17.2: Influencia desde el Congreso y el Gobierno Exterior

Objetivos de aprendizaje

Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:

1. ¿Cómo influye el Congreso en la política exterior?
2. ¿Cómo han intentado los presidentes lidiar con la participación del Congreso en los asuntos internacionales?
3. ¿Qué grupos no gubernamentales influyen en la política exterior y cómo?

La división constitucional del poder entre el presidente y el Congreso es una “invitación a luchar por el privilegio de dirigir la política exterior de Estados Unidos” (Henkin, 1972; Hamilton, 2002). Esta lucha es más probable que se dé cuando diferentes partidos políticos controlan la presidencia y el Congreso, cuando miembros poderosos del Congreso no están de acuerdo con las políticas de la administración, y cuando estas políticas son polémicas o impopulares.

La capacidad del presidente en ocasiones para tomar decisiones y actuar rápidamente le da más poder sobre la política exterior que el Congreso, lo que lleva más tiempo. No obstante, el Congreso puede ser influyente al hacer valer sus facultades modificatorias, fiscalizadoras y presupuestales.

Al adjuntar enmiendas a los textos legislativos, el Congreso ha dirigido el financiamiento de ayuda extranjera para países o fines específicos como la ayuda a Israel, la compra de productos hechos en Estados Unidos y la prohibición de que el dinero se gaste en programas de planificación familiar (Collier, 1988). Pero las enmiendas normalmente se limitan a políticas relativamente menores.

El Congreso también puede ejercer influencia a través de la supervisión de la implementación de la política exterior o militar por parte del Poder Ejecutivo (Johnson, 1980). Durante la guerra de Vietnam, la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, presidida por el senador J. W. Fulbright (D-AR), sostuvo audiencias críticas con la conducción de la guerra por parte de la administración. Durante la administración de George W. Bush, comités de la Cámara de Representantes y del Senado celebraron audiencias sobre el trato abusivo a los presos por parte de soldados estadounidenses en la prisión de Abu Ghraib en Irak y lo que los superiores del mando sabían de ellos. Pero las audiencias suelen tener lugar después de que se hayan implementado las políticas o demasiado tarde para cambiarlas significativamente.

El Congreso también puede influir en la política exterior a través de sus facultades presupuestales. Puede reducir o incluso negarse a financiar programas. Pero los poderes presupuestarios del Congreso son contundentes y no afinados a los pormenores de una política. Cortar el financiamiento es particularmente difícil cuando hace que los miembros sean vulnerables a las acusaciones (especialmente en los anuncios de campaña dirigidos contra ellos por su oponente) de no financiar a las tropas, como sucedió durante la Guerra de Irak. Los controles presupuestarios también hacen poco para compensar la autoridad del presidente para comprometer a Estados Unidos a un curso de acción al anunciar decisiones políticas como una guerra contra el terrorismo.

La lucha entre el Congreso y el presidente para controlar la política exterior y militar estadounidense también puede darse sobre tres poderes constitucionales que comparten el presidente y el Congreso: nombramientos, tratados y guerra.

Nombramientos

El mandatario nombra, pero el Senado tiene la autoridad constitucional para aprobar el nombramiento de embajadores y los encargados de dirigir dependencias de gobierno que llevan a cabo la política exterior, como los Departamentos de Estado y Defensa. Esto le da voz al Senado en la forma en que se manejan estas organizaciones. El Senado sí confirma fácil y rutinariamente la mayoría de los designados, pero esto muchas veces se debe a que el presidente, anticipando objeciones, suele hacer nombramientos inobjetables.

Además, los presidentes suelen evadir el problema de los nombramientos utilizando como negociadores a personas cuyo nombramiento no está sujeto a la aprobación del Senado. Estas personas pueden ser aliados de confianza del presidente o tener experiencia en el tema que se está negociando. En la administración Reagan, el miembro del Consejo de Seguridad Nacional, el teniente coronel Oliver North, fue la fuerza impulsora del desfadado acuerdo Irán-Contra que habría liberado a los rehenes estadounidenses en Irán y financiado a los Contras en Nicaragua a través de ventas secretas de armas a Irán.

Enlace

Oliver Norte

• Lea una entrevista relacionada con Oliver North en línea en http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/drugs/special/north.html.

