15.2: La burocracia y la evolución de la administración pública
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Objetivos de aprendizaje
Al final de esta sección, podrás:
- Definir burocracia y burócrata
- Describir la evolución y crecimiento de la administración pública en Estados Unidos
- Identificar las razones por las que las personas realizan el
A lo largo de la historia, tanto las naciones pequeñas como las grandes han elevado ciertos tipos de trabajadores no electos a puestos de poder relativo dentro de la estructura gubernamental. Colectivamente, a estos trabajadores esenciales se les llama la burocracia. Una burocracia es un grupo administrativo de funcionarios no electos encargados de desempeñar funciones vinculadas a una serie de políticas y programas. En Estados Unidos, la burocracia comenzó como una colección muy pequeña de individuos. Con el tiempo, sin embargo, se convirtió en una fuerza importante en los asuntos políticos. En efecto, creció tanto que los políticos en los tiempos modernos la han ridiculizado con gran ventaja política. Sin embargo, los muchos burócratas o funcionarios públicos del país, los individuos que trabajan en la burocracia, desempeñan funciones necesarias e incluso instrumentales en todas las áreas de gobierno: desde puestos de alto nivel en relaciones exteriores y agencias de cobranza de inteligencia hasta secretarios y personal en el organismos reguladores más pequeños. Son contratados, o a veces nombrados, por su pericia en el desempeño de las funciones y programas del gobierno.
¿QUÉ HACE UNA BUROCRACIA?
La sociedad moderna se basa en el funcionamiento efectivo del gobierno para proporcionar bienes públicos, mejorar la calidad de vida y estimular el crecimiento económico. Las actividades mediante las cuales el gobierno logra estas funciones incluyen, pero no se limitan a, impuestos, seguridad nacional, inmigración, relaciones exteriores y educación. Cuanto más crece la sociedad y se expande la necesidad de servicios gubernamentales, más desafiantes se vuelve la gestión burocrática y la administración pública. La administración pública es tanto la implementación de la política pública en las burocracias gubernamentales como el estudio académico que prepara a los funcionarios públicos para trabajar en esas organizaciones.
La versión clásica de una burocracia es jerárquica y puede describirse mediante un organigrama que perfila la separación de tareas y la especialización del trabajador al tiempo que establece una clara unidad de mando asignando a cada empleado un solo jefe. Además, la burocracia clásica emplea una división del trabajo bajo la cual el trabajo se separa en tareas más pequeñas asignadas a diferentes personas o grupos. Ante esta definición, la burocracia no es exclusiva del gobierno sino que también se encuentra en los sectores privado y sin fines de lucro. Es decir, casi todas las organizaciones son burocráticas independientemente de su alcance y tamaño; aunque las organizaciones públicas y privadas difieren en algunas formas importantes. Por ejemplo, si bien las organizaciones privadas son responsables ante una autoridad superior como un propietario, junta directiva o accionistas, las organizaciones gubernamentales federales responden por igual ante el presidente, el Congreso, los tribunales y, en última instancia, el público. Los objetivos subyacentes de las organizaciones privadas y públicas también difieren. Si bien las organizaciones privadas buscan sobrevivir controlando los costos, aumentando la participación de mercado y obteniendo ganancias, a las organizaciones públicas les resulta más difícil medir el objetivo esquivo de operar con eficiencia y efectividad.
Para conocer más sobre la práctica de la administración pública y las oportunidades de involucrarse en su comunidad local, explore el sitio web de la Sociedad Americana de Administración Pública.
La burocracia puede parecer un invento moderno, pero los burócratas han servido en los gobiernos durante casi tanto tiempo como los gobiernos han existido. Arqueólogos e historiadores señalan los sistemas burocráticos a veces elaborados del mundo antiguo, desde los escribas egipcios que registraron inventarios hasta los recaudadores de impuestos bíblicos que mantuvieron bien engrasadas las ruedas del gobierno.
Para información general sobre las burocracias antiguas ver Amanda Summer. 2012. “El nacimiento de la burocracia”. Arqueología 65, No. 4:33—39; Clyde Curry Smith. 1977. “El nacimiento de la burocracia”. El arqueólogo bíblico 40, núm. 1:24—28; Ronald J. Williams. 1972. “El entrenamiento de escribas en el antiguo Egipto”, Revista de la American Oriental Society 92, núm. 2:214—21.
