A principios de la década de 1960, muchos economistas destacados creían que el problema del ciclo económico, y las oscilaciones entre el desempleo cíclico y la inflación, eran cosa del pasado. En la portada de su número del 31 de diciembre de 1965, la revista Time, entonces la principal revista de noticias en Estados Unidos, publicó una foto de John Maynard Keynes, y la historia en su interior identificó a las teorías keynesianas como “la principal influencia en las economías del mundo”. El artículo informó que los formuladores de políticas han “utilizado los principios keynesianos no solo para evitar los violentos ciclos [económicos] de los días previos a la guerra sino para producir un crecimiento económico fenomenal y lograr precios notablemente estables”.
Este feliz consenso, sin embargo, no duró. La economía estadounidense sufrió una recesión de diciembre de 1969 a noviembre de 1970, una recesión más profunda de noviembre de 1973 a marzo de 1975, y luego recesiones de doble caída de enero a junio de 1980 y de julio de 1981 a noviembre de 1982. En diversos momentos, tanto la inflación como el desempleo se dispararon. Claramente, los problemas de la política macroeconómica no se han resuelto del todo. A medida que los economistas comenzaron a considerar lo que había salido mal, identificaron una serie de temas que dificultan la política fiscal discrecional de lo que parecía en el optimista optimismo de mediados de la década de 1960.
Política Fiscal y Tasas de Interés
Debido a que la política fiscal afecta la cantidad que el gobierno toma prestada en los mercados de capitales financieros, no solo afecta a la demanda agregada, sino que también puede afectar las tasas de interés. En la Figura 1, el equilibrio original (E 0) en el mercado de capitales financieros ocurre en una cantidad de $800 mil millones y una tasa de interés del 6%. No obstante, un incremento en los déficits presupuestarios gubernamentales desplaza la demanda de capital financiero de D 0 a D 1. El nuevo equilibrio (E 1) ocurre en una cantidad de 900 mil millones de dólares y una tasa de interés del 7%.
Una estimación consensuada basada en varios estudios es que un incremento en los déficits presupuestarios (o una caída del superávit presupuestario) en 1% del PIB provocará un incremento de 0.5— 1.0% en la tasa de interés a largo plazo.
Política Fiscal y Tasas de Interés
Figura 1: Cuando un gobierno toma prestado dinero en el mercado de capitales financieros, provoca un cambio en la demanda de capital financiero de D 0 a D 1. A medida que el equilibrio pasa de E 0 a E 1, la tasa de interés de equilibrio aumenta de 6% a 7% en este ejemplo. De esta manera, una política fiscal expansiva destinada a desplazar la demanda agregada hacia la derecha también puede llevar a una tasa de interés más alta, lo que tiene el efecto de desplazar la demanda agregada de regreso a la izquierda.
Aquí surge un problema. Una política fiscal expansiva, con recortes de impuestos o aumentos de gasto, pretende incrementar la demanda agregada. Si una política fiscal expansiva también provoca tasas de interés más altas, entonces se desalienta a las empresas y a los hogares de pedir empréstitos y gastos (como ocurre con la política monetaria apretada), reduciendo así la demanda agregada. Incluso si el efecto directo de la política fiscal expansiva sobre el aumento de la demanda no se ve totalmente compensado por una menor demanda agregada de tasas de interés más altas, la política fiscal puede terminar siendo menos poderosa de lo que originalmente se esperaba. Esto se conoce como desplazamiento, donde los empréstitos y gastos gubernamentales dan como resultado tasas de interés más altas, lo que reduce la inversión empresarial y el consumo de los hogares.
La lección más amplia es que se debe coordinar la política fiscal y monetaria. Si la política fiscal expansiva va a funcionar bien, entonces el banco central también puede reducir o mantener bajas las tasas de interés a corto plazo. Por el contrario, la política monetaria también puede ayudar a que la política fiscal contraccional no conduzca a una recesión.
