forma en que se anuncian los puestos de la administración pública. Un anuncio de puesto de servicio civil general describirá la agencia u oficina gubernamental que busca un empleado, una explicación de lo que hace la agencia u oficina, una explicación de lo que requiere el puesto y una lista de los conocimientos, habilidades y habilidades, comúnmente conocidos como KSA, considerados especialmente importante para cumplir el papel. Un puesto de analista de presupuesto, por ejemplo, incluiría KSA como experiencia con sistemas financieros automatizados, conocimiento de regulaciones y políticas presupuestarias, la capacidad de comunicarse oralmente y habilidades demostradas en administración, planeación y formulación de presupuestos. El sistema de méritos requiere que una persona sea evaluada en función de su capacidad para demostrar KSA que coincidan con los descritos o mejor. El individuo que es contratado debe tener mejores KSA que los demás aspirantes.

Históricamente, los afroamericanos han gravitado hacia la administración pública en grandes cantidades, aunque fue solo en 2009 cuando un afroamericano, Eric Holder (en la foto aquí), se elevó a la posición de fiscal general de Estados Unidos. En 2014, los afroamericanos representaban el 18 por ciento de la administración pública, un número desproporcionadamente mayor que su proporción de la población, (alrededor del 13 por ciento). Si bien hay muchas razones para ello, una destacada es que la naturaleza basada en el mérito de la administración pública ofrecía a los afroamericanos muchas más oportunidades de avance que el sector privado, donde la discriminación racial jugó un papel importante.

Hace muchos años, el sistema de méritos habría requerido que todos los aspirantes también hicieran pruebas bien en un examen de servicio civil, como lo estipulaba la Ley Pendleton. Esta prueba obligatoria ha sido abandonada desde entonces, y ahora aproximadamente el ochenta y cinco por ciento de todos los empleos del gobierno federal se llenan a través de un examen de la educación, antecedentes, conocimientos, habilidades y habilidades del aspirante.

Dennis V. Húmedo. 2008. El libro de los empleos del gobierno de Estados Unidos: dónde están, qué hay disponible y cómo obtener uno. McKees Rocks, PA: Bookhaven Press, 30.

Eso sugeriría que alrededor del 20 por ciento se llenan a través de cita y mecenazgo. Entre el primer grupo, los contratados en base al mérito, un pequeño porcentaje aún requiere que los aspirantes tomen uno de los varios exámenes de la función pública. A veces se trata de puestos que requieren que los aspirantes demuestren amplias habilidades de pensamiento crítico, como los trabajos de servicio exterior. Más a menudo estos exámenes son requeridos para puestos que exigen conocimientos específicos o técnicos, como funcionarios de aduanas, controladores de tránsito aéreo y agentes federales de la ley. Además, las nuevas pruebas en línea se utilizan cada vez más para seleccionar el grupo cada vez mayor de solicitantes.

Lisa Rein, “Para los aspirantes a trabajadores federales, el examen de servicio civil está regresando”, Washington Post, 2 de abril de 2015, www.washingtonpost.com/news/... ng-a-comeback/.

Los exámenes de servicio civil actualmente prueban habilidades aplicables a trabajadores de oficina, trabajadores del servicio postal, personal militar, trabajadores de salud y sociales, y empleados de contabilidad e ingeniería entre otros. Los aspirantes con las puntuaciones más altas en estas pruebas tienen más probabilidades de ser contratados para el puesto deseado. Como todas las organizaciones, las burocracias deben hacer inversiones reflexivas en capital humano. E incluso después de contratar personas, deben continuar capacitándolas y desarrollándolas para cosechar la inversión que realicen durante el proceso de contratación.

UNA CARRERA EN EL GOBIERNO: SERVICIO COMPETITIVO, SERVICIO EXCEPTUADO, SERVICIO EJECUTIVO SENIOR

Una de las ventajas significativas de la enorme burocracia estadounidense moderna es que muchos ciudadanos encuentran que el empleo allí es una fuente importante de ingresos y significado en sus vidas. Las oportunidades de empleo existen en diversos campos, desde el servicio exterior con el Departamento de Estado hasta el despacho de información y registro en todos los niveles. Cada puesto requiere antecedentes específicos, educación, experiencia y habilidades.

Hay tres categorías generales de trabajo en el gobierno federal: servicio competitivo, servicio exceptuado y servicio ejecutivo superior. Los puestos de servicio competitivos están estrechamente regulados por el Congreso a través de la Oficina de Gestión de Personal para garantizar que se cubran de manera justa y que el mejor aspirante obtenga el empleo (Figura). Las calificaciones para estos trabajos incluyen historia laboral, educación y calificaciones en exámenes de servicio civil. Los empleos federales en la categoría de servicios exceptuados están exentos de estas restricciones de contratación. O estos trabajos requieren un proceso de contratación mucho más riguroso, como es el caso en la Agencia Central de Inteligencia, o requieren habilidades muy específicas, como en la Comisión Reguladora Nuclear. Los trabajos de servicio exceptuados permiten a los empleadores establecer sus propias tarifas de pago y requisitos. Por último, los puestos de servicio ejecutivo superior son ocupados por hombres y mujeres que son capaces de demostrar su experiencia en puestos ejecutivos. Estos son puestos de liderazgo, y los aspirantes deben demostrar ciertas calificaciones ejecutivas básicas (ECQ). Estas calificaciones están liderando el cambio, siendo impulsadas por resultados, demostrando perspicacia para los negocios y construyendo mejores coaliciones.

