16.3: Categorizar las políticas públicas

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Describir los diferentes tipos de bienes en una sociedad
• Identificar dominios clave de políticas públicas en Estados Unidos
• Comparar las diferentes formas de política y la forma en que transfieren bienes dentro de una sociedad

La idea de política pública es por su propia naturaleza políticamente polémica. Entre las diferencias entre liberales y conservadores estadounidenses se encuentran las preferencias políticas que prevalecen en cada grupo. Los liberales modernos tienden a sentirse muy cómodos con la idea de que el gobierno pastoree reformas sociales y económicas progresistas, creyendo que éstas conducirán a resultados más equitativos y justos para todos los miembros de la sociedad. Los conservadores, por otro lado, a menudo encuentran que la participación gubernamental es onerosa y excesiva. Sienten que la sociedad funcionaría de manera más eficiente si se volviera a la esfera privada la supervisión de la mayoría de los asuntos “públicos”. Antes de profundizar demasiado en una discusión sobre la naturaleza de la política pública en Estados Unidos, veamos primero por qué tantos aspectos de la sociedad entran bajo el paraguas de la política pública para empezar.

DIFERENTES TIPOS DE BIENES

Piensa por un minuto en lo que se necesita para hacer feliz y satisfecha a la gente. Al vivir nuestra vida diaria, experimentamos una gama de necesidades físicas, psicológicas y sociales que deben satisfacerse para que seamos felices y productivos. Por lo menos, requerimos comida, agua y refugio. En sociedades de subsistencia muy básicas, las personas las adquieren a través de cultivos agrícolas, cavando pozos y creando refugio a partir de materiales locales (ver Figura). La gente también necesita la interacción social con los demás y la capacidad de asegurar los bienes que adquieren, no sea que alguien más intente llevárselos. A medida que sus gustos se vuelven más complejos, puede que les resulte ventajoso intercambiar sus artículos por otros; esto requiere no sólo de un mecanismo de trueque sino también de un sistema de transporte. Cuanto más complejos sean estos sistemas, mayor será la gama de artículos a los que la gente pueda acceder para mantenerlos vivos y hacerlos felices. Sin embargo, este aumento de posesiones también crea una necesidad más fuerte de asegurar lo que han adquirido.

Esta foto de la Biblioteca del Congreso muestra una granja de subsistencia de principios del siglo XIX en Virginia Occidental, que una vez incluyó cultivos, ganado y un huerto. (crédito: modificación de obra por parte de la Biblioteca del Congreso)

Los economistas utilizan el término bienes para describir la gama de productos básicos, servicios y sistemas que nos ayudan a satisfacer nuestros deseos o necesidades. Este término ciertamente puede aplicarse a los alimentos que come o al hogar en el que vive, pero también puede describir los sistemas de transporte o seguridad pública utilizados para protegerlos. La mayoría de los bienes con los que interactúas en tu vida diaria son bienes privados, lo que significa que pueden ser propiedad de una persona o grupo de personas en particular, y están excluidos del uso por otros, típicamente por medio de un precio. Por ejemplo, tu casa o departamento es un bien privado reservado para tu propio uso porque pagas renta o haces pagos hipotecarios por el privilegio de vivir ahí. Además, los bienes privados son finitos y pueden agotarse si se utilizan en exceso, aunque sólo sea a corto plazo. El hecho de que los bienes privados sean excluibles y finitos los hace comercializables. Un agricultor que cultiva maíz, por ejemplo, es dueño de ese maíz, y dado que solo existe una cantidad finita de maíz, otros pueden querer comerciar sus productos por él si sus propios suministros de alimentos comienzan a disminuir.

