1: Nuestros Océanos Públicos
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Los océanos cubren unas tres cuartas partes de la Tierra. Solo Estados Unidos (Estados Unidos) gobierna un área oceánica, que consiste en agua y tierra debajo de la superficie, más de tres millones de millas cuadradas, más extensa que la superficie terrestre de cincuenta estados. La gestión estadounidense abarca la pesca, la vida silvestre, la energía y los minerales, las telecomunicaciones, el transporte marítimo y el transporte, la predicción del clima, el entrenamiento militar y la seguridad nacional en nombre de la gente de Estados Unidos, que son los dueños del océano. Incluso la gestión de un solo sector, como la pesca, es compleja e involucra a muchas leyes y actores gubernamentales diferentes que tienen el objetivo desafiante de equilibrar la conservación con la cosecha o extracción de recursos. Muchas agencias y personal diferentes están involucrados en el derecho y la política oceánica; muchos ex alumnos ahora son profesionales dentro de este fascinante mosaico de gestión. Comencemos en nuestra búsqueda para desarrollar una base para el conocimiento del derecho oceánico comenzando a comprender cómo encajan las cosas.
Colectivamente, las Naciones Unidas estiman que los océanos representan activos equivalentes a la séptima economía más grande del mundo. Dentro de una sola nación, como Estados Unidos, las costas y océanos representan una vasta y diversa riqueza en términos de recursos vivos y no vivos, empleos, recreación y amenidades culturales. La economía oceánica es compleja y difícil de medir. De acuerdo con el Informe Final de 2004 de la Comisión Oceánica de Estados Unidos, los valores que son críticos pero evaden la medida incluyen intangibles como “agua limpia, mariscos seguros, hábitats saludables y ambientes de vida y recreativos deseables”, falta de información que según el Informe han impedido que los estadounidenses aprecien plenamente la importancia económica de los océanos y las costas. El Informe también señala, a modo de comparación, que si bien Estados Unidos gasta 100 millones de dólares anuales en investigación económica sobre agricultura, el empleo relacionado con los océanos (dos millones de empleos, 117 mil millones de dólares) es 1.5 veces mayor que el empleo agrícola (2000) y la producción económica de la economía oceánica en 2000 fue 2.5 veces mayor que esa de la agricultura.
Una característica importante de la economía oceánica pertinente al estudio del derecho oceánico es que los océanos de las naciones son propiedad de sus ciudadanos.
La Doctrina de Confianza Pública
Uno de los aspectos de manejo más interesantes y singulares de los océanos es que son nuestros y no pueden ser de propiedad privada. Esto tiene varias implicaciones importantes sobre cómo cuidamos, usamos e impactamos los ecosistemas oceánicos y los recursos marinos. Para la propiedad pública de los océanos, tenemos una antigua doctrina jurídica que agradecer: la Doctrina de la Confianza Pública. La Doctrina de la Confianza Pública comenzó como parte de los Institutos de Justiniano, emperador romano bizantino que codificó (convirtió en ley) el concepto en el año 533. ¡Los Institutos tenían fuerza de ley, y de hecho sirvieron como materiales de aprendizaje para estudiantes de primer año de derecho durante cientos de años! Las leyes de Justiniano incluían, para nuestros fines, que nadie podía poseer el aire, la costa (mar adentro de la marca de agua alta), el lecho marino, las aguas oceánicas, los ríos corrientes o los recursos de animales en ellos. El soberano mantiene estos recursos en confianza para el pueblo de la nación.
Este Fideicomiso Público conlleva deberes legales afirmativos, los mismos que cualquier forma de confianza moderna, como en un fideicomiso familiar gestionado por una institución financiera. El Síndico Público (el gobierno soberano) tiene el deber de conservar y proteger los contenidos del Fideicomiso: el deber de no desperdiciar los recursos del Fideicomiso, y así sucesivamente.