Retrasos de Tiempo Largos y Variables
La política monetaria se puede cambiar varias veces al año, pero la política fiscal es mucho más lenta de promulgarse. Imagínese que la economía empieza a desacelerarse. A menudo pasan algunos meses antes de que las estadísticas económicas señalen claramente que ha comenzado una recesión, y unos meses más para confirmar que es realmente una recesión y no solo un blip de uno o dos meses. El tiempo que lleva determinar que se ha producido una recesión suele llamarse rezago de reconocimiento. Después de este rezago, los formuladores de políticas toman conciencia del problema y proponen proyectos de ley de política fiscal. Los proyectos de ley van a diversas comisiones del Congreso para audiencias, negociaciones, votos, y luego, si se aprueban, eventualmente para la firma del presidente. Muchos proyectos de ley de política fiscal sobre gastos o impuestos proponen cambios que comenzarían en el próximo ejercicio presupuestario o que se introducirían gradualmente con el tiempo. El tiempo para que se apruebe un proyecto de ley a menudo se conoce como el rezago legislativo. Por último, una vez que se aprueba el proyecto de ley toma algún tiempo para que los fondos se dispersen a los organismos correspondientes para implementar los programas. El tiempo para poner en marcha los proyectos a menudo se denomina rezago de implementación.
Además, el nivel exacto de la política fiscal a implementar nunca es del todo claro. ¿Debería incrementarse el déficit presupuestario en 0.5% del PIB? ¿Por 1% del PIB? ¿Por 2% del PIB? En un diagrama AD/AS, es sencillo esbozar una curva de demanda agregada que cambia al nivel potencial de producción del PIB. En el mundo real, el nivel real de producción potencial se conoce solo de manera aproximada, no precisa, y exactamente cómo un recorte de gasto o aumento de impuestos afectará a la demanda agregada siempre es algo controvertido. También se desconoce el estado de la economía en cualquier momento. Durante los primeros días de la administración Obama, por ejemplo, nadie sabía lo profundo que estaba realmente la economía en el agujero. Durante la crisis financiera de 2008-09, el rápido colapso del sistema bancario y del sector automotriz dificultó evaluar qué tan rápido estaba colapsando la economía.
Por lo tanto, puede tomar muchos meses o incluso más de un año para comenzar una política fiscal expansiva después de que haya comenzado una recesión, e incluso entonces, quedará incertidumbre sobre exactamente cuánto expandir o contratar impuestos y gastos. Cuando los políticos intentan utilizar la política fiscal anticíclica para combatir la recesión o la inflación, corren el riesgo de responder a la situación macroeconómica de hace dos o tres años, de una manera que puede ser exactamente incorrecta para la economía en ese momento. George P. Schultz, profesor de economía, ex secretario de Hacienda, y director de la Oficina de Gestión y Presupuesto, escribió una vez: “Si bien el economista está acostumbrado al concepto de rezagos, al político le gustan los resultados instantáneos. La tensión viene porque, como he visto en muchas ocasiones, el rezago del economista es la pesadilla del político”.
Política Fiscal Temporal y Permanente
Un recorte temporal de impuestos o un aumento del gasto durará explícitamente solo uno o dos años, y luego volverá a su nivel original. Se espera que un recorte permanente de impuestos o un aumento del gasto se mantenga en su lugar en el futuro previsible. El efecto de las políticas fiscales temporales y permanentes sobre la demanda agregada puede ser muy diferente. Considera cómo reaccionarías si el gobierno anunciara un recorte de impuestos que duraría un año y luego sería derogado, en comparación con cómo reaccionarías si el gobierno anunciara un recorte permanente de impuestos. La mayoría de las personas y las empresas reaccionarán con más fuerza ante un cambio de política permanente que a uno temporal.