En Europa, la burocracia gubernamental y su estudio surgieron antes que las democracias. En contraste, en Estados Unidos, primero llegaron una democracia y la Constitución, seguido del desarrollo de las organizaciones gubernamentales nacionales según fuera necesario, y luego finalmente surgió el estudio de las burocracias gubernamentales estadounidenses y la administración pública.
Richard Stillman. 2009. Administración Pública: Conceptos y Casos. 9ª edición. Boston: Wadsworth Cengage Aprendizaje.
De hecho, el largo pedigrí de la burocracia es un testimonio perdurable de la necesidad de organización administrativa. Más recientemente, la gestión burocrática moderna surgió en el siglo XVIII del apoyo del economista escocés Adam Smith a la eficiencia de la división del trabajo y de la creencia del reformador galés Robert Owen de que los empleados son instrumentos vitales en el funcionamiento de una organización. Sin embargo, no fue hasta mediados del siglo XIX que el estudioso alemán Lorenz von Stein argumentó a favor de la administración pública como teoría y práctica ya que su conocimiento se genera y evalúa a través del proceso de recolección de pruebas. Por ejemplo, un académico de la administración pública podría recopilar datos para ver si el momento de la recaudación de impuestos durante una temporada en particular podría llevar a un mayor cumplimiento o rendimientos. Acreditado por ser el padre de la ciencia de la administración pública, von Stein abrió el camino de la iluminación administrativa para otros estudiosos de naciones industrializadas.
LOS ORÍGENES DE LA BUROCRACIA ESTADOUNIDENSE
A principios de la república estadounidense, la burocracia era bastante pequeña. Esto es comprensible ya que la Revolución Americana fue en gran parte una revuelta contra el poder ejecutivo y el orden administrativo imperial británico. Sin embargo, si bien ni la palabra “burocracia” ni sus sinónimos aparecen en el texto constitucional, el documento sí establece algunos canales amplios a través de los cuales el gobierno emergente podría desarrollar la administración burocrática necesaria.
Por ejemplo, el artículo II, fracción 2, otorga al presidente la facultad de nombrar funcionarios y jefes de departamento. En la siguiente sección, se faculta además al mandatario para que las leyes sean “ejecutadas fielmente”. Más específicamente, el artículo I, Sección 8, faculta al Congreso para establecer una oficina de correos, construir carreteras, regular el comercio, acuñar dinero y regular el valor del dinero. Otorgar al presidente y al Congreso tales responsabilidades parece anticipar una burocracia de alguna envergadura. Sin embargo, no se describe el diseño de la burocracia, y no ocupa su propia sección de la Constitución como suele hacer la burocracia en los documentos de gobierno de otros países; el diseño y la forma quedaron para establecerse en la práctica.
Bajo el presidente George Washington, la burocracia seguía siendo lo suficientemente pequeña como para cumplir sólo las tareas necesarias a la mano.
Para los primeros orígenes de la burocracia estadunidense ver Michael Nelson. 1982. “Una breve e irónica historia de la burocracia nacional estadounidense”, The Journal of Politics 44 No. 3:747—78.
El mandato de Washington vio la creación del Departamento de Estado para supervisar las cuestiones internacionales, el Departamento del Tesoro para controlar las monedas y el Departamento de Guerra para administrar las fuerzas armadas. Los empleados dentro de estos tres departamentos, además del creciente servicio postal, constituyeron la mayor parte de la burocracia federal durante las tres primeras décadas de la república (Figura). Dos desarrollos, sin embargo, contribuyeron al crecimiento de la burocracia mucho más allá de estos humildes comienzos.
El gabinete del presidente George Washington (extrema izquierda) estaba integrado por sólo cuatro individuos: el secretario de guerra (Henry Knox, izquierda), el secretario del tesoro (Alexander Hamilton, centro), el secretario de Estado (Thomas Jefferson, derecha), y el fiscal general (Edmund Randolph, extrema derecha). El pequeño tamaño de este grupo reflejaba el pequeño tamaño del gobierno de Estados Unidos a finales del siglo XVIII. (crédito: modificación de obra por parte de la Biblioteca del Congreso)
El primer desarrollo fue el surgimiento de la política partidista centralizada en la década de 1820. Bajo el mando del presidente Andrew Jackson, muchos miles de leales al partido llenaron las filas de las oficinas burocráticas en todo el país. Este fue el inicio del sistema de botín, en el que los nombramientos políticos se transformaron en mecenazgo político repartido por el mandatario sobre la base de la lealtad partidista.