Los defensores de la economía de libre mercado creen que las fuerzas de mercado de la oferta y la demanda, trabajando sin ninguna participación gubernamental, son la forma más efectiva para que los mercados operen. Uno de los principios básicos de la economía de libre mercado es que para casi cualquier bien que se pueda privatizar, el medio más eficiente para el intercambio es el mercado. Un mercado que funcione bien permitirá que los productores de bienes se reúnan con los consumidores de bienes para negociar un comercio. La gente facilita el comercio creando una moneda, una unidad común de cambio, por lo que no necesitan llevar todo lo que quieran comerciar en todo momento. Siempre y cuando haya varios proveedores o vendedores del mismo bien, los consumidores pueden negociar con ellos para encontrar un precio que estén dispuestos a pagar. Siempre y cuando haya varios compradores para los bienes de un vendedor, los proveedores pueden negociar con ellos para encontrar un precio que los compradores estén dispuestos a aceptar. Y, la lógica va, si los precios comienzan a subir demasiado, otros vendedores entrarán al mercado, ofreciendo precios más bajos.

Un segundo principio básico de la economía de libre mercado es que en gran medida es innecesario que el gobierno proteja el valor de los bienes privados. Los agricultores que poseen tierras utilizadas para cultivar alimentos tienen un interés personal en proteger sus tierras para asegurar su producción continua. Los dueños de negocios deben proteger la reputación de su negocio o nadie les comprará. Y, en la medida en que los productores necesiten asegurar la calidad de su producto o industria, pueden lograrlo creando un grupo o asociación que opere fuera del control gubernamental. En definitiva, las industrias tienen interés en autorregularse para proteger su propio valor. Según la economía de libre mercado, siempre y cuando todo lo que podamos desear o necesitar sea un bien privado, y mientras cada miembro de la sociedad tenga alguna capacidad para mantenerse a sí mismo y a sus familias, la política pública que regula el intercambio de bienes y servicios es realmente innecesaria.

Algunas personas en Estados Unidos argumentan que los incentivos de autocontrol y autorregulación que brinda la existencia de bienes privados significan que una política pública sólida requiere muy poca acción gubernamental. Conocidos como libertarios, estos individuos creen que el gobierno casi siempre opera de manera menos eficiente que el sector privado (el segmento de la economía corre con fines de lucro y no bajo el control gubernamental), y que, por lo tanto, las acciones gubernamentales deben mantenerse al mínimo.

A pesar de que muchos en Estados Unidos reconocen los beneficios que brindan los bienes privados, cada vez más hemos llegado a reconocer problemas con la idea de que todos los problemas sociales pueden resolverse exclusivamente por la propiedad privada. Primero, no todos los bienes pueden clasificarse como estrictamente privados. ¿De verdad puedes considerar que el aire que respiras es privado? El aire es un bien difícil de privatizar porque no es excluible —todos pueden tener acceso a él en todo momento— y por mucho que respires, todavía hay mucho por recorrer. Las regiones geográficas como los bosques tienen un valor ambiental, social, recreativo y estético que no se puede reservar fácilmente para la propiedad privada. Recursos como aves migratorias o bancos de peces pueden tener valor si se cazan o pescan, pero no pueden ser propiedad debido a su naturaleza migratoria. Por último, la seguridad nacional proporcionada por las fuerzas armadas protege a todos los ciudadanos y no puede reservarse razonablemente sólo para unos pocos.

Todos estos son ejemplos de lo que los economistas llaman bienes públicos, a veces denominados bienes colectivos. A diferencia de la propiedad privada, no son excluibles y son esencialmente infinitas. Los bosques, el agua y la pesca, sin embargo, son un tipo de bien público llamado bienes comunes, que no son excluibles pero pueden ser finitos. El problema con los bienes públicos y comunes es que como nadie los posee, nadie tiene interés financiero en proteger su valor a largo plazo o futuro. Sin regulación gubernamental, el dueño de una fábrica puede sentirse libre de contaminar el aire o el agua, ya que no tendrá ninguna responsabilidad por la contaminación una vez que los vientos u olas la lleven a otro lugar (ver Figura). Sin regulación gubernamental, alguien puede cazar todas las aves migratorias o agotar una pesquería tomando todos los peces, eliminando futuras poblaciones reproductoras que mantendrían a la población. La situación en la que los individuos agotan un recurso común al actuar en su propio interés inmediato se llama la tragedia de los bienes comunes.

