3.3: Por qué funciona el federalismo (más o menos)

Objetivos de aprendizaje

Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:

1. ¿Cómo interactúan los gobiernos nacional, estatal y local para que el federalismo funcione más o menos?
2. ¿Cómo participan los grupos de interés en el federalismo?
3. ¿Cuáles son las actitudes ideológicas y políticas hacia el federalismo de los partidos Demócrata y Republicano?

Cuando el huracán Katrina azotó Nueva Orleans y las zonas aledañas el 29 de agosto de 2005, expuso las debilidades del federalismo. El gobierno estatal y local estaban abrumados, sin embargo, había incertidumbre sobre qué nivel de gobierno debía estar a cargo de los intentos de rescate. La gobernadora de Luisiana, Kathleen Blanco, se negó a firmar una orden entregando la respuesta al desastre a autoridades federales. No quiso ceder el control de la Guardia Nacional y no creía que firmar la orden aceleraría la llegada de las tropas que había solicitado. El presidente Bush no se dio cuenta de la magnitud del desastre, entonces creyó que la respuesta federal fue efectiva. De hecho, como era obvio para cualquiera que estuviera viendo televisión, era lento e ineficaz. El alcalde de Nueva Orleans, C. Ray Nagin, y funcionarios estatales acusaron a la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) de no entregar la ayuda urgentemente necesaria y de frustrar otros esfuerzos a través de la burocracia.

El huracán Katrina fue un desafío excepcional para el federalismo. Normalmente, la competencia entre niveles de gobierno no se queda fuera de control, y el federalismo funciona, más o menos. Ya hemos discutido una razón: una jerarquía jurídica —en la que el derecho nacional es superior al derecho estatal, que a su vez domina el derecho local— dicta quién gana en enfrentamientos en dominios donde cada uno puede actuar constitucionalmente.

Hay otras tres razones (Nugent, 2009). Primero, los gobiernos estatales y locales brindan asistencia crucial al gobierno nacional. Segundo, los niveles nacional, estatal y local cuentan con capacidades complementarias, brindando servicios y recursos distintos. Tercero, la fragmentación del sistema es puenteada por grupos de interés, en particular el lobby intergubernamental que da voces a los gobiernos estatales y locales. Discutimos cada razón.

Aplicar Políticas Cerca de Inicio

Los gobiernos estatales y locales son partes esenciales del federalismo porque el gobierno federal los necesita rutinariamente para ejecutar la política nacional. Los gobiernos estatales y locales ajustan las políticas lo mejor que pueden para satisfacer sus preferencias políticas y las necesidades de sus residentes. Las políticas y los fondos que se gastan en ellas varían drásticamente de un estado a otro, incluso en programas nacionales como las prestaciones por desempleo (Dye, 1990; Peterson, 1995).

Esta división del trabajo, a través de la cual el gobierno nacional establece metas y estados y localidades administran políticas, hace que la cobertura sea incompleta en la noticia. Las noticias nacionales vigilan al gobierno nacional, cubriendo más los juegos políticos y las intenciones altísimas de las políticas que el meollo de la implementación. Las noticias locales, haciendo hincapié en el ángulo local sobre las noticias nacionales, se centran en el impacto local de las decisiones en el lejano Washington (ver Nota 3.29 “Comparando contenido”).