Daniel Walker Howe. 2007. Lo que ha forjado Dios: La transformación de América, 1815-1848. Oxford: Oxford University Press, 334.
El mecenazgo político es el uso de recursos estatales para recompensar a los individuos por su apoyo político. El término “botín” aquí se refiere a posiciones remuneradas en el gobierno de Estados Unidos. Como dice el refrán, “al vencedor”, en este caso el presidente entrante, “va el botín”. Se asumió que el gobierno funcionaría de manera mucho más eficiente si los cargos federales clave fueran ocupados por quienes ya apoyan al presidente y sus políticas. Este sistema sirvió para hacer valer la lealtad partidista vinculando los medios de vida del partido fiel al éxito o fracaso del partido. El número de cargos federales que el mandatario buscó utilizar como recompensas apropiadas para los simpatizantes se incrementó en las siguientes décadas.
El segundo desarrollo fue la industrialización, que a finales del siglo XIX incrementó significativamente tanto la población como el tamaño económico de Estados Unidos. Estos cambios, a su vez, provocaron el crecimiento urbano en varios lugares del Este y Medio Oeste. Los ferrocarriles y las líneas telegráficas unieron al país e incrementaron el potencial de centralización federal. El gobierno y su burocracia estuvieron estrechamente involucrados en la creación de concesiones y el suministro de tierras a los ferrocarriles occidentales que se extienden a través de las llanuras y más allá de las Montañas Rocosas. Estos cambios sentaron las bases para el marco regulatorio que surgió a principios del siglo XX.
LA CAÍDA DEL MECENAZGO POLÍTICO
El mecenazgo tuvo la ventaja de poner a trabajar la lealtad política al hacer que el gobierno fuera bastante receptivo al electorado y mantener robusta la participación electoral porque había tanto en juego. Sin embargo, el sistema de botín también tenía una serie de desventajas obvias. Era un sistema recíproco. Los clientes que querían puestos en la administración pública comprometieron su lealtad política a un patrón particular que luego les proporcionó sus posiciones deseadas. Estos arreglos orientaron el poder y los recursos del gobierno hacia perpetuar el sistema de recompensas. Reemplazaron el sistema que habían fomentado los primeros presidentes como Thomas Jefferson, en el que la élite intelectual y económica del país se elevó a los niveles más altos de la burocracia federal en base a su relativo mérito.
Jack Ladinsky. 1966. “Revisión del estado y parentesco en la administración pública superior: normas de selección en las administraciones de John Adams, Thomas Jefferson y Andrew Jackson”, American Sociological Review 31 No. 6:863—64.
Las críticas al sistema de botín crecieron, especialmente a mediados de la década de 1870, luego de que numerosos escándalos sacudieran la administración del presidente Ulises S. Grant (Figura).
Leyenda: Fue bajo el presidente Ulises S. Grant, mostrado en este grabado juramentado por el presidente del Tribunal de Justicia Samuel P. Chase en su toma de posesión en 1873 (a), que las ineficiencias y oportunidades de corrupción incrustadas en el sistema de botín alcanzaron su apogeo. Grant era famoso por ser leal a sus seguidores, característica que, combinada con oportunidades de corrupción de posguerra, creó escándalo en su administración. Esta caricatura política de 1877 (b), casi medio siglo después de que Andrew Jackson fuera elegido presidente, ridiculiza el sistema de botín que era uno de sus legados. En ella se le muestra montando a un cerdo, que está caminando sobre “fraude”, “soborno” y “botín” y alimentándose de “saqueo”. (crédito a, b: modificación de obra por parte de la Biblioteca del Congreso)
A medida que los aspectos negativos del mecenazgo político continuaban contagiando a la burocracia a fines del siglo XIX, los llamamientos a la reforma de la administración pública se hicieron más fuertes Quienes apoyaban el sistema de mecenazgo sostuvieron que sus cargos eran bien ganados; quienes lo condenaron argumentaron que era necesaria una legislación federal para garantizar que los empleos se otorgaran en base al mérito. Finalmente, después de que el presidente James Garfield hubiera sido asesinado por un decepcionado buscador de cargos (Figura), el Congreso respondió a los gritos de reforma con la Ley Pendleton, también llamada Ley de Reforma del Servicio Civil de 1883. El acto estableció la Comisión de la Función Pública, organismo centralizado encargado de garantizar que las prácticas de selección, retención y promoción del gobierno federal se basaran en concursos abiertos, en un sistema de méritos.
