2: Manejo de Especies Marinas Protegidas

La Ley de Especies Amenazadas de 1973, 16 USC § 1531 et seq.

En la Ley de Especies Amenazadas de Inauguración del

Dos organismos administran la ESA: el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos dependiente del Secretario de Gobernación (USFWS, especies de aves, animales terrestres y animales de agua dulce, osos polares, morsa, manatí, nutria marina y tortugas marinas cuando están en tierra) y la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, dependiente del Secretario de Comercio (NOAA, especies anadramosas y marinas incluyendo pesquerías, tortugas marinas cuando se encuentran en el océano).

Según la Ley, “amenazada” significa que una especie es probable que se ponga en peligro en un futuro previsible. “En peligro de extinción” significa que la especie está en riesgo de extinción en todo su área de distribución, o una parte significativa de su área de distribución (SPR), lo que la Ley no define. Para llenar el vacío, en 2014 NMFS y USFWS emitieron una guía de política, después de aviso público y comentario, para darle un significado más preciso a SPR.

“Rango”, bajo la guía se refiere al área geográfica donde se encuentra la especie al momento de su inclusión. SPR, que sólo entra en juego en ciertas situaciones, significa que existe un área que contribuye de manera tan sustancial a la viabilidad general de la especie que

Es decir, si una especie está amenazada o amenazada dondequiera que ocurra, se enumerará como tal (sin necesidad de la guía SPR). El propósito de la nueva política, si bien los organismos esperan que se aplique con poca frecuencia, es brindar a las especies la protección de la ESA antes de que “ocurran descensos o amenazas a gran escala en todo el rango de distribución de la especie”. (27 de junio de 2014 NOAA/USFWS Policy Guidance on SPR). La guía SPR tiene importantes implicaciones para Distintos Segmentos de Población (DPS).

Disposiciones clave de la ESA incluyen las Secciones 4, 6, 7, 8, 9, 10 y 11.

Secciones pertinentes de la ESA, adaptadas de NOAA Fisheries, que contiene una descripción concisa del proceso procesal para la inclusión.
Según la Sección 4 de la ESA, las decisiones de cotización deben basarse únicamente en uno cualquiera de los cinco factores y en la mejor información científica y comercial disponible.

• El hábitat o área de distribución de la especie está en riesgo de destrucción, modificación o restricción presente o amenazada.
• La especie está sobreutilizada con fines comerciales, recreativos, científicos o educativos.
• La especie está amenazada o amenazada por enfermedad o depredación.
• Los mecanismos regulatorios existentes son inadecuados.
• La existencia continuada de la especie se ve afectada por otros factores naturales o causados por el hombre.