Tratados

En la Constitución se señala que es el presidente quien por y con la asesoría y consentimiento del Senado negocia los tratados. Se requiere la aprobación de las dos terceras partes de los senadores que votan. El Senado no siempre da su consentimiento. El Senado controlado por los republicanos, por ejemplo, rechazó el Tratado de Versalles negociado por el presidente demócrata Woodrow Wilson tras el fin de la Primera Guerra Mundial Este tratado creó a la Sociedad de Naciones, la precursora de las Naciones Unidas, pero con el rechazo del tratado Estados Unidos sí no unirse. En la actualidad, los presidentes incluyen rutinariamente a miembros clave del Senado en los equipos de negociación como medio para obtener asesoramiento antes y facilitar el consentimiento después de la firma de un tratado.

El Senado ha rechazado de plano pocos tratados, pero los presidentes se han enterado de que la aprobación no está asegurada incluso cuando los senadores están involucrados o al menos consultados de antemano (Johnson, 1984). Por ejemplo, en 1999 el Senado rechazó, por votación de cincuenta y uno contra cuarenta y ocho, el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares, que habría prohibido todos los ensayos de armas nucleares (Schwartz, 2000). Aun sin rechazar un tratado, el Senado podrá modificarlo realizando modificaciones y con ello socavando un complejo acuerdo internacional y provocando una crisis diplomática o de seguridad.

El poder de asesoramiento y consentimiento del Senado queda algo negado por la creciente dependencia del presidente de los acuerdos ejecutivos sobre los tratados como medio de concertar acuerdos con otros estados (Margolis, 1986). A diferencia de los tratados, los acuerdos ejecutivos no requieren el consentimiento del Senado antes de convertirse en ley. Los presidentes son libres de entrar en ellos a su propia discreción y de ponerles fin cuando lo estimen conveniente. El Congreso ha tratado de frenar este poder pero con poco efecto. En la década de 1970, aprobó la Ley Case-Zablocki que requería que los presidentes informaran al Congreso de todos y cada uno de los acuerdos ejecutivos que hubieran celebrado.

Poderes de guerra

La Constitución otorga al Congreso la facultad de declarar la guerra y de levantar y mantener a las fuerzas armadas. Pero, ¿cuándo llega a existir un estado de guerra? Estados Unidos ha enviado tropas a la batalla más de 125 veces en su historia, sin embargo, el Congreso ha declarado la guerra solo en cinco ocasiones: la Guerra de 1812, la Guerra Hispanoamericana, la Guerra de México, la Primera Guerra Mundial y la Segunda Guerra Mundial. Ninguna declaración de guerra precedió a la entrada de las fuerzas estadounidenses en la Guerra de Corea. El presidente Harry Truman prácticamente ignoró al Congreso, basando su uso de la fuerza en una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, argumento que volvería a utilizarse más adelante en la Guerra del Golfo Pérsico y la Guerra de Irak. Vietnam también se libró sin declaración de guerra. Cuando se cuestionó la legalidad de esta guerra, los defensores señalaron la Resolución del Golfo de Tonkin, en la que el Congreso autorizó al mandatario a tomar las medidas que considerara necesarias para proteger y defender a las fuerzas estadounidenses en Vietnam del Sur; los defensores de la guerra también señalaron votos del Congreso que autorizaban fondos por librar la guerra. El argumento era que si el Congreso no apoyaba la guerra, todo lo que tenía que hacer era dejar de autorizar fondos para combatirla. Tal acción es mucho más fácil decirlo que hacerlo.

La lucha congresivo-presidencial por los poderes bélicos llegó a un punto crítico durante la era de Vietnam y llevó a que el Congreso aprobara la Resolución de Poderes de Guerra sobre el veto del presidente Richard Nixon. Esta resolución efectivamente le permite al presidente noventa días librar la guerra sin la aprobación del Congreso. Ningún presidente ha reconocido la constitucionalidad de la Resolución de Poderes de Guerra, aunque ninguno la ha desafiado abiertamente tampoco. (Véase el Capítulo 13 “La Presidencia”.) (Howell y Pevehouse, 2007)

Influencia del Gobierno Exterior

La influencia puede ser ejercida en la política exterior y de seguridad nacional por los think tanks, los grupos de interés y el público a través de encuestas de opinión y elecciones.

Think Tanks

Los think tanks son organizaciones privadas de investigación que buscan influir en las políticas públicas. Se les ha referido como “corredores de ideas” porque ayudan a definir los temas de la agenda política y las opciones para abordarlos (Abelson, 1996).

