16.4: Formulación de políticas y políticas internas en la era de la información

Objetivos de aprendizaje

Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:

1. ¿Cuáles son las cinco etapas del proceso de formulación de políticas?
2. ¿Cuáles son algunas de las formas en que los medios representan la formulación de políticas?
3. ¿Cuáles son algunas de las formas en que los medios influyen en la formulación de políticas?

Según un ex miembro del personal de la Casa Blanca en la administración de George W. Bush, los cambios “de discutir cualquier pros y contras de políticas reales a discutir comunicaciones políticas, estrategia mediática” fueron “casi instantáneos” (Suskind, 2003). La administración Bush puede haber llegado a extremos, pero como hemos documentado a lo largo de este libro, la gente en el gobierno y la política interactúa con los medios de comunicación de innumerables maneras para promover sus intereses y preferencias políticas. En lugar de volver a describir estas interacciones, nos centramos aquí en sus consecuencias.

Consecuencias de los medios

Todos los elementos de los medios de comunicación pueden influir en la política pública: noticias, opinión y comentario, películas de ficción y documentales, y publicidad. Pero su atención es intensa en algunos temas, intermitente en otros, e inexistente con respecto a muchas políticas. Esto es comprensible y predecible, dada la abundancia de políticas y las diversas etapas y complejidad del proceso de formulación de políticas.

Rompemos este proceso político en cinco etapas: (1) establecimiento de agenda, (2) formulación, (3) adopción, (4) implementación y administración, y (5) evaluación. Naturalmente, la realidad es más compleja: las etapas se superponen, no necesariamente siguen en este orden, y no se cumplen para cada política. Sin embargo, el desglose facilita la comprensión.

Configuración de agenda

La gente tiene muchas preocupaciones. Estos pasan a formar parte de la agenda política cuando se considera que requieren atención y acción del gobierno (por ejemplo, calentamiento global). En el establecimiento de agenda, entonces, lo que eran condiciones ignoradas o que se iban a soportar se convierten en problemas que requieren intervención gubernamental (Lawrence, 2001).

Los medios trasladan un tema a la agenda política cuando le dan una amplia cobertura y lo enmarcan como un problema que exige una respuesta por parte de los formuladores de políticas. Por ejemplo, los informes generalizados de cuántos estadounidenses estaban enfermos por huevos contaminados y espinacas finalmente resultó en una ley que revisó el sistema de seguridad alimentaria y otorgó más autoridad a la Administración de Alimentos y Medicamentos.

Los medios de comunicación pueden poner un tema en la agenda política transformándolo en un ícono de noticias. Una barcaza de basura que durante tres meses buscó sin éxito un puerto de la costa este para descargar su carga recibió una amplia cobertura noticiosa, fue bromeada en los monólogos de presentadores de programas de entrevistas nocturnos y mencionada en programas de comedia, y se convirtió en tema de encuestas. Con grupos de interés ambiental que pesaban, la barcaza se convirtió en un icono que simbolizaba una sociedad derrochadora con basura cada vez mayor y ningún lugar donde tirarla. Puso la basura firmemente en la agenda política (Bennett & Lawrence, 1995).

Videoclip

La odisea del Mobro 4000

(haga clic para ver el video)

• Esta barcaza y su carga se convirtieron en un ícono mediático, poniendo el problema de la basura en la agenda política.

Los medios de comunicación pueden mantener a los sujetos fuera de la agenda política o permitir que los formuladores de políticas los mantengan alejados ignorándolos o minimizándolos. O su cobertura puede dar la impresión, correcta o erróneamente, de que un sujeto no requiere resolución a través del proceso de pólizas. La cobertura puede ser insuficiente cuando los formuladores de políticas están desinteresados: la escasa atención mediática a la epidemia del sida durante sus primeros años no la puso en la agenda política ante la indiferencia de la administración Reagan.

Formulación

Cuando un tema está en la agenda, los formuladores de políticas suelen proponer políticas para resolverlo. A veces tienen varias políticas alternativas entre las que elegir. La seguridad vial puede buscarse “construyendo más autopistas (la solución de la década de 1950), requiriendo autos más seguros (la solución de los años 60), poniendo a conductores ebrios tras las rejas (la de los 80 y 90)” (Baumgartner & Jones, 1993).