La Doctrina de Confianza Pública finalmente se convirtió en parte del common law inglés, la base de nuestra propia jurisprudencia en Estados Unidos. Lejos de seguir siendo una doctrina antigua estática o rancia, el marco conceptual del Fideicomiso Público sigue evolucionando. Lo más importante que hay que recordar para nuestras exploraciones en este curso es que el público mantiene un interés jurídico poderoso y defendible en las aguas costeras (donde el síndico soberano es el gobierno del estado costero), los océanos, sus ecosistemas y sus recursos (vivos y no vivos). Por ejemplo, si un estado costero arrienda una parcela de su fondo marino con el propósito de anclar un dispositivo para cosechar energía oceánica como el viento o las olas, en nombre de sus ciudadanos el estado debe cobrar una renta justa a través de un contrato de arrendamiento. De igual manera, para las actividades en aguas federales las empresas petroleras deben, conforme a la ley, proporcionar un “justo retorno en valor” de los recursos extraídos de la plataforma continental exterior al pueblo estadounidense a través del Tesoro de Estados Unidos, debido a que se trata de recursos públicos que el gobierno administra en nombre del público.
Límites: aguas costeras, mar territorial y zona contigua
En Estados Unidos, hay 35 estados costeros —incluimos los estados limítrofes con los Grandes Lagos. En la mayoría de los casos, cada estado costero administra sus aguas a tres millas náuticas frente a la costa (una milla náutica equivale a 1.508 millas geográficas). Se entiende comúnmente que la zona de tres millas deriva de la necesidad práctica de defender la costa: tres millas es la distancia que un cañón podría ser efectivamente disparado en el período colonial de la nación.
Hay excepciones limitadas (la costa del Golfo de Florida y Texas tienen límites de nueve millas, al igual que Puerto Rico) debido a ciertos fundamentos históricos. Si le interesan los límites geográficos y le gustaría obtener más información, eche un vistazo al informe de la Comisión Oceánica de Estados Unidos: “Un plano oceánico para el siglo XXI, Primer sobre jurisdicciones oceánicas: dibujando líneas en el agua”.
Cada estado gobierna los recursos dentro de sus aguas estatales de conformidad con la Ley de Manejo de Zonas Costeras (CZMA) de 1972 (16 Código de Estados Unidos [abreviado USC] Secciones [marcadas §§ 1451-1464, Capítulo 33).
Los siguientes límites a tener en cuenta son el Mar Territorial de Estados Unidos y la Zona Contigua adyacente (el límite está a 24 millas de la costa). Tenga en cuenta que el término mar territorial puede resultar confuso porque los estados pueden usar el término para describir las aguas estatales costeras (la zona de tres millas). Sin embargo, el Mar Territorial de Estados Unidos se extiende a 12 millas náuticas y es anterior a la Proclamación Truman (Proclamación 2667, ver http://cclme.org/viewcontents/?f=1-USCFR-truman.txt (1945) que afirma la jurisdicción estadounidense más allá del límite (anterior) de doce millas a la plataforma continental adyacente de Estados Unidos.
La Zona Económica Exclusiva o ZEE
El presidente Ronald Reagan estableció la Zona Económica Exclusiva de Estados Unidos (ZEE, 200 millas náuticas frente a la costa) mediante la Proclamación 5030 siguiendo el derecho y la costumbre internacionales (establecidas por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, UNCLOS) en 1982. La zona de 200 millas abarca aguas nacionales de Estados Unidos.
Para ver la Proclamación 5030, ver aquí. Para más información sobre la ZEE, navegue aquí.
Es asombroso darse cuenta de las implicaciones de gestión y aplicación de la ley de la vasta área de la ZEE de los Estados Unidos, que incluye no solo el rango dentro de las 200 millas de nuestra costa continental sino también la zona de 200 millas que rodea los Territorios Hawai'i y de los Estados Unidos (Guam, Islas Marianas del Norte, Isla Wake, Howland y Baker Islands, Midway Islands, Johnston Atoll, Palmyra Atoll, Kingman Reef, Jarvis Island, Samoa Americana, Navassa Island, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de los Estados Unidos). La costa de Estados Unidos tiene 13000 millas de largo; el área dentro de la ZEE de los Estados Unidos es de aproximadamente 3.4 millones de millas náuticas cuadradas. Dentro de esta área se encuentran vastos recursos vivos y no vivos, incluidas la pesca, la vida silvestre, los minerales de los fondos marinos y el potencial energético (incluida la energía eólica y de las olas).