Para más información sobre la Ley Pendleton y sus efectos ver Sean M. Theriault. 2003. “El mecenazgo, la ley Pendleton y el poder del pueblo”, The Journal of Politics 65 No. 1:50—68; Craig V. D. Thornton. 1983. “Revisión de temas centenarios de la Ley Pendleton de 1883: El legado problemático de la reforma de la administración pública”, Revista de Análisis y Gestión de Políticas 2 Núm. 4:653—53.
La aprobación de esta ley desató un periodo de activismo social y reforma política que continuó hasta bien entrado el siglo XX.
En 1881, tras la elección de James Garfield, un descontento ex partidario suyo, el fallido abogado Charles J. Guiteau, le disparó en la espalda. Guiteau (fotografiado en esta caricatura de la época) se había convencido de que se le debía una embajadora por su trabajo en la elección del presidente. El asesinato despertó a la nación ante la necesidad de una reforma de la función pública. (crédito: modificación de obra por parte de la Biblioteca del Congreso)
Como miembro activo y líder del movimiento progresista, el presidente Woodrow Wilson suele ser considerado el padre de la administración pública estadounidense. Nacido en Virginia y educado en historia y ciencias políticas en la Universidad Johns Hopkins, Wilson se convirtió en un intelectual respetado en sus campos con interés en el servicio público y un profundo sentido del moralismo. Fue nombrado presidente de la Universidad de Princeton, se convirtió en presidente de la American Political Science Association, fue electo gobernador de Nueva Jersey, y finalmente fue electo el vigésimo octavo presidente de Estados Unidos en 1912.
Fue a través de su formación educativa y experiencias vocacionales que Wilson comenzó a identificar la necesidad de una disciplina de la administración pública. Sentía que era cada vez más difícil dirigir un gobierno constitucional que enmarcar realmente uno. Su postura era que “es objeto de estudio administrativo descubrir, primero, qué puede hacer el gobierno de manera adecuada y exitosa, y, en segundo lugar, cómo puede hacer estas cosas propias con la máxima eficiencia”.
Jack Rabin y James S. Bowman. 1984. “Política y administración: Woodrow Wilson y la administración pública estadounidense”, Administración pública y política pública; 22:104.
Wilson declaró que si bien la política sí establece tareas para la administración, la administración pública debe construirse sobre una ciencia de la gestión, y la ciencia política debería preocuparse por la forma en que se administran los gobiernos. Por lo tanto, las actividades administrativas deben estar desprovistas de manipulaciones políticas.
Para más información sobre los esfuerzos de reforma del presidente Wilson, véase Kendrick A. Clements. 1998. “Woodrow Wilson y la reforma administrativa”, Estudios Presidenciales Trimestral 28 No. 2:320—36; Larry Walker. 1989. “Woodrow Wilson, Reforma Progresista y Administración Pública”, Political Science Quarterly 104, No. 3:509—25.
Wilson abogó por separar la política de la administración por tres medios clave: hacer análisis comparativos de organizaciones públicas y privadas, mejorar la eficiencia con prácticas empresariales y aumentar la efectividad a través de la gestión y la capacitación. El punto de Wilson era que si bien la política debía mantenerse separada de la administración, la administración no debía ser insensible a la opinión pública. Más bien, la burocracia debe actuar con un sentido de vigor para entender y apreciar a la opinión pública. Aún así, Wilson reconoció que la separación de la política de la administración era un ideal y no necesariamente una realidad alcanzable.