La política exterior es un área en la que los think tanks se han vuelto especialmente activos por varias razones. Primero, se ha vuelto mucho más complejo: ya no se restringe a la seguridad nacional, la política exterior abarca el comercio, las finanzas, los derechos humanos, el medio ambiente y los temas culturales. En segundo lugar, las capacidades informativas del gobierno se han visto abrumadas por esta agenda ampliada de política exterior. La planeación a largo plazo y la especulación estratégica ahora son comúnmente producidas por think tanks, al igual que la información actual sobre temas de última hora. En tercer lugar, los think tanks ofrecen recomendaciones de políticas múltiples y competidoras respaldadas con información de apoyo.

Grupos de Interés

Una amplia variedad de grupos intentan influir en la política exterior de Estados Unidos. Hay grupos económicos como la Cámara de Comercio y la American Farm Bureau Federation. Hay grupos étnicos que representan a los estadounidenses árabes, griegos, turcos, chinos, cubanos y de Europa del Este (Smith, 2000; DeConde, 1992). Grupos ideológicos y de interés público buscan influir en la política exterior de Estados Unidos en áreas como los derechos humanos (Amnistía Internacional) y el medio ambiente (el Sierra Club).

Como se documenta en el Capítulo 9 “Grupos de Interés”, los gobiernos extranjeros también pueden comportarse como grupos de interés. Después del 11 de septiembre y durante la Guerra de Irak, Arabia Saudita fue objeto de duras críticas en Estados Unidos por su fracaso en la represión de grupos terroristas. Parte de la respuesta saudí fue participar en una campaña mediática y de cabildeo a gran escala para mejorar su imagen y sus relaciones con el gobierno en Estados Unidos.

Los grupos de interés a menudo entran en conflicto en un tema. En el debate sobre la creación de áreas de libre comercio como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), los grupos empresariales se enfrentaron a los grupos laborales y ambientales. En otros casos, un grupo de interés parece dominar un área de política. Este ha sido durante mucho tiempo el caso del conflicto árabe-israelí, donde grupos judío-estadounidenses, en particular el Comité de Asuntos Públicos Americano-Israelí (AIPAC), han sido particularmente influyentes.

Opinión Pública

Los estadounidenses tienen “atención limitada y bajos niveles de conocimiento sobre los detalles de las relaciones exteriores” (Page & Bouton, 2006). No obstante, tienen puntos de vista sobre la política exterior. Estos están influenciados por las opiniones de las élites de confianza tal como se comunican, no siempre con precisión, por los medios de comunicación (Baum & Groeling, 2010).

De manera más general, los estadounidenses desean que su país persiga la seguridad nacional y la justicia internacional a través de la participación en tratados y convenios y la toma de decisiones colectivas dentro de los organismos internacionales También quisieran que el país combatiera el terrorismo internacional, evitara la propagación de armas nucleares, redujera los niveles de inmigración y protegiera los empleos de los estadounidenses.

Muchas de estas opiniones no son detalladas ni intensas. Por lo tanto, el público suele estar de acuerdo con las políticas exteriores de Estados Unidos o al menos da a los políticos el beneficio de la duda a menos que los medios les digan que las cosas han salido mal. Sin embargo, el público a veces puede iniciar y limitar la política exterior (Johnstone y Laville, 2010).

El momento de las elecciones es una manera en que la opinión pública influye en la disposición del presidente para emprender iniciativas de política exterior y ejercer la fuerza militar. Los presidentes se vuelven cada vez más indecisos a asumir riesgos de política exterior a medida que se acercan las elecciones por temor a que se ponga en tela Incluso los éxitos pueden ser criticados por ser demasiado costosos. Tan arraigada está esta renuencia a actuar que una queja común de los líderes extranjeros es que la formulación de políticas exteriores de Estados Unidos se detenga cada cuatro años. Para una visión diferente, está la película Wag the Dog (1997), en la que los ayudantes de un presidente inventan una guerra con Albania para distraer a los medios y la atención pública de su participación en un escándalo sexual que está a punto de descarrilar su reelección.

Una pregunta que ha recibido considerable atención son las opiniones del público estadounidense sobre el uso de la fuerza militar. La sabiduría convencional después de Vietnam era que los estadounidenses no apoyarían la acción militar si resultara en bajas significativas para las tropas estadounidenses. A esto se le llamó el síndrome de Vietnam.