Comparando Contenido

Aprueban Ley de Ningún Niño Dejado Atrás

• La Ley No Child Left Behind (NCLB) amplió enormemente la supervisión del gobierno nacional de la educación pública con requisitos para las pruebas y la rendición de cuentas. En medio del impulso final hacia la promulgación de la ley, los reporteros de Washington para periódicos nacionales quedaron atrapados en una historia notable: la coalición bipartidista que une a los acérrimos opositores el presidente George W. Bush y el senador liberal Edward Kennedy (D-MA) que trabajan civilmente juntos en una audaz e histórica pieza legislativa. La historia del Washington Post de Dana Milbank era típica. Milbank calificó el proyecto de ley como “la reescritura más amplia de la política educativa federal en décadas”, y admiró “el mayor logro bipartidista de Washington de 2001” (Milbank, 2002). Los problemas que se avecinaban de financiar e implementar el acto se vieron oscurecidos en la celebración de la fiesta del amor por parte de los medios nacionales.
• Por el contrario, los periódicos locales de todo el país calcularon los beneficios y costos de la nueva legislación sobre educación en sus estados y localidades, en particular, cuánto dinero recibiría el estado bajo NCLB y si los requisitos y plazos de la ley eran razonables o no. El 9 de enero de 2002, el titular del Boston Globe fue “Mass. Da la bienvenida a los $ de la Fed; cosechará 117 millones de dólares para escuelas, pruebas” y el Denver Post señaló, “Colorado obtendrá $500 millones para las escuelas” (Hayward, 2002; Whaley, 2002)
• Periódicos locales buscaron comentarios de funcionarios de educación estatales y locales y líderes de los sindicatos de maestros locales, que estaban menos enamorados por la nueva ley. The Sacramento Bee publicó una larga historia de primera plana de la reportera Erika Chávez el 3 de enero, poco antes de que Bush firmara la ley. Chávez contrastó a los partidarios del proyecto de ley que la vieron como “la reforma educativa más significativa en décadas” con opositores que encontraron que “un aspecto crucial de la legislación no es más que una quimera”. Al discutir la disposición del proyecto de ley de que todos los maestros deben estar plenamente acreditados en cuatro años, se citó a un empleado del Departamento de Educación del Estado diciendo “Los números no suman, no importa cómo los mires”. El presidente de la Asociación de Maestros de California la calificó de “legislación de fantasía” y agregó: “Es irresponsable aprobar este tipo de leyes y no brindar la asistencia necesaria para que las metas sean alcanzables. No puedo entender la razón o la lógica que entró en esta legislación. Es casi una broma” (Chávez, 2002).

Capacidades Complementarias

La segunda razón por la que el federalismo suele funcionar es porque los gobiernos nacionales, estatales y locales se especializan en diferentes dominios políticos (Peterson, 1995). El enfoque principal de la política de gobierno local y estatal es el desarrollo económico, ampliamente definido para incluir todas las políticas que atraigan o mantienen negocios y potencian los valores de la propiedad. Tradicionalmente, los Estados han tomado la delantera en carreteras, bienestar, salud, recursos naturales y prisiones (Anton, 1988). Los gobiernos locales dominan en educación, protección contra incendios, alcantarillado, saneamiento, aeropuertos y estacionamiento.

El gobierno nacional es central en las políticas para atender a personas de bajos ingresos y otras personas necesitadas. En estas políticas redistributivas, quienes pagan por un servicio en impuestos no suelen ser los que reciben el servicio (Peterson, Rave, & Wong, 1986). Estos programas rara vez obtienen una cobertura positiva en las noticias locales, lo que a menudo los muestra como beneficios “algo por nada” que reciben los individuos indigentes, no como formas de abordar los problemas nacionales (Peterson, Rabe, & Wong, 1986).

Los Estados no pueden proporcionar efectivamente beneficios redistributivos. Es imposible impedir que las personas se muden porque piensan que están pagando demasiado en impuestos por los servicios. Tampoco pueden los estados con generosos beneficios impedir que los forasteros se muevan allí, una razón clave por la que muy pocos estados promulgaron una amplia cobertura de atención médica (Rom y Peterson, 1990) y por qué el presidente Obama presionó y obtuvo un programa nacional. Tenga en cuenta, sin embargo, que, reconociendo el federalismo, son los comisionados de seguros de los estados quienes se supone que deben interpretar y hacer cumplir muchas de las disposiciones de la nueva ley federal de salud

Los tres niveles de gobierno también dependen de diferentes fuentes de impuestos para financiar sus actividades y políticas. El gobierno nacional depende en mayor medida del impuesto sobre la renta nacional, basado en la capacidad de pago de las personas. Esto le permite trasladar fondos de los estados más ricos (por ejemplo, Connecticut, Nueva Jersey, New Hampshire) a estados más pobres (por ejemplo, Nuevo México, Dakota del Norte, Virginia Occidental).