LA BUROCRACIA LLEGA A LA MAYORÍA DE EDAD
Los fines del siglo XIX y principios del XX fueron una época de gran crecimiento burocrático en Estados Unidos: La Comisión Interestatal de Comercio se estableció en 1887, la Junta de la Reserva Federal en 1913, la Comisión Federal de Comercio en 1914 y la Comisión Federal del Poder en 1920.
Con el inicio de la Gran Depresión en 1929, Estados Unidos enfrentó niveles récord de desempleo y la caída asociada a la pobreza, escasez de alimentos y desesperación general. Cuando el presidente republicano y el Congreso no fueron vistos como moviéndose lo suficientemente agresivamente como para arreglar la situación, los demócratas ganaron las elecciones de 1932 de manera abrumadora. El presidente Franklin D. Roosevelt y el Congreso de Estados Unidos reorganizaron rápidamente los esfuerzos del gobierno para resolver problemas en una serie de programas diseñados para reactivar la economía, estimular el desarrollo económico y generar oportunidades de empleo. En la década de 1930, la burocracia federal creció con la incorporación de la Corporación Federal de Seguros de Depósitos para proteger y regular la banca estadounidense, la Junta Nacional de Relaciones Laborales para regular la forma en que las empresas podrían tratar a sus trabajadores, la Comisión de Bolsa y Valores para regular el mercado de valores, y la Junta de Aeronáutica Civil para regular los viajes aéreos. Programas e instituciones adicionales surgieron con la Administración del Seguro Social en 1935 y luego, durante la Segunda Guerra Mundial, diversas juntas y agencias bélicas. Para 1940, aproximadamente 700,000 trabajadores estadounidenses estaban empleados en la burocracia federal.
https://www.opm.gov/policy-data-over...nt-since-1940/ (15 de mayo de 2016).
Bajo el presidente Lyndon B. Johnson en la década de 1960, ese número llegó a 2.2 millones, y el presupuesto federal aumentó a 332 mil millones de dólares.
www.opm.gov/policy-data-over... ent-desde-1962 (15 de mayo de 2016).
Este crecimiento vino como resultado de lo que Johnson llamó su programa de la Gran Sociedad, destinado a utilizar el poder del gobierno para aliviar el sufrimiento y lograr el bien social. La Ley de Oportunidades Económicas de 1964 fue diseñada para ayudar a acabar con la pobreza mediante la creación de un Job Corps y un Cuerpo Juvenil Vecinal Volunteers in Service to America era un tipo de Cuerpo de Paz doméstico destinado a aliviar los efectos de la pobreza. Johnson también dirigió más fondos a la educación pública, creó Medicare como un programa nacional de seguros para personas mayores y elevó los estándares para los productos de consumo.
Todos estos nuevos programas requerían que los burócratas los manejaran, y la burocracia nacional, naturalmente, se hinchó. Su tamaño se convirtió en un grito de guerra para los conservadores, quienes finalmente eligieron presidente a Ronald Reagan con el propósito expreso de reducir la burocracia. Si bien Reagan pudo trabajar con el Congreso para reducir algunos aspectos de la burocracia federal, contribuyó a su expansión de otras maneras, particularmente en sus esfuerzos por combatir la Guerra Fría.
Para más información sobre LBJ y la Gran Sociedad ver: John A. Andrew. 1998. Lyndon Johnson y la Gran Sociedad. Chicago: Ivan R Dee; Julian E. Zelier. 2015. La feroz urgencia del ahora: Lyndon Johnson, el Congreso y la batalla por la gran sociedad. Nueva York: Penguin Press.
Por ejemplo, Reagan y el Congreso incrementaron drásticamente el presupuesto de defensa a lo largo de la década de 1980.
John Mikesell. 2014. Administración Fiscal, 9ª ed. Boston: Cengage.
“LAS NUEVE PALABRAS MÁS ATERRADORAS EN EL IDIOMA INGLÉS”
Los dos períodos de crecimiento burocrático creciente en Estados Unidos, los años treinta y sesenta, lograron mucho más que expandir el tamaño del gobierno. Transformaron la política de formas que hoy siguen dando forma al debate político. Si bien las burocracias creadas en estos dos periodos sirvieron para propósitos importantes, muchos en ese momento e incluso ahora argumentan que la expansión vino con costos inaceptables, particularmente costos económicos. El argumento común de que la regulación burocrática sofoca la innovación capitalista fue especialmente poderoso en el entorno de la Guerra Fría de los años sesenta, 70 y 80. Pero mientras los votantes sintieran que se estaban beneficiando de la expansión burocrática, como suelen hacerlo, los vientos políticos apoyaron el crecimiento continuo.