La contaminación del aire se onuda desde una central eléctrica antes de la instalación de equipos de control de emisiones para la remoción de dióxido de azufre y partículas. ¿Ves por qué la contaminación incontrolada es un ejemplo de la “tragedia de los comunes”?

Un segundo problema con el estricto apego a la economía de libre mercado es que algunos bienes son demasiado grandes, o demasiado caros, para que los individuos los proporcionen por sí mismos. Considera la necesidad de un marketplace: ¿De dónde viene el marketplace? ¿Cómo llevamos la mercancía al mercado? ¿Quién provee las carreteras y puentes? ¿Quién patrulla las vías fluviales? ¿Quién brinda seguridad? ¿Quién asegura la regulación de la moneda? Ningún comprador o vendedor individual podría lograr esto. La propia naturaleza del intercambio de bienes privados requiere de un sistema que tenga parte de la apertura de los bienes públicos o comunes, pero que sea mantenido por grupos de individuos o sociedades enteras.

Los economistas consideran bienes como la televisión por cable, el servicio de telefonía celular y las escuelas privadas como artículos de peaje. Los bienes de peaje son similares a los bienes públicos en que están abiertos a todos y teóricamente infinitos si se mantienen, pero son pagados o proporcionados por alguna entidad externa (no gubernamental). Muchas personas pueden hacer uso de ellas, pero sólo si pueden pagar el precio. El nombre de “mercancías de peaje” proviene del hecho de que, desde el principio, muchas carreteras de peaje eran de hecho mercancías de propiedad privada. Incluso hoy en día, los estados desde Virginia hasta California han permitido que empresas privadas construyan vías públicas a cambio del derecho a obtener ganancias cobrando peajes.

David Mildenberg, “Inversores de autopistas privadas trasladan el riesgo de ingresos a los Estados”, 26 de noviembre de 2013. http://www.bloomberg.com/news/articl...risk-to-states (1 de marzo de 2016).

Mientras la tierra fuera abundante y la mayoría de la gente en Estados Unidos viviera un estilo de vida de subsistencia mayoritariamente rural, la diferencia entre bienes privados, públicos, comunes y de peaje era principalmente académica. Pero a medida que las tierras públicas se volvieron cada vez más privadas a través de la venta y el asentamiento, y a medida que la industrialización y el aumento de la producción en masa permitieron que los monopolios y oligopolios se volvieran más influyentes, el apoyo a las políticas públicas A principios del siglo XX, liderados por los progresistas, Estados Unidos había comenzado a buscar formas de gobernar a las grandes empresas que habían logrado distorsionar las fuerzas del mercado monopolizando la oferta de bienes. Y, en gran parte como resultado de la Gran Depresión, la gente quería formas de desarrollar y proteger los bienes públicos que fueran más justas y equitativas de lo que había existido antes. Estas fuerzas y eventos llevaron a una mayor regulación de los bienes públicos y comunes, y a un movimiento para que el sector público —el gobierno— se hiciera cargo de la provisión de muchos bienes de peaje.

TIPOS CLÁSICOS DE PÓLIZAS

La política pública, entonces, en última instancia se reduce a determinar la distribución, asignación y disfrute de los bienes públicos, comunes y de peaje dentro de una sociedad. Si bien los detalles de la política a menudo dependen de las circunstancias, dos preguntas amplias que todos los formuladores de políticas deben considerar son a) ¿quién paga los costos de crear y mantener los bienes, y b) quién recibe los beneficios de los bienes? Cuando se compran y venden bienes privados en un mercado, los costos y beneficios van a parar a los participantes en la transacción. Su arrendador se beneficia de recibir la renta que paga, y usted se beneficia al tener un lugar para vivir. Pero los bienes no privados como carreteras, vías fluviales y parques nacionales son controlados y regulados por alguien que no sea los propietarios, lo que permite a los responsables políticos tomar decisiones sobre quién paga y quién se beneficia.