Bajo el derecho internacional, cada nación tiene deberes legales obligatorios afirmativos, comenzando por la conservación, en el fondo marino y columna de agua dentro de su ZEE. ¿Qué derechos confiere a Estados Unidos la Zona Económica Exclusiva? Hay tres categorías principales de derechos que las naciones poseen en sus ZEE. Estos derechos soberanos incluyen la exploración/explotación (pero no sobreexplotación) de recursos vivos y no vivos, jurisdicción para hacer cumplir la ley (nacional e internacional) y otros derechos definidos por el derecho internacional. Los derechos reglamentarios incluyen la investigación científica marina y la prevención de la contaminación y el vertimiento. Finalmente, dentro de sus ZEE las naciones tienen derecho a crear islas artificiales u otras estructuras con zonas de seguridad de 500 metros. La Unidad 6 discutirá las responsabilidades y derechos plasmados en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en lo que respecta a la gestión pesquera internacional en las ZEE
El océano abierto más allá de la ZEE de cada nación se conoce como alta mar, o aguas internacionales.
Históricamente, los océanos de todo el mundo estaban abiertos libremente a la navegación y la pesca para todos, bajo una doctrina llamada Mare Liberum (en latín “Libertad de los mares”). Este concepto aparece en un libro publicado en 1609 por el jurista holandés Hugo Grotius. La afirmación de Grotius se hizo, en parte, para justificar la exploración holandesa de las Indias Orientales.
Hoy en día, los puntos clave a tener en cuenta relevantes para la libertad de navegación, el Mar Territorial y la ZEE incluyen: 1) una servidumbre federal de navegación derivada de la cláusula de comercio dentro de la Constitución de los Estados Unidos, el derecho consuetudinario de paso inocente, y 2) el derecho de una nación a hacer cumplir sus leyes y proteger sus intereses económicos. La navegación es tan crítica para el interés público, que el gobierno federal puede ordenar que las estructuras que impidan la navegación sean retiradas sin compensación bajo la servidumbre de navegación, la autoridad que rige la navegación en todas las aguas navegables. Los Estados también pueden reclamar servidumbre de navegación estatal en aguas estatales bajo su poder policial. Si bien las servidumbre estatales varían ligeramente, la idea principal es que no se debe ninguna compensación a los terratenientes si las estructuras fueron removidas para un propósito público, incluido el acceso a áreas ribereñas o para la navegación. La servidumbre de navegación estatal está sujeta a la supremacía de la servidumbre federal.
La libertad de navegación sigue siendo un derecho consuetudinario, pero necesariamente ha sido restringida por el derecho internacional moderno. Antes de que Estados Unidos estableciera una ZEE de 200 millas, era bastante común ver flotas pesqueras de otras naciones desde la costa a simple vista. Las embarcaciones extranjeras civiles (no militares) pueden viajar (un derecho conocido como paso inocente) por el Mar Territorial de 12 millas o incluso por la ZEE si obedecen las leyes aplicables y no interfieren con los derechos económicos de la nación soberana. La ZEE prioriza la pesca, como todas las demás actividades económicas, a los buques estadounidenses.