La Oficina de Administración de Personal de los Estados Unidos regula las prácticas de contratación en la Administración Pública de Estados Unidos.

¿Cuáles podrían ser las consecuencias prácticas de tener estas diferentes categorías de empleo? ¿Se te ocurren algunas posiciones específicas con las que estás familiarizado y en las categorías en las que podrían estar?

Donde alguna vez se habrían publicado empleos federales en oficinas de correos y periódicos, ahora se publican en línea. El lugar más común donde los aspirantes a funcionarios públicos buscan empleo es en USAJOBS.gov, una plataforma basada en la web que ofrece la Oficina de Gestión de Personal para que las agencias encuentren a los empleados adecuados. Visite su sitio web para ver los tipos de empleos disponibles actualmente en la burocracia estadounidense.

Los funcionarios públicos reciben salarios basados en el Horario General Federal de Estados Unidos. Un horario salarial es un gráfico que muestra rangos salariales para diferentes niveles (grados) de posiciones verticalmente y para diferentes rangos (escalones) de antigüedad horizontalmente. La Ley Pendleton de 1883 permitía este tipo de horario de pago, pero la versión moderna del horario surgió en la década de 1940 y se refinó en la década de 1990. El Horario General moderno incluye quince grados, cada uno con diez pasos (Figura). Las calificaciones reflejan las diferentes competencias requeridas, estándares educativos, habilidades y experiencias para los diversos puestos de la administración pública. Los grados GS-1 y GS-2 requieren muy poca educación, experiencia y habilidades y pagan poco. Los grados GS-3 a GS-7 y GS-8 a GS-12 requieren niveles ascendentes de educación y pagan cada vez más. Los grados GS-13 a GS-15 requieren experiencia específica, especializada y educación, y estos niveles laborales son los que más pagan. Cuando son contratados en un puesto en un grado específico, los empleados generalmente se les paga en el primer paso de ese grado, el salario más bajo permitido. Con el tiempo, suponiendo que reciban calificaciones satisfactorias de evaluación, avanzarán por los distintos niveles. Muchas carreras permiten que los funcionarios públicos también asciendan por las calificaciones de la carrera específica.

https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/general-schedule-qualification-policies/#url=General-Policies (16 de mayo de 2016).

El Horario General moderno es la escala salarial predominante dentro de la administración pública de los Estados Unidos e incluye quince grados, cada uno con diez escalones. Cada grado superior generalmente requiere un nivel de educación superior: GS-1 no tiene monto calificado, GS-2 requiere un diploma de secundaria o equivalente, GS-5 requiere cuatro años de educación más allá de la preparatoria o una licenciatura, GS-9 requiere una maestría o posgrado equivalente, y así sucesivamente. En GS-13 y superiores, se requiere experiencia especializada apropiada para todos los puestos.

La intención detrás de estas prácticas de contratación y sistemas de remuneración estructurados es crear un entorno en el que quienes más probabilidades de tener éxito sean, de hecho, aquellos que finalmente son nombrados. Los sistemas resultan casi naturalmente en organizaciones compuestas por expertos que dedican su vida a su trabajo y a su agencia. Igualmente importantes, sin embargo, son los inconvenientes. El principal es que los empleados permanentes pueden llegar a ser demasiado independientes de los líderes electos. Si bien un grado de separación es intencional y deseado, demasiado puede resultar en burocracias que no responden suficientemente al cambio político. Otro inconveniente es que la experiencia aceptada de los burócratas individuales a veces puede ocultar sus propios impulsos chovinistas. El sistema de méritos alentó a los burócratas a recurrir entre sí y a sus burocracias en busca de apoyo y estabilidad. La ruptura de los lazos políticos comunes en el sistema de botín crea el potencial para que los burócratas dirijan las acciones hacia sus propias preferencias aunque éstas contradicen los designios de los líderes electos.

Resumen

El sistema basado en el mérito de llenar puestos de trabajo en la burocracia gubernamental eleva la capacidad y la rendición de cuentas sobre las lealtades políticas. Desafortunadamente, este sistema también tiene sus desventajas. La queja más común es que los burócratas ya no responden tanto a los funcionarios públicos electos como antes lo habían sido. Esto, sin embargo, puede ser una compensación necesaria para el nivel de eficiencia y especialización necesario en el mundo moderno.

La Comisión de la Función Pública fue creada por el ________.

1. Ley Pendleton de 1883
2. Ley Lloyd—La Follette de 1912
3. Ley de Escotilla de 1939
4. Ley de Actividades Políticas de 1939

La Ley de Reforma de la Función Pública de 1978 creó la Oficina de Gestión de Personal y la ________.

1. Comisión de la Función Pública
2. Junta de protección de sistemas de mérito
3. “Sistema de botín”
4. Horario General

Explique brevemente los beneficios e inconvenientes de un sistema de méritos.

Glosario

horario de pago

un gráfico que muestra rangos salariales para diferentes niveles de posiciones verticalmente y para diferentes rangos de antigüedad horizontalmente