En 1964, Theodore Lowis argumentó que era posible categorizar la política con base en el grado en que los costos y beneficios se concentraban en los pocos o se difundieron entre los muchos. Una categoría de póliza, conocida como política distributiva, tiende a cobrar pagos o recursos de muchos pero concentra los beneficios directos en relativamente pocos. Las autopistas a menudo se desarrollan a través de políticas distributivas. La política distributiva también es común cuando la sociedad siente que hay un beneficio social para los individuos que obtienen bienes privados como la educación superior que ofrecen beneficios a largo plazo, pero el costo inicial puede ser demasiado alto para el ciudadano promedio.

Un ejemplo de cómo funciona la política distributiva es la historia del Ferrocarril Transcontinental. En la década de 1860, el gobierno de Estados Unidos comenzó a reconocer el valor de construir un sistema ferroviario robusto para mover pasajeros y carga por todo el país. Un objetivo particular fue conectar California y los demás territorios occidentales adquiridos durante la guerra de 1840 con México con el resto del país. El problema era que la construcción de un sistema ferroviario nacional era una propuesta costosa y arriesgada. Para construir y apoyar líneas ferroviarias continuas, los inversionistas privados necesitarían acceder a decenas de miles de millas de tierra, algunas de las cuales podrían ser propiedad de ciudadanos particulares. La solución fue fundar dos corporaciones privadas —la Central Pacific Railroad y Union Pacific Railroad— y proporcionarles recursos y concesiones de tierras para facilitar la construcción de los ferrocarriles (ver Figura).

http://www.history.com/topics/invent...ental-railroad (1 de marzo de 2016).

A través de estas subvenciones, se distribuyeron tierras de propiedad pública a particulares, quienes luego podrían utilizarlas para su propio beneficio. Sin embargo, simultáneamente se estaba proporcionando una ganancia pública más amplia en la forma de una red de transporte nacional.

En un ejemplo de política distributiva, el Ferrocarril Union Pacific recibió terrenos y recursos para ayudar a construir un sistema ferroviario nacional. Aquí, sus trabajadores construyen el Puente de la Puerta del Diablo en Utah en 1869.

El mismo proceso opera en el sector agropecuario, donde diversos programas federales ayudan a agricultores y productores de alimentos a través de apoyos a precios y seguros de cultivos, entre otras formas de asistencia. Estos programas ayudan a los agricultores individuales y a las empresas agrícolas a mantenerse a flote y obtener ganancias consistentes. También logran el objetivo más amplio de brindar suficiente sustento a la gente de Estados Unidos, para que pocos de nosotros tengamos que “vivir de la tierra”.

LA PRESA HOOVER: EL ESFUERZO FEDERAL PARA DOMESTICAR EL RÍO COLORADO

A medida que la expansión hacia el oeste condujo al desarrollo del suroeste estadounidense, los colonos se dieron cuenta cada vez más de que necesitaban una forma de controlar las frecuentes inundaciones y sequías que dificultaban la agricultura en la región. Ya en 1890, los especuladores de tierras habían intentado desviar el río Colorado para este propósito, pero no fue hasta 1922 que la Oficina de Reclamación de Estados Unidos (entonces llamada Servicio de Reclamación) eligió el Cañón Negro como una buena ubicación para que una presa desvíe el río. Dado que afectaría a siete estados (así como a México), el gobierno federal tomó la delantera en el proyecto, que finalmente costó 49 millones de dólares y más de cien vidas. La presa enfrentó una oposición significativa de miembros de otros estados, quienes sintieron su enorme precio (casi 670 millones de dólares en dólares actuales

http://www.dollartimes.com/inflation/inflation.php?amount=49&year=1919 (1 de marzo de 2016).