Más allá de la ZEE de 200 millas de la nación yacía la alta mar. La alta mar es interesante como tema de investigación y discusión en términos de derecho internacional, exploración, investigación científica, conservación, piratería (incluida la pesca ilegal, indocumentada y no reglamentada, INDNR) y aplicación de la ley. Un buen lugar para aprender más sobre la alta mar es viendo una charla TED de la experta Kristina Gjerde. La Guardia Costera de Estados Unidos tiene la tarea de hacer cumplir la ley en aguas de Estados Unidos y en alta mar. Para un resumen detallado del tema en general, consulte la ponencia del comandante Jeffrey Randall, USCG, ¿Listo para el futuro? La Guardia Costera de Estados Unidos y la aplicación de la ley del siglo XXI en alta mar en http://brook.gs/2bFmSiB. Para obtener más información sobre la aplicación de la ley pesquera en alta mar, eche un vistazo a este sitio http://www.fao.org/newsroom/en/focus/2004/47127/article_47140en.html alojado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
Los roles del gobierno federal y estatal en la gestión del océano americano
Los Estados ribereños mantienen jurisdicción en sus aguas y recursos ribereños, sujetos a la primacía del gobierno federal en áreas jurisdiccionales constitucionalmente reservadas que históricamente incluyen navegación (vía servidumbre de navegación), energía, comercio, tratados internacionales, asuntos militares y nacionales seguridad. Las facultades de la policía estatal se extienden a las personas, áreas geográficas y recursos dentro de sus límites, que incluyen las aguas costeras.
En virtud de las disposiciones de consistencia de la Ley de Manejo de Zonas Costeras, las actividades en alta mar que requieran un permiso federal (denominadas actividades permitidas por el gobierno federal) deben ser consistentes con el plan de manejo costero del estado adyacente. Los Estados pueden incluso hacer valer jurisdicción concurrente en actividades o recursos más allá de sus propias aguas costeras (incluidas las actividades permitidas por el gobierno federal en aguas de los estados adyacentes) si pueden demostrar que las actividades afectarán previsiblemente sus propias aguas, recursos o ciudadanos. Un ejemplo de cuándo un estado podría hacer valer jurisdicción es para ubicar una instalación de energía en alta mar adyacente al estado pero fuera de la zona de tres millas náuticas.
En cuanto al manejo pesquero, los programas estatales mantienen licencias para la pesca deportiva y comercial dentro de sus aguas y también regulan la maricultura (piscicultura) dentro de sus aguas. Si la agencia regional federal de manejo pesquero no cuenta con un plan de manejo para ciertas especies de peces, los estados pueden incluso regular sus buques con licencia en la pesquería correspondiente fuera de la línea de tres millas.
Agencias estatales de peces y vida silvestre policías de aguas costeras estatales para hacer cumplir las leyes de pesca. En el caso de especies que también son manejadas federalmente, como las especies en peligro de extinción y los mamíferos marinos, la aplicación de la ley es un esfuerzo conjunto, liderado por funcionarios federales encargados de hacer cumplir
Como veremos en la dependencia de manejo pesquero, los estados también participan en los ocho consejos regionales nacionales de gestión al tener un asiento en su mesa regional de toma de decisiones. Particularmente más recientemente, los estados costeros lideran las innovaciones de manejo en la gestión pesquera, la gestión basada en ecosistemas y el establecimiento de áreas marinas protegidas, así como en el manejo y conservación de zonas costeras, convocando juntas de ciencias oceánicas y otros avances.
En aguas estatales, los administradores estatales y federales costeros también colaboran con respecto a las especies protegidas por la ley federal, particularmente bajo la Ley de Especies Amenazadas y la Ley de Protección de Mamíferos
Por último, los estados trabajan en conjunto con las autoridades federales en asuntos relacionados con el manejo de la calidad del agua costera: evaluar contaminantes, priorizar temas de calidad del agua, informar y hacer cumplir las normas bajo la Ley de Agua Limpia de 1972 (33 USC §1251 et seq.). Los Estados podrán prohibir el vertimiento de agua de lastre que contenga especies invasoras en sus aguas, o prohibir que los buques viertan aguas residuales bajo la Sección 402 de la CWA que regula las descargas de fuentes discretas o tuberías (el Sistema Nacional de Eliminación de Desechos de Contaminantes, NPDES, 33 USC §1342) así como los Ríos y Ley de puertos. Se discutirán otros ejemplos de gestión cooperativa estatal y federal.