Los impuestos de los gobiernos locales y estatales están más estrechamente relacionados con los servicios prestados. Los gobiernos locales dependen principalmente de los impuestos a la propiedad, cuanto más valiosa es la propiedad más paga la gente. Los gobiernos estatales recaudan los impuestos estatales sobre la renta, pero dependen más de los impuestos sobre las ventas recaudados durante la actividad del consumidor presumiblemente necesaria

Enlace

Información Fiscal y Presupuestaria para Gobiernos Federales, Estatales y Locales

• Encuentra más información sobre presupuestos gubernamentales e impuestos.

  Federal

• https://www.cbo.gov/topics/budget

  Estado

• www.census.gov/govs/state/

  Local

• www.census.gov/govs/local/

El lenguaje de “no nuevos impuestos” o “recortar impuestos” es un eslogan fácil para que los políticos figuren en los anuncios de campaña y en las noticias. Como resultado, los gobiernos a menudo aumentan los ingresos a escondidas, por loterías, impuestos sobre cigarrillos y alcohol, carreteras de peaje e impuestos a las ventas que caen principalmente sobre los no residentes (como los impuestos de hoteles o los recargos en el alquiler de autos) (Beamer, 1999).

El Lobby Intergubernamental

Una tercera razón por la que el federalismo suele funcionar es porque los grupos de interés y las asociaciones profesionales se enfocan simultáneamente en una variedad de gobiernos a nivel nacional, estatal y local. Con múltiples puntos de entrada, los cambios de política pueden ocurrir de muchas maneras (Anton, 1988).

En el cambio de abajo hacia arriba, primero se identifica y aborda un problema, pero no se resuelve a nivel local. La gente, y muchas veces los medios de comunicación, entonces presionan a los gobiernos estatales y nacionales para que se invol El cambio de abajo hacia arriba también puede tener lugar a través de un grupo de interés que pide ayuda al Congreso (Berman, 2003). En 1996, los fabricantes de pesticidas, hartos de diferentes regulaciones de estado a estado, impulsaron con éxito al Congreso a establecer estándares nacionales para hacer una regulación más uniforme y menos rigurosa.

En el cambio de arriba hacia abajo, las noticias de última hora inspiran respuestas políticas simultáneas en varios niveles. Enorme publicidad por la golpiza de 1991 que el automovilista Rodney King recibió de los policías de Los Ángeles impulsó la brutalidad policial a la agenda a nivel nacional e inspiró muchas reformas estatales y locales (Lawrence, 2000).

La difusión de políticas es una forma horizontal de cambio (Walker, 1969). Funcionarios estatales y locales vigilan lo que otros gobiernos estatales y locales están haciendo. Los Estados pueden ser “laboratorios de la democracia”, experimentando con programas innovadores que se difunden a otros estados. También pueden empeorar los problemas con políticas ineficaces o mal dirigidas.

Estos procesos —de abajo hacia arriba, de arriba hacia abajo y de difusión de políticas— son reforzados por el lobby intergubernamental. Gobiernos estatales y locales cabildean al presidente y al Congreso. Sus funcionarios se unen en organizaciones, como la Asociación Nacional de Gobernadores, la Asociación Nacional de Condados, la Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos y la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales. Estas asociaciones intercambian información y aprueban resoluciones para expresar preocupaciones comunes al gobierno nacional. Tales reuniones son ocasiones de ventanilla única para que los medios de comunicación puedan calibrar las tendencias a nivel nacional en el gobierno estatal y local.