Los medios influyen en la formulación de políticas por la forma en que enmarcan el tema, su cobertura de los argumentos y debates de los formuladores de políticas y las alternativas políticas que reportan. Así, la producción, distribución y consumo de drogas ilegales se puede enmarcar como un problema de orden público o un problema de salud (por ejemplo, marihuana medicinal) o como una actividad recreativa cotidiana.

La cobertura mediática de la formulación de políticas infrecuentemente reside en argumentos sustantivos y alternativas. La representación del proceso legislativo es típica: los medios de comunicación suelen enmarcarlo como conflicto y estrategia. Y debido a que los medios de comunicación cubren solo algunos temas importantes, los formuladores de políticas a menudo son capaces de formular los detalles de las políticas sin mucho escrutinio o conciencia pública.

El foco mediático puede acelerar la formulación de políticas sobre temas importantes. Pero la velocidad tiende a no funcionar bien para la deliberación: decidir qué hacer con un problema puede llevar tamizar y avivar. La cobertura de noticias impulsa una respuesta rápida por parte de los formuladores de políticas, favoreciendo con ello a menudo la alternativa más disponible, tal vez independientemente de que aborde efectivamente el problema.

Adopción

Para que las políticas formuladas se pongan en práctica, éstas deben ser adoptadas por las instituciones de gobierno correspondientes. Los medios de comunicación pueden ser un foro en el que diversas partes argumenten sus casos para la adopción de políticas. Pero la cobertura a veces es unilateral. Cuando es favorable, aumenta la probabilidad de adopción de una propuesta de política. Cuando es desfavorable, puede socavar una propuesta, como documentamos en nuestra discusión sobre las propuestas del presidente Bush para cambiar el Seguro Social. Como también señalamos, la publicidad negativa ayudó a matar la propuesta de atención médica de la administración Clinton.

La adopción de una política la legitima (Barker, 1990). Los medios de comunicación suelen dar cobertura positiva a la promulgación de leyes significativas, con lo que se suma a su legitimidad. Pero no siempre—recuerden las críticas y los ataques a la nueva ley de salud menospreciada como “ObamaCare”.

Imagen Duradera

La Ceremonia de Firma de la Ley

Estas ceremonias dan la impresión de armonía y finalidad en el proceso político.

Wikimedia Commons — dominio público; Wikimedia Commons — dominio público; Wikimedia Commons — dominio público.

• Una imagen perdurable del gobierno de Estados Unidos es que el mandatario firma como ley una ley que acaba de aprobar el Congreso. El mandatario está rodeado de los miembros del Congreso responsables y ciudadanos beneficiados con la aprobación de la ley. Para la ceremonia se requieren muchas plumas porque después de cada golpe el mandatario le da una a alguien asociado a la legislación.
• La ceremonia es una sesión fotográfica para todos los participantes. Presenta al mandatario como íntimamente involucrado en la formulación de políticas como jefe de gobierno, al Congreso y a sus integrantes como legisladores efectivos, y a la ley como definitiva.
• La imagen es convincente, pero las impresiones que transmite son discutibles. Es posible que el mandatario no haya estado íntimamente involucrado en proponer la ley, decidir los detalles clave de la ley y presionar para que se apruebe la legislación. Los miembros del Congreso están más o menos satisfechos con la ley, que puede haber sido construida de jerry-built a partir de compromisos, concesiones, la caída de disposiciones vitales, y la inclusión de las innecesarias o dañinas como favores a los legisladores que de otra manera se opondrían a la aprobación. Y con la implementación y administración por venir, los efectos de la ley están lejos de ser definitivos.

Implementación y Administración

Las decisiones de política requieren la implementación y administración de políticas. El Congreso confía en la burocracia para desarrollar los estándares y procedimientos específicos que cumplan con la intención de la política.

La realidad desordenada puede dificultar la administración y la implementación incluso para el burócrata más concienzudo y dedicado. Tampoco se desconocen la incompetencia burocrática, el abandono, la ineptitud y los escándalos. Las políticas pueden ser ignoradas o subvertidas a nivel estatal o local.