La Sección 4 de la ESA abarca el proceso y los plazos para la inclusión de especies amenazadas y amenazadas (16 USC §1533; consultar el gráfico de flujo procesal en el apéndice de Recursos para la Unidad 2) .La sección 4 de la ESA requiere la identificación del hábitat cuando la especie está listada (a menos que dicho hábitat sea indeterminado, en cuyo caso debe identificarse hábitat crítico dentro de un año) crítico para la recuperación de la especie, ayudando así a enfocar las actividades de conservación y financiamiento. Hay raras excepciones. Si el Secretario conocedor concluye que los factores, entre ellos la seguridad nacional o el costo económico de la designación de hábitat crítico son mayores que el beneficio para la especie en cuestión, las áreas podrán ser excluidas o simplemente no designadas. La excepción se aplica si incluso la identificación de hábitat crítico podría empeorar una amenaza para la especie (16 USC § 1533 (b) (2); https://www.law.cornell.edu/uscode/text/16/1533) Los planes de recuperación, descritos en 16 USC 1533 (f), deben incorporar tres factores: acciones de manejo específicas del sitio para lograr la conservación y supervivencia de la especie, criterios objetivos y mensurables que, una vez cumplidos, permitirían que la especie sea eliminada de la lista, y estimaciones de tiempo y costo para implementar las medidas necesarias.En conjunto con la consulta de la Sección 7 entre organismos, la designación de hábitat crítico también ayuda a asegurar, en general, que las agencias federales están obligadas a considerar ampliamente los efectos de sus acciones, evitando acciones que “sean susceptibles de destruir o modificar adversamente hábitat crítico”. Ejemplos de tales actividades La Sección 4 busca prevenir incluyen “manejo del agua, control de inundaciones, regulación de la extracción de recursos y otras industrias” asegurando que las actividades permitidas por el gobierno federal no entren en conflicto inadvertidamente con las metas del hábitat (Regla del 11 de febrero de 2016) .ESA La sección 7 (a) (2) contiene consulta provisiones. La consulta, iniciada lo antes posible en las fases iniciales de una actividad permitida por el gobierno federal (por ejemplo, la construcción de una presa) tiene como objetivo permitir que las agencias involucradas y los proponentes de proyectos no federales consideren más a fondo las necesidades de conservación de recursos. Este enfoque proactivo puede disminuir la necesidad de modificaciones importantes del proyecto más adelante en el proceso. Si una especie listada está presente, y esa especie o un hábitat crítico designado, probablemente no se vea afectada negativamente por la actividad, entonces concluye la consulta. El plazo legal de consulta es de 90 días; las regulaciones prevén 45 días adicionales para que USFWS prepare una opinión biológica.El dictamen biológico contiene un análisis de si la actividad probablemente tendrá un efecto adverso en las especies enumeradas o hábitat crítico. Si son probables efectos adversos, el dictamen debe incluir además cualquier alternativa que sea razonable y prudente suficiente para permitir que el proyecto avance. Si el proyecto propuesto podría resultar en una “toma incidental” de las especies enumeradas pero no en la medida de poner en peligro la existencia de la especie, el USFWS deberá incluir una declaración señalando que en el dictamen que autorice efectivamente una toma incidental. Sin embargo, según USFWS, la agencia puede incluir una declaración de toma incidental en una opinión de peligro o sin peligro. En definitiva, el proceso legalmente impuesto pero colaborativo de la consulta de la Sección 7 de la ESA evita impactos adversos previsibles al promover modificaciones en el diseño del proyecto para evitar efectos negativos. (Para más información, consulte https://www.fws.gov/endangered/esa-library/pdf/consultations.pdf)

Figura 2.1: © flickr.com/Stuart Hamilton/2003

Junto con la Sección 4, la Sección 10 de la ESA es quizás la más polémica de las disposiciones del estatuto y rige cómo el gobierno federal revisa y emite permisos para actividades que podrían en una “toma” de una especie amenazada o amenazada.La ley define una toma (en la Sección 3, Definiciones, en 16 USC § 1532 (19)) :El término 'tomar' significa acosar, dañar, perseguir, cazar, disparar, herir, matar, atrapar, capturar o recolectar, o intentar involucrarse en tal conducta.

El reglamento define el daño (50 CFR 17.3) como “un acto que realmente mata o lesiona la vida silvestre. Tal acto puede incluir una modificación o degradación significativa del hábitat donde realmente mata o lesiona a la vida silvestre al afectar significativamente los patrones de comportamiento esenciales, incluida la cría, la alimentación o el refugio. 'En el curso de las actividades ordinarias, evitar daños a la vida silvestre puede ser un desafío. En tierra, la Sección 10 se ve frecuentemente en situaciones de desarrollo donde las especies enumeradas están presentes. La sección 10 está a disposición de los terratenientes, estados, tribus, condados y empresas para obtener permisos para tomas “incidentales”, es decir, tomas que pudieran ocurrir en el curso ordinario de actividades de otro modo legales. Con respecto a los permisos de la Sección 10 en conjunto con el desarrollo, los propietarios de tierras deben contar con un plan de conservación de hábitat aprobado (HCP) que incluya la evaluación de impactos probables en las especies enumeradas, medidas para evitar el impacto (o para minimizar o mitigar el impacto) y una declaración de financiamiento reservada para garantizar se siguen los pasos.En el océano, al igual que en tierra, las instancias que requieren permisos de la Sección 10 para tomar una especie listada requieren la consideración de alternativas que resultarían en menores impactos. En 2016, el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito resolvió un caso que trata de la ESA y disposiciones similares dentro de la Ley de Protección de Mamíferos Marinos en el contexto de los cetáceos y el sonar de la Marina de los Estados Unidos durante misiones El caso (Natural Resources Defense Council, Inc. vs. Pritzker, 828 F.3d 1125, Novena Cir. 15 de julio de 2016) presenta elocuentemente la dificultad de los análisis de daño y equilibrio que requiere la ESA, y el exigente proceso que la ESA y la MMPA requieren que lleven a cabo las agencias. El caso Pritzker se discutirá al final de la unidad.