En consecuencia, cualquier implicación militar en el futuro tendría que ser breve e implicar la abrumadora aplicación de la fuerza (Jentleson, 1990). La decisión de la administración George W. Bush de minimizar el número de fuerzas estadounidenses sobre el terreno en la Guerra de Irak y el uso intensivo del poder aéreo como preludio de la guerra terrestre reflejó este síndrome.

La disposición del público estadounidense a tolerar bajas depende de las razones de la acción militar (Feaver & Gelpi, 2004). Las personas apoyan más el uso de la fuerza militar cuando creen que es para proteger a Estados Unidos contra ataques. No obstante, los conflictos prolongados disminuyen la popularidad presidencial: son testigos Corea y el presidente Truman, Vietnam y el presidente Johnson, e Irak y el presidente George W. Bush.

Claves para llevar

El Congreso se involucra en políticas exteriores y militares a través de sus facultades modificadoras, fiscalizadoras y presupuestales y a través del poder constitucional relacionado con nombramientos, tratados y guerra que comparte con el presidente. Si bien el Congreso a veces ha trabajado para limitar la autonomía del presidente en política exterior, el uso de órdenes ejecutivas y la capacidad de entrar en compromisos militares sin declaraciones formales de guerra han asegurado la continua primacía del presidente en los asuntos internacionales. Las fuerzas que a veces influyen en las políticas exteriores y militares desde fuera del gobierno son think tanks, grupos de interés y opinión pública.

Ejercicios

1. ¿Qué facultades constitucionales formales tiene el Congreso que le permitan influir en la política exterior?
2. ¿Por qué podría ser difícil para el Congreso limitar el poder del presidente para enviar tropas al combate, a pesar de que es el Congreso el que tiene el poder formal de declarar la guerra?
3. ¿Por qué cree que el público estadounidense está relativamente desinteresado en las relaciones exteriores? ¿Qué temas de política exterior crees que más les importan a los estadounidenses?

Referencias

Abelson, D. E., Think Tanks y su papel en la política exterior de Estados Unidos (Nueva York: St. Martins, 1996).

Baum, M. A. y Tim J. Groeling, Historias de guerra: las causas y consecuencias de las opiniones públicas de la guerra (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2010).

Collier, R. B., “Foreign Policy by Requerimientos de Informes”, Washington Quarterly 11 (1988): 74—84.

DeConde, A., Etnicidad, raza y política exterior estadounidense (Boston: Little Brown. 1992).

Feaver, P. D. y Christopher Gelpi, Elegir tus batallas: las relaciones civiles y militares estadounidenses y el uso de la fuerza (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004).

Hamilton, L., A Creative Tension: The Foreign Policy Roles of the President and Congress (Washington DC: Woodrow Wilson Center Press, 2002).

Henkin, L., Relaciones Exteriores y Constitución (Mineola, NY: Foundation Press, 1972), 131.

Howell, W. G. y Jon C. Pevehouse, Mientras los peligros se reúnen: controles del Congreso sobre los poderes de guerra presidenciales (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007).

Jentleson, B. W., “The Pretty Prudent Public: Post Vietnam Public Opinion on the Use of Military Force”, International Studies Quarterly 36 (1990): 49—74.

Johnson, L. K., The Making of International Agreements: Congress confronta al Ejecutivo (New York: New York University Press, 1984).

Johnson, L. K., “El Congreso de Estados Unidos y la CIA: Vigilando el lado oscuro del gobierno”, Estudios Legislativos Trimestral 4 (1980): 477—99.

Johnstone, A. y Helen Laville, eds., The US Public and American Foreign Policy (Nueva York: Routledge, 2010).

Margolis, L. W., Acuerdos ejecutivos y poder presidencial en política exterior (Nueva York: Praeger, 1986).

Page, B. I. con Marshall M. Bouton, The Foreign Policy Disconnect: What Americans Want from Our Leaders but Don't Get (Chicago: University of Chicago Press, 2006), 226.

Schwartz, S. I., “Superado, Afuera baleado y fuera de vista”, El Boletín de los Científicos Atómicos 56 (enero de 2000): 24—31.

Smith, T., Adjuntos extranjeros: El poder de los grupos étnicos en la elaboración de la política exterior estadounidense (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2000).