Los medios de comunicación pueden ser una fuerza significativa en esta etapa del proceso político. Pero la mayor parte de la implementación y administración de políticas se llevan a cabo fuera de la opinión de los medios y requieren mucho tiempo para encontrar y exponer, incluso con informes de investigación. Así, la cobertura mediática es esporádica y enfocada en algunas políticas.

Evaluación

La evaluación de políticas, o evaluar la efectividad de una política, puede ser complicada (Peters, 2010). Muchas políticas públicas tienen como objetivo lograr objetivos conceptuales amplios como la “calidad del aire saludable”. O una política puede tener múltiples objetivos, no necesariamente compatibles. La Ley de Telecomunicaciones de 1996 tenía por objeto desatar el poder de la competencia, impulsar la innovación tecnológica, crear empleos y reducir las tarifas del cable (Aufderheide, 1999).

Como mostramos en nuestro recuadro de No Child Left Behind, los medios de comunicación pueden evaluar políticas a través de sus reportajes. También reportan y, por lo tanto, dan a conocer algunas de las evaluaciones de políticas de los organismos gubernamentales, los estudios de supervisión de políticas por parte de comisiones del Congreso y las audiencias del Congreso. Reportan los hallazgos de grupos de interés público (por ejemplo, que muchos de los beneficiarios de los subsidios al tabaco no cultivan tabaco) y transmiten las revelaciones de los denunciantes (por ejemplo, documentos que muestran que las empresas tabacaleras sabían desde hace mucho tiempo que fumar causa enfermedades).

Dicho periodismo puede llevar a la indignación del público y de los formuladores de políticas, demandas de reforma y acción gubernamental. Las pólizas son revaluadas, cambiadas e incluso desechadas.

Conclusiones clave

Las cinco etapas del proceso de políticas son (1) establecimiento de agenda, (2) formulación, (3) adopción, (4) implementación y administración, y (5) evaluación. Los medios están más o menos involucrados e influyentes en cada etapa.

Ejercicios

1. ¿Cómo puede la cobertura mediática poner un tema en la agenda política? ¿Qué tema se te ocurre que haya sido llamado la atención del público por la cobertura mediática?
2. ¿Cómo representan los medios el proceso de formulación de políticas en Estados Unidos? ¿Por qué crees que los medios lo retratan de esa manera?

