17.1: El Poder Ejecutivo hace políticas exteriores y militares
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Objetivos de aprendizaje
Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:
- ¿Quién está involucrado en hacer política exterior?
- ¿Cómo interactúan el presidente y la burocracia en la construcción de la política exterior?
- ¿Cuáles son algunas de las causas de competencia o desacuerdo entre los creadores de la política exterior?
La política exterior la hacen el presidente, los asesores presidenciales y las burocracias de política exterior.
El Presidente
Los poderes formales especificados en la Constitución ponen al presidente en el centro de la política exterior. Incluyen ser comandante en jefe de las fuerzas armadas, negociar tratados y nombrar embajadores. El presidente también es el portavoz de y para la nación: Franklin D. Roosevelt ha hecho notables discursos presidenciales tras el ataque japonés a Pearl Harbor en 1941 y por George W. Bush tras los ataques del 11 de septiembre.
La manera en que los presidentes manejan la burocracia influye en la información que reciben y en su gama de opciones políticas (Hess, 2001). Franklin Roosevelt optó por jurisdicciones superpuestas, con departamentos compitiendo por la influencia y su atención. Otros presidentes establecieron reglas y procedimientos para el procesamiento de la información y la investigación de los dictámenes. El presidente Clinton buscó asesores con mentalidad independiente y les dio cierto margen de maniobra para decidir la política. El presidente George W. Bush confió en algunos asesores, en particular el vicepresidente Dick Cheney y el secretario de Defensa Donald Rumsfeld (Preston & Hermann, 2004).
Asesor de Seguridad Nacional
Entre los asesores de política exterior del presidente, destaca el asesor de seguridad nacional. Los temas que enfrenta el asesor incluyen cómo servir y proteger los intereses del presidente y cómo tratar con otros creadores de política exterior y de defensa en el gobierno.
Algunos asesores de seguridad nacional han construido un gran personal para ayudarlos a formular opciones y supervisar la implementación de políticas. Han sido vocales al adoptar y expresar sus puntos de vista. Uno de los asesores de seguridad nacional más poderosos y contundentes fue Henry Kissinger, quien sirvió al presidente Richard Nixon. Entendió el trabajo como requiriéndole interactuar frecuentemente con los medios de comunicación para comunicar sus opiniones políticas y las del presidente. Tuvo un famoso éxito en el trato con reporteros, especialmente los corresponsales de las tres cadenas de televisión y los influyentes columnistas de Washington especializados en relaciones exteriores. Pudo “desarmarlos con su ingenio, intimidarlos con su brillantez, halagarlos con sus confidencias y encantarlos con su atención” (Isaacson, 1992; Isaacson, 1992). Era probable que sus críticos fueran telefoneados, engañados, acariciados, invitados a cenar y visitarlos en sus casas.
El asesor de seguridad nacional suele estar en competencia con el secretario de Estado. En el ejemplo más descarado, el asesor de seguridad nacional del presidente Jimmy Carter, Zbigniew Brzezinski, se enfrentó frecuentemente con el secretario de Estado Cyrus Vance. Trató de gestionar la política en la Casa Blanca y no siempre comunicó las decisiones a otros formuladores de políticas. Vance renunció en protesta por no haber sido informado de antemano sobre el intento de rescatar al personal de la embajada estadounidense retenido como rehén en Irán en 1980.
Algunos asesores de seguridad nacional intentan ser facilitadores neutrales en los debates políticos entre los jefes de las principales burocracias de política exterior. No siempre tienen éxito. Los asesores de seguridad nacional del presidente Ronald Reagan no pudieron mediar entre el constantemente beligerante secretario de Estado George Shultz y el secretario de Defensa Casper Weinberger o el director de control de Inteligencia Central William Casey.
La tendencia en las administraciones recientes ha sido seleccionar individuos conocedores y discretos que puedan brindar al presidente asesoría experta pero no invitar ni participar en conflictos con las demás burocracias de política exterior. A veces esto se convierte en atender los deseos del presidente, como lo hizo Condoleezza Rice con el deseo del presidente George W. Bush de ir a la guerra con Irak. Después de su reelección en 2004, nombró a su secretaria de Estado.