Este hecho crea una dificultad inevitable para la política fiscal anticíclica. La política apropiada puede ser tener una política fiscal expansiva con grandes déficits presupuestarios durante una recesión, y luego una política fiscal contraccional con superávit presupuestales cuando la economía está creciendo bien. Pero si ambas políticas son explícitamente temporales, tendrán un efecto menos poderoso que una política permanente.
El cambio económico estructural lleva tiempo
Cuando una economía se recupera de una recesión, no suele volver a su forma exacta anterior. En cambio, la estructura interna de la economía evoluciona y cambia y este proceso puede llevar tiempo. Por ejemplo, gran parte del crecimiento económico de mediados de la década de 2000 se produjo en los sectores de la construcción (especialmente de la vivienda) y las finanzas. Sin embargo, cuando los precios de la vivienda comenzaron a caer en 2007 y la crisis financiera resultante provocó recesión (como se discute en Política Monetaria y Regulación Bancaria), ambos sectores se contrajeron. El sector manufacturero de la economía estadounidense también ha estado perdiendo empleos en los últimos años, bajo la presión del cambio tecnológico y la competencia extranjera. Muchas de las personas expulsadas del trabajo de estos sectores en la Gran Recesión de 2008—2009 nunca volverán a los mismos empleos en los mismos sectores de la economía; en cambio, la economía necesitará crecer en nuevas y diferentes direcciones, como muestra la siguiente característica Clear It Up. La política fiscal puede aumentar la demanda general, pero el proceso de cambio económico estructural —la expansión de un nuevo conjunto de industrias y el movimiento de los trabajadores hacia esas industrias— inevitablemente lleva tiempo.
Nota: ¿Por qué desaparecen los trabajos?
La gente puede perder empleos por diversas razones: por una recesión, pero también por cambios a largo plazo en la economía, como las nuevas tecnologías. Las mejoras de productividad en la fabricación de automóviles, por ejemplo, pueden reducir el número de trabajadores necesarios y eliminar estos trabajos a largo plazo. Internet ha creado empleos pero también ha provocado la pérdida de empleos, desde agentes de viajes hasta empleados de librerías. Es posible que muchos de estos trabajos nunca vuelvan. La política fiscal a corto plazo para reducir el desempleo puede crear empleos, pero no puede reemplazar empleos que nunca volverán.
Las limitaciones de la política fiscal
La política fiscal puede ayudar a una economía que está produciendo por debajo de su PIB potencial a expandir la demanda agregada para que produzca más cerca del PIB potencial, disminuyendo así el desempleo. Pero la política fiscal no puede ayudar a que una economía produzca a un nivel de producción superior al PIB potencial sin provocar inflación En este punto, el desempleo se vuelve tan bajo que los trabajadores escasean y los salarios suben rápidamente.
Nota
Visite este sitio web para leer sobre cómo la recuperación está siendo afectada por las políticas fiscales.
Realidades políticas y política fiscal discrecional
Un problema final para la política fiscal discrecional surge de las dificultades de explicar a los políticos cómo debe funcionar la política fiscal anticíclica que va en contra de la corriente del ciclo económico. Los políticos a menudo tienen la convicción de que cuando la economía y los ingresos fiscales se ralentizan, es hora de agacharse, pellizcar centavos y recortar gastos. La política anticíclica, sin embargo, dice que cuando la economía se ha desacelerado, es hora de que el gobierno se vaya de juerga, aumente el gasto y recorte de impuestos. Esto contrarresta la caída de la economía en los demás sectores. Por el contrario, cuando los tiempos económicos son buenos y los ingresos fiscales están llegando, los políticos a menudo sienten que es hora de recortes de impuestos y nuevos gastos. Pero la política anticíclica dice que este auge económico debería ser un momento adecuado para mantener altos los impuestos y restringir el gasto.