La Ley de Protección de Mamíferos Marinos de 1972 (16 USC Ch. 31)

El MMPA se centra en la identificación de especies de interés y la promoción de la protección de los ecosistemas, la investigación y la cooperación internacional.

Figura 2.2: © Fototeca NOAA

En la Ley de Protección de Mamíferos Marinos por la que se abre la sección estatutaria, Sec. 2 El Congreso encuentra y declara que— (1) ciertas especies y poblaciones de mamíferos marinos se encuentran, o pueden estar, en peligro de extinción o agotamiento como consecuencia de las actividades del hombre;

2) No se debe permitir que dichas especies y poblaciones disminuyan más allá del punto en que dejen de ser un elemento funcional significativo en el ecosistema del que forman parte, y... no se les debe permitir que disminuyan por debajo de su población óptima sustentable. Se deben tomar medidas adicionales de inmediato para reponer cualquier especie o población que ya haya disminuido por debajo de esa población. En particular, se deben hacer esfuerzos para proteger los hábitats esenciales, incluyendo las colonias, los terrenos de apareamiento y las áreas de significación similar para cada especie de mamífero marino del efecto adverso de las acciones del hombre... (https://www.law.cornell.edu/uscode/text/16/1361)

El manejo de mamíferos marinos se consolida bajo la gestión de organismos federales. El MMPA trabaja en concierto con la ESA. La prohibición de “tomar” en el MMPA transfiere la carga de la prueba de los gestores de agencia en el lado de conservación de la ecuación a la parte que solicita un permiso de toma incidental, quien deberá demostrar que la actividad que planea emprender no causará daño a la especie.Definiciones importantes incluyen los siguientes. MMPA (16 usc § 1362 (13)) define tomar como: “acosar, cazar, capturar o matar, o intentar acosar, cazar, capturar o matar a cualquier mamífero marino”. El reglamento de ejecución asociado agrega detalle a la definición estatutaria (ver 50 CFR § 18.3). Curiosamente, la Ley prohíbe alimentar a los mamíferos marinos en estado salvaje una adición que NMFS agregó en 1991 para frenar esta práctica entre las empresas de barcos turísticos. La ley y el reglamento originales no definían el hostigamiento, que en 1994 aclaró que el acoso incluye el artículo 18), inciso A):... todo acto de persecución, tormento o molestia que—

(i) cualquier acto que lesione o tenga el potencial significativo de lesionar a un mamífero marino o a una población de mamíferos marinos en la naturaleza; o

(ii) cualquier acto que perturbe o sea probable que perturbe a una población de mamíferos marinos en la naturaleza al causar alteración de los patrones de comportamiento, incluyendo, pero no limitado a, migración, respiración, lactancia, cría, alimentación o refugio.

16 USC § 1362 (18) (A) .El entrenamiento militar tiene especial relevancia para la protección de mamíferos marinos. El MMPA dedica lenguaje especial de acoso respecto a esta importante actividad en la sección 18) (B) .En el caso de actividad de preparación militar... o una actividad de investigación científica realizada por o en nombre del Gobierno Federal... el término 'acoso' significa—

(i) cualquier acto que lesione o tenga el potencial significativo de lesionar a un mamífero marino o a una población de mamíferos marinos en la naturaleza; o

(ii) cualquier acto que perturbe o sea probable que perturbe a una población de mamíferos marinos en la naturaleza al causar alteración de los patrones de comportamiento, incluyendo, pero no limitado a, migración, respiración, lactancia, cría, alimentación o refugio hasta un punto en el que dichos patrones de comportamiento se abandonen o alteren significativamente . [énfasis agregado]