Encabezado por el asesor de seguridad nacional, el Comité Principal del Consejo Nacional de Seguridad está integrado por los asesores superiores de seguridad del presidente, los miembros del gabinete relevantes y los asesores militares y de inteligencia. El principal foro del mandatario para considerar la seguridad nacional y las políticas exteriores, se supone que debe garantizar el consenso y coordinar las políticas entre los diversos organismos gubernamentales. Pero no es fácil evitar la guerra interna entre sus participantes, y desalentar (y mucho menos impedir) a los secretarios de defensa y estado y al vicepresidente, así como a los enviados especiales a los focos problemáticos, de comunicarse unilateralmente al mandatario para influir y hacer política.
El Departamento de Estado
El Departamento de Estado es el departamento más antiguo a nivel de gabinete. Tiene la responsabilidad primordial de administrar el presupuesto y los recursos de relaciones exteriores, liderar y coordinar a otras agencias estadounidenses en el desarrollo e implementación de la política exterior, liderar y coordinar la representación estadounidense en el extranjero y negociar con países extranjeros.
En ninguna de estas áreas su liderazgo es incuestionable. Dentro de Estados Unidos, el asesor de seguridad nacional a menudo ha eclipsado al secretario de Estado y al Departamento de Estado como fuente principal de ideas políticas. El Departamento de Defensa ha sido durante mucho tiempo un competidor en la política de seguridad nacional y el Representante Especial de Comercio de Estados Unidos proporciona una fuente alternativa de asesoramiento económico para el presidente. En el extranjero, la autoridad del embajador en la embajada de Estados Unidos suele ser resistida por personal asignado a ella por otras agencias, como los responsables del espionaje.
La posición de liderazgo del Departamento de Estado en relaciones exteriores también se ha visto comprometida por la renuencia del Congreso a aprobar consignaciones de relaciones exteriores, las restricciones que impone sobre cómo se pueden gastar los fondos y la microgestión del presupuesto de relaciones exteriores.
El Congreso también requiere que el Departamento de Estado certifique anualmente a los países como cumpliendo metas en materia de derechos humanos, control de armas, reducción del narcotráfico y otras áreas para seguir siendo elegibles para recibir ayuda extranjera. Una escotilla de escape sí permite a los presidentes certificar a un país para recibir ayuda si es de “interés nacional” hacerlo.
Departamento de Defensa
Durante la mayor parte de su historia, los militares se organizaron bajo comandos separados del Departamento de Guerra y del Departamento de Marina. Ninguna autoridad política o militar que no fuera el mandatario existía por encima de estos departamentos para coordinarlos y dirigirlos. Esto cambió después de la Segunda Guerra Mundial, cuando la Ley de Seguridad Nacional de 1947 estableció la posición de rango de gabinete del secretario de defensa. En 1949, una modificación a la Ley de Seguridad Nacional de 1947 estableció el Departamento de Defensa y el cargo de presidente del Estado Mayor Conjunto.
Al ejercer la autoridad de mando sobre los militares a nombre del mandatario, el secretario de defensa participa en la elaboración y ejecución de la política exterior, sobre todo cuando requiere el uso de la fuerza. Así, el secretario de Defensa Donald Rumsfeld estuvo íntimamente involucrado en la decisión de atacar a Irak en 2002 y fue responsable de la ejecución de la política.
El presidente del Estado Mayor Conjunto planifica y coordina el despliegue de las fuerzas estadounidenses, los comandos unificados realizan estas operaciones y los servicios militares entrenan y equipan a las fuerzas necesarias. Desde la década de 1980, un tema dominante dentro del Departamento de Defensa ha sido mejorar la eficiencia operativa de las fuerzas armadas (Cohen, 1996; Mahnken & FitzSimonds, 2003). A la preocupación por la eficiencia operativa se suma una preocupación por el costo. Casi la mitad del presupuesto anual del Departamento de Defensa se destina a salarios y una cuarta parte a operar y mantener fuerzas militares.
Las preocupaciones gemelas por la eficiencia y el costo se han combinado en tres debates sobre la capacidad de Estados Unidos para librar guerras hoy. Un debate es entre los halcones de defensa, que quieren aumentar el gasto de defensa para garantizar la seguridad de Estados Unidos, y los halcones deficitarios, que desean reducir todas las áreas del gasto gubernamental. Un segundo debate es sobre la preparación militar. ¿Los militares consisten en “fuerzas huecas” que parecen robustas en el papel pero carecen de entrenamiento, armas modernas y efectividad? El tercer debate es sobre el impacto de la tecnología moderna sobre cómo Estados Unidos organiza, prepara y combate guerras.