Los políticos tienden a preferir la política fiscal expansiva a la política contraccional. Pocas veces escasean las propuestas de recortes de impuestos y aumentos de gastos, especialmente durante las recesiones. No obstante, los políticos están menos dispuestos a escuchar el mensaje de que en buenos tiempos económicos, deberían proponer aumentos de impuestos y límites de gasto. En el repunte económico de finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000, por ejemplo, el PIB de Estados Unidos creció rápidamente. Estimaciones de respetados pronosticadores económicos gubernamentales como la Oficina no partidista de Presupuesto del Congreso y la Oficina de Gestión y Presupuesto afirmaron que el PIB estaba por encima del PIB potencial, y que las tasas de desempleo eran insosteniblemente bajas. Sin embargo, ningún político convencional tomó la delantera al decir que los tiempos económicos en auge podrían ser un momento apropiado para recortes de gastos o aumentos de impuestos.
Política Fiscal Discrecional: Resumiendo
La política fiscal expansiva puede ayudar a poner fin a las recesiones y la política fiscal contraccional puede ayudar a reducir la inflación. Dadas las incertidumbres sobre los efectos de las tasas de interés, los retrasos de tiempo, las políticas temporales y permanentes, y el comportamiento político impredecible, muchos economistas y formuladores de políticas conocedores habían concluido a mediados de la década de 1990 que la política fiscal discrecional era un instrumento contundente, más como un club que un bisturí. Todavía podría tener sentido usarlo en situaciones económicas extremas, como una recesión especialmente profunda o larga. Para situaciones menos extremas, a menudo era preferible dejar que la política fiscal trabajara a través de los estabilizadores automáticos y se enfocara en la política monetaria para dirigir los esfuerzos anticíclicos a corto plazo.
Conceptos clave y resumen
Debido a que la política fiscal afecta la cantidad de dinero que el gobierno toma prestado en los mercados de capitales financieros, no solo afecta a la demanda agregada, sino que también puede afectar las tasas de interés. Si una política fiscal expansiva también provoca tasas de interés más altas, entonces se desalienta a las empresas y los hogares de pedir préstamos y gastos, reduciendo la demanda agregada en una situación llamada desplazamiento. Dadas las incertidumbres sobre los efectos de las tasas de interés, los retrasos de tiempo (rezago de implementación, rezago legislativo y rezago de reconocimiento), las políticas temporales y permanentes, y el comportamiento político impredecible, muchos economistas y formuladores de políticas conocedores han concluido que la política fiscal discrecional es un instrumento contundente y mejor utilizado sólo en situaciones extremas.
Referencias
Leduc, Sylvain y Daniel Wilson. Banco de la Reserva Federal de San Francisco: Serie de Documentos de Trabajo. “¿Los gobiernos estatales son bloqueos viales para estímulos federales? Evidencia de Subvenciones Viales en la Ley de Recuperación 2009. (Documento de Trabajo 2013-16).” Última modificación julio 2013. www.frbsf.org/economic-resear... /wp2013-16.pdf.
Lucking, Brian y Daniel Wilson. “FRBSF Carta Económica-Vientos en contra fiscales: ¿Está el otro zapato a punto de caer?” Banco de la Reserva Federal de San Francisco. Última modificación el 3 de junio de 2013. www.frbsf.org/economic-resear... presupuesto-política/.
Recovery.gov. “Rastrear el dinero”. www.recovery.gov/pages/default.aspx.
Bastagli, Francesca, David Coady y Sanjeev Gupta. Fondo Monetario Internacional. “Nota de discusión del personal del FMI: Desigualdad de ingresos y política fiscal”. Última modificación el 28 de junio de 2012. http://www.imf.org/external/pubs/ft/...12/sdn1208.pdf.
Glosario
desplazamiento
gasto federal y endeudamiento hace que las tasas de interés suban y que la inversión empresarial baje
rezago de implementación
el tiempo que tarda en dispersarse los fondos relacionados con la política fiscal a los organismos correspondientes para implementar los programas
rezago legislativo
el tiempo que lleva aprobar un proyecto de ley de política fiscal
rezago de reconocimiento
el tiempo que lleva determinar que se ha producido una recesión