Educación Cívica

Préstamos Estudiantiles

• Muchos estudiantes sacan préstamos para financiar su educación. La oficina de ayuda financiera de su universidad los guía a través del proceso, a menudo dirigiéndolos a ciertos prestamistas.
• El gobierno pagó miles de millones anuales para subsidiar a los prestamistas y garantizó el reembolso de hasta el 97 por ciento del préstamo. A los prestamistas se les garantizaba una tasa de rendimiento por ley. Por lo tanto, obtuvieron grandes ganancias con un riesgo mínimo.
• Raza Khan y Vishal Garg, entonces veintinueve, fundaron MyRichUncle en 2005 bajo el supuesto de que su compañía prosperaría en este negocio de 85 mil millones de dólares al ofrecer a los estudiantes tasas de interés más bajas y un mejor trato. Pero pronto descubrieron que los estudiantes seguían las recomendaciones de los oficiales de ayuda financiera de su universidad y que MyRichUncle estaba excluido de muchas de las listas de prestamistas recomendados. Por lo que publicaron anuncios cuestionando y desafiando la acogedora relación entre los funcionarios de ayuda financiera y los grandes prestamistas.
• En enero de 2007, el fiscal general de Nueva York, Andrew M. Cuomo (quien en 2010 sería electo gobernador) investigó la industria. Sus hallazgos fueron ampliamente reportados. El marco mediático era las formas dudosas y posiblemente ilegales en las que algunas empresas de préstamos estudiantiles usaban “payola” y “soborno” (por ejemplo, dar acciones, honorarios de consultoría, regalos, viajes) a oficiales de ayuda financiera para ponerlos en listas de prestamistas preferidos, impulsar sus préstamos y excluir a otros prestamistas. También habían celebrado acuerdos de reparto de ingresos (es decir, sobornos) dando a las instituciones un recorte de todos los préstamos que sus alumnos sacaban con el prestamista.
• Las revelaciones tuvieron consecuencias. En mayo de 2007, la Cámara de Representantes votó por 414 contra 3 para prohibir a las empresas de préstamos estudiantiles dar regalos y pagos a las universidades. Los directores de ayuda financiera de varias universidades, entre ellas la Universidad de Texas en Austin, la Universidad de Columbia, la Universidad Johns Hopkins y la Universidad del Sur de California, dejaron sus puestos. La Universidad de Nueva York, la Universidad de Pensilvania y otras escuelas devolvieron a los estudiantes el dinero que los prestamistas habían dado a las universidades para dirigir préstamos a ellos (Glater, 2007; Arenson, 2007). En Nueva York y otros estados, los prestamistas prometieron adherirse a un código de conducta que prohibía las prácticas dudosas.
• En agosto de 2007, la Oficina de Rendición de Cuentas Gubernamentales emitió un informe en el que criticaba al Departamento de Educación por no detectar faltas de conducta de prestamistas y no proteger a los estudiantes prestatarios. Fue dado a conocer por demócratas del Congreso y ampliamente reportado (Glater, 2007).
• En septiembre de 2007, el presidente Bush firmó una legislación que reduce el tamaño del subsidio del gobierno federal a los prestamistas y reduce a la mitad las tasas de interés de los préstamos estudiantiles originados por el gobierno (Schemo, 2007). Pero la nueva ley no cambió significativamente la relación entre el gobierno y la industria de préstamos estudiantiles.
• En marzo de 2010, el presidente Obama firmó una ley para poner fin al programa de préstamos, eliminar los honorarios pagados a los bancos privados y destinar los 80 mil millones de dólares ahorrados en diez años para ampliar el programa de becas Pell para estudiantes necesitados (Baker & Herszenhorn, 2010). El gobierno federal haría préstamos directamente a los estudiantes a través de la oficina de ayuda económica de su universidad. Como consuelo, los bancos, que habían cabildeado ferozmente contra los cambios, seguirían obteniendo ingresos atendiendo los préstamos.
• Esta historia nos cuenta que los estadounidenses comunes pueden desafiar los poderes establecidos y las relaciones acogedoras de larga data de una industria que afecta la vida y las deudas de los estudiantes y sus familias. Las representaciones y marcos mediáticos influyen en las políticas adoptadas. Lamentablemente, los propios retadores no siempre son recompensados económicamente: MyRichUncle quebró en febrero de 2009.

Referencias

Arenson, K. W., “Columbia pagará 1.1 millones de dólares al fondo estatal en escándalo de préstamos estudiantiles”, New York Times, 1 de junio de 2007, A23.

Aufderheide, P., Communications Policy and the Public Interest (Nueva York: Guilford Press, 1999).

Baker, P. y David M. Herszenhorn, “Obama firma una revisión del programa de préstamos estudiantiles”, New York Times, 31 de marzo de 2010, A14.

Barker, R., La legitimidad política y el Estado (Oxford: Clarendon Press, 1990).

Baumgartner, F. R. y Bryan D. Jones, Agenda e inestabilidad en la política estadounidense (Chicago: University of Chicago Press, 1993), 124.

Bennett, W. L. y Regina G. Lawrence, “Los iconos de las noticias y la transversalización del cambio social”, Revista de Comunicación 45, núm. 3 (Verano 1995): 20.

Glater, J. D., “G.A.O. Study Cites Loose Overview of College Loans”, New York Times, 2 de agosto de 2007, A1.

Glater, J. D., “Texas U. despide a oficial de ayuda por sus vínculos con prestamista”, New York Times, 15 de mayo de 2007, A13.

Lawrence, R. G., “Definiendo eventos: definición de problemas en la arena mediática”, en Política, discurso y sociedad estadounidense, ed. Roderick P. Hart y Bartholomew H. Sparrow (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2001), 92.

Peters, B. G., American Public Policy: Promesa y desempeño, 8a ed. (Washington, DC: CQ Press, 2010).

Schemo, D. J., “Congreso aprueba revisión de programas de ayuda estudiantil”, New York Times, 8 de septiembre de 2007, A12.

Suskind, R., citando a John DiIulio, en “¿Por qué se ríen estos hombres?” Esquire, enero de 2003, 99.