Los tres debates tuvieron lugar a lo largo de la Guerra de Irak. Los halcones deficitarios reaccionaron con gran preocupación ante el precio en constante aumento de la administración Bush para la guerra y la ocupación y reconstrucción de Irak. El segundo debate se vio en las preocupaciones expresadas por las unidades de la Guardia Nacional por el tiempo que estuvieron sirviendo en Irak y la negativa de los militares a permitir que muchos soldados de carrera abandonaran, renunciaran o se retiraran. El debate sobre el papel de la tecnología en la guerra fue central en la disputa entre el secretario de Defensa Donald Rumsfeld y muchos altos oficiales militares sobre cómo llevar a cabo la guerra y qué tan grande era necesaria una fuerza militar.
La Agencia Central de Inteligencia
La Agencia Central de Inteligencia (CIA) fue creada por la Ley de Seguridad Nacional de 1947. Su tarea principal fue correlacionar, evaluar y difundir la inteligencia (Ranelagh, 1986; Hulnick, 1999). No se le autorizó explícitamente a emprender acciones encubiertas ni a recabar su propia información. Ambas tareas, sin embargo, rápidamente pasaron a formar parte de su misión.
La dirección de operaciones de la CIA realiza operaciones encubiertas. Para la década de 1970, el efecto acumulativo de dos décadas de acción encubierta y de noticias sobre ellas producía una imagen mediática y con ello pública de la CIA como un “elefante pícaro” que estaba fuera de control. El Congreso creó entonces dos comités especiales, uno en cada cámara, para supervisar la inteligencia. También insistió en que las acciones encubiertas vayan acompañadas de un explícito “Hallazgo Presidencial” de que las acciones de cobertura son de interés nacional.
Otras Agencias de Inteligencia
La CIA es una de varias agencias de inteligencia. Otros son
- la Oficina de Inteligencia e Investigaciones del Departamento de Estado;
- los organismos de los servicios militares;
- la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) del Departamento de Defensa, que se encarga de mantener la seguridad del tráfico de mensajes de Estados Unidos e interceptar, analizar y criptanalizar los mensajes de otros estados;
- la Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA);
- la Oficina Federal de Investigaciones (FBI);
- el Departamento de Seguridad Nacional.
Operan independientemente de la CIA.
Después de los atentados terroristas del 11 de septiembre, la inteligencia de la CIA que estima habilidades y procedimientos entró en tela de juicio. Preocupa la ausencia de capacidades clandestinas de recolección (espías) en muchas partes del mundo que albergan movimientos terroristas antiamericanos o poseen armas de destrucción masiva. También se cuestionó la falta de cooperación de la CIA con el FBI y otras agencias de inteligencia. Quizás lo más devastador fue el hallazgo de la Comisión 9/11 que investigó los atentados terroristas: “un fracaso de la imaginación” impidió a las agencias de inteligencia anticipar y frustrar los ataques.
Enlace
La Comisión 9/11
- Lea los hallazgos de la Comisión del 11 de Septiembre al 9-11comisión.gov/.
La guerra de Irak planteó nuevas acusaciones de fallas de inteligencia. Aquí se discutió la calidad de la inteligencia que contribuyó a la decisión de ir a la guerra y la no búsqueda de pruebas de armas de destrucción masiva en Irak. Su supuesta existencia y la amenaza inminente que ellos plantean a Estados Unidos habían figurado fuertemente en la justificación del presidente Bush ante el Congreso y el pueblo estadounidense para la guerra.
Director de Inteligencia Nacional
Ante fallas de inteligencia, el Congreso aprobó y el presidente Bush firmó una legislación que crea un Director de Inteligencia Nacional (DNI) en diciembre de 2004; el DNI iba a ser el principal asesor de inteligencia del presidente, con un control sustancial sobre el presupuesto de inteligencia del gobierno de aproximadamente 40 mil millones de dólares. El DNI sería el líder general de quince agencias independientes y rivales. El director de la CIA ahora rinde cuentas al DNI. En la práctica, el poder del trabajo de inteligencia depende de la relación del director con el presidente.
Departamento de Seguridad Nacional
Esta parte más reciente de la burocracia de política exterior fue concebida en respuesta a los ataques del 11 de septiembre y entró en vigor en noviembre de 2002 (Hastedt, 2005; Relyea, 2003).