En la década de 1970, sin embargo, Alemania y Japón eran economías prósperas en posiciones para competir con la industria estadounidense. Esta competencia, combinada con los avances tecnológicos y los inicios de la informatización, comenzó a devorar la prosperidad estadounidense. Las fábricas comenzaron a cerrar, los salarios comenzaron a estancarse, la inflación subió y el futuro parecía un poco menos brillante. En este entorno, los trabajadores que pagan impuestos tenían menos probabilidades de apoyar generosos programas de bienestar diseñados para acabar con la pobreza. Sentían que estos programas burocráticos se estaban sumando a su miseria para apoyar a otros desconocidos.
En su primera y infructuosa candidatura presidencial en 1976, Ronald Reagan, un hábil político y gobernador de California, avivó las ansiedades de la clase trabajadora al dirigir el descontento de los votantes ante el dragón burocrático que propuso matar. Cuando volvió a correr cuatro años después, sus críticas a los desechos burocráticos en Washington lo llevaron a una victoria aplastante. Si bien es discutible si Reagan realmente redujo el tamaño del gobierno, continuó ejerciendo retórica sobre el desperdicio burocrático con gran ventaja política. Incluso en 1986, continuó criticando a la burocracia de Washington (Figura), declarando una vez famoso que “las nueve palabras más aterradoras en el idioma inglés son: soy del gobierno, y estoy aquí para ayudar”.
Como se ve en esta fotografía de 1976, el presidente Ronald Reagan vestía frecuente e intencionalmente con ropa casual para simbolizar su distancia de la maquinaria gubernamental que amaba criticar. (crédito: Biblioteca Ronald Reagan)
¿Por qué la gente podría ser más comprensiva con el crecimiento burocrático durante los períodos de prosperidad? ¿De qué manera los políticos modernos continúan despertando la animosidad popular contra la burocracia en beneficio político? ¿Es efectivo? ¿Por qué o por qué no?
Resumen
Durante la era post-jacksoniana del siglo XIX, la acusación común contra la burocracia era que era excesivamente política y corrupta. Esto cambió en la década de 1880 cuando Estados Unidos comenzó a crear un servicio civil moderno. El servicio civil volvió a crecer en la administración de Franklin D. Roosevelt a medida que ampliaba los programas de gobierno para combatir los efectos de la Gran Depresión. Las críticas más recientes a la burocracia federal, notablemente bajo Ronald Reagan, surgieron tras la segunda gran expansión del gobierno federal bajo Lyndon B Johnson en la década de 1960.
Durante la administración de George Washington, hubo ________ puestos de gabinete.
- cuatro
- cinco
- seis
- siete
El “sistema de botín” asignó nombramientos políticos con base en ________.
- mérito
- fondo
- lealtad a la fiesta
- educación especializada
Dos períodos recientes de expansión burocrática a gran escala fueron ________.
- la década de 1930 y la década de 1960
- la década de 1920 y la década de 1980
- la década de 1910 y la década de 1990
- la década de 1930 y la década de 1950
Explique brevemente la razón subyacente de la emergencia del sistema de botín.
Glosario
- burocracia
- un grupo administrativo de funcionarios no electos encargados de desempeñar funciones vinculadas a una serie de políticas y programas
- burócratas
- los funcionarios públicos o políticos designados que ocupen cargos no electos en el gobierno y conforman la burocracia
- funcionarios
- los individuos que ocupan cargos no electos en el gobierno y conforman la burocracia; también conocidos como burócratas
- sistema de mérito
- un sistema para cubrir puestos de la administración pública mediante el uso de concursos para valorar la experiencia y la competencia sobre las lealtades políticas
- mecenazgo
- el uso de posiciones de gobierno para recompensar a los individuos por su apoyo político
- administración pública
- la implementación de la política pública así como el estudio académico que prepara a los funcionarios públicos para trabajar en el gobierno
- sistema de botín
- un sistema que premie las lealtades políticas o el apoyo partidista durante las elecciones con nombramientos burocráticos tras la victoria