Demócratas, republicanos y federalismo

Los partidos defienden diferentes principios con respecto al federalismo. Los demócratas prefieren que las políticas sean establecidas por el gobierno nacional. Optan por estándares nacionales para la coherencia entre estados y localidades, a menudo mediante la fijación de condiciones estrictas al uso de los fondos nacionales. Los republicanos denuncian tal centralización y avalan la devolución, dando (o, dicen, “devolviendo”) poderes a los estados y buscando reducir los fondos para el gobierno nacional.

Las distinciones de principios a menudo se evaporan en la práctica. Se sabe que ambos partidos dan prioridad a otros principios sobre el federalismo y persiguen objetivos políticos independientemente del impacto en las fronteras entre gobiernos nacionales, estatales y locales (Posner, 1998).

Entonces los republicanos a veces defienden una política nacional mientras que los demócratas miran a los estados. En 2004, la Corte Suprema de Massachusetts dictaminó que el estado no podía negar licencias de matrimonio a parejas del mismo sexo, y funcionarios en ciudades como San Francisco desafiaron las leyes estatales y comenzaron a casarse con parejas del mismo sexo. Encabezados por el presidente George W. Bush, los republicanos redactaron una enmienda a la Constitución de Estados Unidos para definir el matrimonio como entre un hombre y una mujer. Bush acusó que “jueces activistas y funcionarios locales en algunas partes del país no están cediendo en sus esfuerzos por redefinir el matrimonio para el resto de Estados Unidos” (Hulse, 2004). Los demócratas, buscando desactivar el recurso de la enmienda, argumentaron que el asunto debía dejarse en manos de cada una de las entidades federativas. El llamamiento de los demócratas al federalismo influyó a varios senadores republicanos para que votaran para matar la enmienda.

“La Ley Americana de Recuperación y Reinversión”, promulgada en febrero de 2009, es otro ejemplo. Esta fue una respuesta dramática del Congreso y de la recién instalada administración de Obama a la terrible situación económica del país. Incluyó muchos miles de millones de dólares en un fondo de estabilización fiscal: ayuda a los estados y localidades que luchan con déficits presupuestarios récord y despidos. La mayoría de los diputados demócratas votaron a favor de la legislación a pesar de que dio los fondos incondicionalmente. Los republicanos se opusieron a la legislación, prefiriendo recortes de impuestos sobre financiar a los estados.

Problemas económicos

El paquete de estímulo fue una medida temporal. Después de gastar o asignar la mayor parte de los fondos federales, muchos estados y localidades aún se enfrentaban a una situación financiera terrible. El gobierno federal, corriendo un enorme déficit presupuestario, era poco probable que diera a los estados importantes fondos adicionales. A medida que subía el desempleo y bajaban los ingresos de las personas, las recaudaciones fiscales de los estados disminuyeron y sus gastos en prestaciones por desempleo y atención médica aumentaron Muchos estados tenían enormes obligaciones de financiamiento, particularmente para las pensiones que adeudaban y que debían a los trabajadores estatales.

Los gobernadores y legisladores estatales, en particular los republicanos, habían prometido en sus campañas electorales no aumentar los impuestos. Ellos confiaban en recortar costos. Redujeron la ayuda a gobiernos locales y ciudades. Despidieron a algunos empleados estatales, redujeron salarios y beneficios para otros, recortaron servicios y programas (incluidos bienestar, recreación y correcciones), tomaron fondos prestados y se dedicaron a maniobras contables para enmascarar la deuda.

En la Universidad de California, por ejemplo, se puso licencia al personal, lo que redujo su salario aproximadamente en un 8 por ciento, se despidió a los asistentes docentes, se recortaron cursos, se redujeron las horas de biblioteca y se redujo la contratación de nuevos profesores. Las tasas de pregrado (colegiatura) se incrementaron en más del 30 por ciento, provocando protestas y manifestaciones estudiantiles.