El Departamento de Seguridad Nacional combina actividades de 22 diferentes agencias federales con una plantilla total de 170,000 empleados. Entre las agencias incorporadas al departamento se encuentran el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS), el Servicio Secreto, el Servicio Aduanero, la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA), la Administración de Seguridad en el Transporte, la Guardia Costera y la Patrulla Fronteriza. A algunos observadores les preocupa que la combinación de la política exterior y las misiones internas en un mismo departamento limite su efectividad. Es decir, las capacidades para enfrentar los retos que plantean los sismos, inundaciones, apagones y tormentas (tareas que son centrales en la misión de FEMA) han sido subdesarrolladas a medida que se le dan más recursos y atención a la lucha contra el terrorismo o que la necesidad de responder a estas catástrofes desvíe la atención de lucha contra el terrorismo.
El Representante Comercial de Estados Unidos (USTR)
Este es el título que se le otorga tanto a un organismo ubicado dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente como al individuo que encabeza el organismo (Dryden, 1995).
El Congreso creó la oficina en 1962 principalmente por frustración con el manejo del comercio internacional por parte del Departamento de Estado. Consideró que el Departamento de Estado estaba demasiado preocupado por las posiciones políticas de los estados extranjeros y no respondía lo suficientemente a los intereses comerciales estadounidenses. El USTR es responsable de desarrollar y coordinar la política comercial internacional de Estados Unidos. Esto incluye todos los asuntos que caen dentro de la jurisdicción de la Organización Mundial del Comercio, que establece las reglas de comercio entre los estados.
Conclusiones clave
Las políticas exteriores y militares son hechas y ejecutadas por el Poder Ejecutivo, particularmente el presidente, con el asesor de seguridad nacional, el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, el Departamento de Seguridad Nacional y las agencias de inteligencia. La Ley de Seguridad Nacional de 1947 y la reciente reorganización burocrática después del 11 de septiembre reconfiguraron la estructura de la política exterior. Las partes involucradas en hacer política exterior a menudo no están de acuerdo sobre políticas, gastos militares y metas militares, y mucho más.
Ejercicios
- ¿Qué poderes formales ponen al presidente en el centro de la política exterior? ¿Cómo podría ser el jefe del Poder Ejecutivo darle al presidente una ventaja informal en la elaboración de la política exterior?
- ¿Cómo reorganizó la Ley de Seguridad Nacional el establecimiento de seguridad nacional? ¿Cuál cree que fue la idea detrás de la Ley de Seguridad Nacional?
- ¿Cuáles son las responsabilidades del Departamento de Seguridad Nacional? ¿Crees que tiene sentido que un departamento se encargue de todos esos trabajos? ¿Por qué o por qué no?
Referencias
Cohen, E. A., “Una revolución en la guerra”, Relaciones Exteriores 75 (1996): 37—54.
Dryden, S., Trade Warriors (Nueva York: Oxford University Press, 1995).
Hess, G. R., Decisiones presidenciales para la guerra: Corea, Vietnam y el Golfo Pérsico. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2001).
Hastedt, G. P., “Seguridad Nacional”, en Casos contemporáneos en política exterior de Estados Unidos: del terrorismo al comercio, 2a ed., ed. Ralph G. Carter (Washington, DC: CQ Press, 2005).
Hulnick, A. S., Fijando la máquina espía: preparando la inteligencia estadounidense para el siglo XXI (Westport, CT: Praeger,1999).
Isaacson, W., Kissinger (Nueva York: Simon & Schuster, 1992).
Isaacson, W., “El alto funcionario”, Washington Journalism Review 14, núm. 9 (noviembre de 1992): 30.
Mahnken, T. G. y James R. FitzSimonds, “Ambivalencia revolucionaria”, Seguridad Internacional 28 (2003): 112—48.
Preston, T. y Margaret G. Hermann, “Presidential Leadership Style and the Foreign Policy Advisory Process”, en The Domestic Sources of American Foreign Policy, 4th ed., ed. Eugene R. Wittkopf y James M. McCormick (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2004), 363—80.
Ranelagh, J., The Agency: The Rise and Decline of the CIA (Nueva York: Simon & Schuster, 1986).
Relyea, H., “Organizando por la Seguridad Nacional”, Estudios Presidenciales Trimestral 33 (2003): 602—24.