) benefició sólo a un pequeño grupo, no a toda la nación. No obstante, en 1928, el senador Hiram Johnson y el representante Phil Swing, ambos republicanos de California, ganaron el día. El Congreso aprobó la Ley de Proyectos Boulder Canyon, autorizando la construcción de una de las hazañas de ingeniería más ambiciosas de la historia de Estados Unidos. La Presa Hoover (Figura), terminada en 1935, sirvió para el doble propósito de generar energía hidroeléctrica e irrigar dos millones de acres de tierra del embalse resultante (Lake Mead).

Los trabajadores construyen la presa Hoover, un proyecto de política distributiva, en Nevada en 1932.

¿Fue la construcción de la Presa Hoover una expresión efectiva de la política pública? ¿Por qué o por qué no?

Visite este sitio para ver cómo la Oficina de Reclamación de Estados Unidos (USBR) presentó la construcción de la presa Hoover. ¿Cómo describiría la perspectiva del buró?

American Rivers es un grupo de defensa cuyo objetivo es proteger y restaurar ríos, incluido el río Colorado. ¿En qué se diferencia la visión de este grupo sobre la presa Hoover de la de la USBR?

Otros ejemplos de política distributiva apoyan los esfuerzos de los ciudadanos para lograr “el sueño americano”. La sociedad estadounidense reconoce los beneficios de tener ciudadanos que están invertidos financieramente en el futuro del país. Entre las mejores formas de incentivar esta inversión están asegurar que los ciudadanos sean altamente educados y tengan la capacidad de adquirir bienes privados de alto costo como hogares y negocios. Sin embargo, muy pocas personas tienen los ahorros necesarios para pagar por adelantado una educación universitaria, una primera compra de una casa o los costos de puesta en marcha de un negocio. Para ayudar, el gobierno ha creado una gama de incentivos que todos en el país pagan a través de impuestos pero que benefician directamente solo a los beneficiarios. Los ejemplos incluyen subvenciones (como las subvenciones Pell), créditos y deducciones fiscales, y préstamos subsidiados o garantizados por el gobierno federal. Cada uno de estos programas tiene como objetivo lograr un resultado de política. Las becas Pell existen para ayudar a los estudiantes a graduarse de la universidad, mientras que los préstamos hipotecarios de la Administración Federal de Vivienda conducen a

Si bien la política distributiva, según Lowis, tiene costos difusos y beneficios concentrados, la política regulatoria presenta el arreglo opuesto, con costos concentrados y beneficios difusos. Un número relativamente pequeño de grupos o individuos soportan los costos de la política regulatoria, pero se espera que sus beneficios se distribuyan ampliamente en toda la sociedad. Como se podría imaginar, la política regulatoria es más efectiva para controlar o proteger los recursos públicos o comunes. Entre los ejemplos más conocidos se encuentran las políticas diseñadas para proteger la salud pública y la seguridad, y el medio ambiente. Estas políticas regulatorias impiden que fabricantes o empresas maximicen sus ganancias al contaminar excesivamente el aire o el agua, vender productos que saben que son dañinos o comprometer la salud de sus empleados durante la producción.

En Estados Unidos, los llamamientos a nivel nacional para una política regulatoria más robusta primero se hicieron fuertes alrededor del cambio del siglo XX y los albores de la Era Industrial. Periodistas de investigación —llamados muckrakers por políticos y líderes empresariales que fueron el foco de sus investigaciones— comenzaron a exponer muchas de las formas en que los fabricantes abusaban de la confianza pública. Si bien diversas formas de corrupción encabezaron la lista de abusos, entre las más famosas exposiciones de muckraker estaba The Jungle, una novela de 1906 de Upton Sinclair que se centró en las condiciones de trabajo insalubres y las prácticas comerciales desafortunadas en la industria empacadora de carne.

Upton Sinclair. 1906. La Selva. Nueva York: Grosset y Dunlap.