A nivel local, los presupuestos de los distritos escolares disminuyeron ya que recibían menos dinero de los impuestos a la propiedad y de los estados (aproximadamente una cuarta parte de todo el gasto estatal va a las escuelas públicas). Despidieron maestros, contrataron algunos nuevos (lo que resultó en un horrendo mercado laboral para los recién graduados universitarios que querían dar clases), ampliaron las clases, recortaron programas, acortaron el horario escolar y cerraron escuelas.

Claves para llevar

El sistema federal funciona, más o menos, por la autoridad de las leyes nacionales sobre las estatales, que prevalecen sobre las leyes locales; la asistencia crucial que brindan los estados y gobiernos locales para ejecutar la política nacional; las capacidades complementarias de los tres niveles de gobierno; y el lobby intergubernamental. El funcionamiento del sistema está siendo desafiado por los males económicos que enfrenta el gobierno en todos los niveles. Los partidos demócrata y republicano difieren ideológicamente sobre el federalismo, aunque estas diferencias se pueden cambiar para lograr objetivos políticos.

Ejercicios

1. ¿Cómo se complementan las perspectivas de los gobiernos nacional, estatal y local? ¿Cuáles son las fortalezas de cada perspectiva?
2. ¿Por qué cree que es más probable que los demócratas prefieran hacer política a nivel nacional? ¿Por qué es más probable que los republicanos prefieran dejar la formulación de políticas a los gobiernos estatales y locales?
3. ¿Cómo contribuyeron los conflictos entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales y locales a los daños causados por el huracán Katrina? ¿Por qué cree que el federalismo se derrumbó en ese caso?

Referencias

Anton, T., American Federalism & Public Policy: How the System Works (Filadelfia, PA: Temple University Press, 1988), cuadro 3.3.

Beamer, G. R., Política creativa: impuestos y bienes públicos en un sistema federal (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999), cap. 4.

Berman, D. R., Gobierno local y los Estados: autonomía, política y política (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2003), 20.

Chávez, E., “El objetivo federal del maestro es arruinado; el mandato del Congreso de que los instructores obtengan credenciales en 4 años se llama poco realista”, Sacramento Bee, 3 de enero de 2002, A1.

Dye, T. R., Federalismo americano: competencia entre gobiernos (Lexington, MA: Lexington Books, 1990), cap. 2.

Hayward, E., “Misa. Da la bienvenida a la Fed $$; Recolgará 117 millones de dólares para escuelas, pruebas” Boston Globe, 9 de enero de 2002, 7.

Hulse, C., “Senadores bloquean iniciativa para prohibir las uniones del mismo sexo”, New York Times, 15 de julio de 2004, A1.

Lawrence, R. G., La política de la fuerza: los medios de comunicación y la construcción de la brutalidad policial (Berkeley: University of California Press, 2000).

Milbank, D., “Con fanfarria, Bush firma proyecto de ley de educación”, Washington Post, 9 de enero de 2002, A3.

Nugent, J. D., Salvaguardar al federalismo: cómo los Estados protegen sus intereses en la formulación de políticas nacionales (Norman: University of Oklahoma Press, 2009).

Peterson, P. E., El precio del federalismo (Washington, DC: Brookings, 1995), cap. 4.

Peterson, P. E., Barry George Rabe, y Kenneth K. Wong, Cuando funciona el federalismo (Washington, DC: Brookings, 1986), 15.

Posner, P. L., La política de los mandatos sin fondos: ¿dónde federalismo? (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998), 223.

Rom, M. C. y Paul E. Peterson, Welfare Magnets: A New Case for a New National Standard (Washington, DC: Brookings, 1990).

Walker, J. L., “Difusión de innovaciones entre Estados Americanos”, American Political Science Review 63 (1969): 880—99.

Whaley, M., “Colorado obtendrá $500 millones para las escuelas”, Denver Post, 9 de enero de 2002, A6.