Una mirada más cercana a los usos y jugadores en alta mar
La vista desde cualquier playa de Estados Unidos (incluidas las de los cinco Grandes Lagos: Lakes Eerie, Huron, Michigan, Ontario y Superior incluidos en los programas de manejo costero de la NOAA) parece despejada y sin trabas. El estudio de derecho oceánico implica tomar conciencia de las muchas actividades, usos, leyes y regulaciones, y entidades de gestión involucradas en el extranjero.
Los gobiernos involucrados van desde condados costeros (e incluso ciudades en ciertos casos), agencias estatales y agencias federales. Entre ellos, comparten diversas responsabilidades significativas de gobernar los recursos vivos y no vivos desde la costa, dentro de la zona costera estatal, y aguas federales más allá, representando el acceso público y privado, el desarrollo costero, la silvicultura, la pesca, la conservación, la recreación, la salud pública, los minerales recursos como arena y grava, y proteger a las comunidades costeras de los peligros costeros. El siguiente diagrama, del Plan Marítimo Territorial de Oregón, proporciona un vistazo a cómo se organizan y distribuyen estas responsabilidades dentro de un contexto específico de estado costero como ejemplo.
Clave de las siglas en la Figura 1.5
De izquierda a derecha en la ilustración:
- ODLCD: Departamento de Conservación y Desarrollo de Tierras de Oregón
- USEPA: Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos
- USCG: Guardacostas de Estados Unidos, también encargado de interdicción de drogas
- ODOGMI: Departamento de Geología e Industrias Minerales de Oregón
- NMFS: Servicio Nacional de Pesca Marina (de NOAA)
- USFWS: Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (dentro del Departamento del Interior de los Estados Unidos, o DOI)
- ODFW: Departamento de Pesca y Vida Silvestre de Oregón
- ODSL: Departamento de Tierras del Estado de Oregón
- USFAA: Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos
- ODEQ: Departamento de Calidad Ambiental de Oregon
- OSMB: Junta de Marina del Estado de Oregón
- OPRD: Departamento de Parques y Recreación de Oregón
- USFS: Servicio Forestal de los Estados Unidos (dentro del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos o USDA)
- USCOE: Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos (USACE, el Cuerpo; dentro del Ejército)
- OHD: Departamento de Salud de Oregón
- ODOA: Departamento de Agricultura de Oregón
- USBLM: Oficina de Administración de Tierras de los Estados Unidos (dentro del Departamento del Interior de los Estados Unidos, o DOI)
Un apéndice de Recursos al final del libro contiene detalles adicionales sobre estas agencias (ver recursos para la unidad uno) así como otra información pertinente al derecho oceánico.
La Unidad 2 discutirá la regulación y manejo de especies específicas bajo la Ley de Especies Amenazadas y Ley de Protección de Mamíferos Marinos
Unidad 1 Preguntas de Estudio
- ¿Cuáles son algunas implicaciones contemporáneas de la propiedad pública de los océanos y sus recursos?
- ¿Por qué cree que mantenemos la Doctrina de Confianza Pública? ¿Qué es la propiedad del Fideicomiso que se protege? ¿Quién es el Síndico en aguas estatales? ¿Quién es el Síndico en aguas federales?
- ¿Quiénes son los beneficiarios del Fideicomiso?
- ¿Cuáles podrían ser algunos efectos si las zonas del océano se abrieran a la privatización?
- ¿Se te ocurren analogías con cómo se maneja el océano desde la gestión de la tierra?
- Cuando el presidente Reagan emitió la Orden Ejecutiva 5030, ¿qué obtuvo Estados Unidos? ¿Cuáles son algunas de las implicaciones para la aplicación de la ley y el manejo de recursos de un área que es mayor que la superficie terrestre de los cincuenta estados? ¿Cuáles son las diferencias significativas entre la gestión terrestre y oceánica?
Unidad Uno Apéndice