Este trabajo y otros similares ayudaron a impulsar la aprobación de la Ley de Alimentos y Medicamentos Puros (1906) y finalmente llevaron a la creación de agencias gubernamentales como la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (FDA).

www.Fda.gov/aboutfda/whatwedo/history/ (1 de marzo de 2016).

Las experiencias de la nación durante la depresión de 1896 y la Gran Depresión de la década de 1930 también llevaron a políticas regulatorias más robustas diseñadas para mejorar la transparencia de los mercados financieros y evitar la formación de monopolios.

Un tipo final de política es la política redistributiva, llamada así porque redistribuye los recursos en la sociedad de un grupo a otro. Es decir, según Lowis, los costos están concentrados y también lo son los beneficios, pero diferentes grupos soportan los costos y disfrutan de los beneficios. La mayoría de las políticas redistributivas pretenden tener una especie de efecto “Robin Hood”; su objetivo es transferir ingresos y riqueza de un grupo a otro de tal manera que todos disfruten al menos de un nivel de vida mínimo. Por lo general, los ricos y la clase media pagan a la base impositiva federal, que luego financia programas basados en la necesidad que apoyan a individuos y familias de bajos ingresos. Algunos ejemplos de políticas redistributivas son Head Start (educación), Medicaid (atención médica), Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF, apoyo a los ingresos) y programas de alimentos como el Programa de Ayuda Nutricional Suplementaria (SNAP). El gobierno también utiliza la redistribución para incentivar comportamientos específicos o ayudar a pequeños grupos de personas. Las becas Pell para fomentar la asistencia a la universidad y los créditos fiscales para fomentar la propiedad de la vivienda son otros ejemplos de redistribución.

Resumen

Los bienes son los productos básicos, servicios y sistemas que satisfacen los deseos o necesidades de las personas. Los bienes privados pueden ser propiedad de una persona o grupo en particular, y están excluidos del uso por otros, típicamente por medio de un precio. Los economistas de libre mercado creen que el gobierno no tiene ningún papel en la regulación del intercambio de bienes privados porque el mercado se regulará a sí mismo. Los bienes públicos, en cambio, son bienes como el aire, el agua, la vida silvestre y los bosques que nadie posee, por lo que nadie tiene responsabilidad por ellos. La mayoría de la gente coincide en que el gobierno tiene algún papel que desempeñar en la regulación de los bienes públicos

Categorizamos la política en función del grado en que los costos y beneficios se concentran en los pocos o se difunden entre los muchos. La política distributiva recoge de muchos y beneficia a unos pocos, mientras que la política regulatoria enfoca los costos en un grupo y beneficia a la sociedad en general. La política redistributiva comparte la riqueza y los ingresos de algunos grupos con otros.

Los bienes de peaje difieren de los bienes públicos en que ________.

1. proporcionan acceso especial a algunos y no a todos
2. requieren el pago de una cuota por adelantado
3. brindan un servicio solo para los ricos
4. son gratuitos y disponibles para todos

¿Qué tipo de política beneficia directamente a la mayoría de los ciudadanos?

1. política regulatoria
2. política distributiva
3. política redistributiva
4. política de autorregulación

De los tipos de bienes introducidos en esta sección, ¿cuál considera que es el más importante para el público en general y por qué? ¿Qué políticas públicas son las más importantes y por qué?

Glosario

política distributiva

una política que recauda pagos o recursos ampliamente pero concentra beneficios directos en relativamente pocos

economía de libre mercado

una escuela de pensamiento que cree que las fuerzas de la oferta y la demanda, trabajando sin ninguna intervención gubernamental, son la forma más efectiva para que los mercados operen

libertarios

personas que creen que el gobierno opera casi siempre de manera menos eficiente que el sector privado y que sus acciones deben mantenerse al mínimo

política redistributiva

una política en la que los costos nacen de un número relativamente pequeño de grupos o individuos, pero se espera que los beneficios sean disfrutados por un grupo diferente en la sociedad

política regulatoria

una política que regule a las empresas y organizaciones de manera que proteja al público