La toma incidental (no intencionada) que ocurre durante la pesca comercial está cubierta por permisos especiales del Programa de Autorización de Mamíferos Marinos. Las actividades no pesqueras también requieren permisos. Los ejemplos incluyen entrenamiento militar estadounidense, desarrollo de energía en alta mar (incluyendo energías alternativas), proyectos de construcción e investigación científica. Se otorgan permisos especiales a los nativos de Alaska (que participan en la cogestión) para tomar con fines de subsistencia tradicional, vestimenta, etc. Al igual que con las pesquerías de la nación, NOAA Fisheries realiza evaluaciones de poblaciones de mamíferos marinos, proporciona detalles adicionales de manejo (https://www.fisheries.noaa.gov/topic/laws-policies#marine-mammal-protection-act) .No se requiere que el ejército de Estados Unidos obtenga permisos para tomar durante combate o tiempos de guerra. Prepararse para compromisos de la vida real en el mar requiere expediciones de entrenamiento; para la Marina de los Estados Unidos, el uso submarino de sonar es parte de ese entrenamiento.Dado que los mamíferos marinos se comunican a través de grandes distancias, el sonar militar tiene el potencial de interferir con la comunicación, así como de causar daño a la audición de estos animales ( específicamente en niveles de, o superiores a 180 decibelios (dB) referidos como acoso de Nivel A, 16 USC § 1362 (18) (B), (C); sin embargo, la exposición a niveles inferiores a 180 dB (16 USC § 1362 (18) (B), (D) 'puede causar interrupción a corto plazo o abandono de patrones de comportamiento natural' (Pritzker 2016) .Estos comportamientos las perturbaciones pueden hacer que los mamíferos marinos afectados dejen de comunicarse..., que huyan o eviten una zona ensonificada, dejen de forrajear..., que se separen de sus terneros, e interrumpan el apareamiento. El sonar LFA también puede causar mayores respuestas al estrés de los mamíferos marinos. Tales interrupciones del comportamiento pueden obligar a los mamíferos marinos a hacer concesiones como retrasar la migración,... reproducción, reducir el crecimiento o migrar con reservas de energía reducidas. (Pritzker 2016)

En 2016, el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito de Estados Unidos revisó los pasos que debe seguir la NOAA Fisheries antes de otorgar un permiso de toma incidental bajo el MMPA para entrenamiento de preparación militar.El caso es instructivo (y vale la pena leerlo, ver Unidad 2 Recursos) porque demuestra la rigurosa de la ley normas en el contexto de una actividad importante y necesaria en pos de la seguridad nacional. (Consejo de Defensa de Recursos Naturales, Inc. vs. Pritzker, 828 F.3d 1125, Novena Cir. 15 de julio de 2016) Breve Sinopsis En 2012, el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS o NOAA Fisheries) aprobó una Regla Final (77 Fed. Reg. 50290, 20 de agosto de 2012) que trata específicamente de permisos de toma incidental junto con usos en tiempo de paz del sonar activo de baja frecuencia (LFA) durante cinco años (como 16 USC § 1371 (a) (5) (A) (i) proporciona) .Afirmando que la Regla de 2012 no requirió adecuadamente el “impacto adverso menos practicable (16 USC § 1371 (a) ( 5) (A) (i) (II) (aa))” sobre mamíferos marinos, los demandantes demandaron para hacer cumplir este mandato estatutario dentro de la MMPA. El tribunal inferior (Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Norte de California) otorgó sentencia sumaria a la agencia. En revisión, el Tribunal Federal de Apelaciones del Noveno Circuito dio marcha atrás. Específicamente, el Noveno Circuito señaló en su celebración lo siguiente: La Regla de 2012 no logró contener medios para efectuar el menor impacto adverso practicable en mamíferos marinos, poblaciones de peces y hábitats, como lo exige la ley. Segundo, el Noveno Circuito determinó que el organismo confundió erróneamente los dos estándares necesarios (impacto adverso menos practicable, e impacto insignificante (16 USC § 1371 (a) (5) (A) (i) (I)) y que, antes de autorizar cualquier toma incidental, ambas normas deben ser analizadas de manera independiente.Bajo el reglamento que implementa MMPA, impacto insignificante se define como un impacto resultante de la actividad especificada que no se puede esperar razonablemente que, y no es razonablemente probable que, afecte negativamente a la especie o población a través de efectos sobre las tasas anuales de reclutamiento o supervivencia (50 CFR § 216.103). Si el organismo determina que una actividad propuesta tendrá un impacto insignificante, aún debe considerar por separado medidas de mitigación para reducir los efectos de la actividad al menor impacto adverso practicable (15 USC § 1371 (a) (5) (A) i) - (II) consideró una norma estricta.Tercero, la Corte señaló que el agencia estaba obligada a tomar en cuenta áreas del océano significadas como “biológicamente importantes” por sus propios científicos al revisar las solicitudes de permisos, independientemente de que la agencia juzgara o no suficientes los datos existentes para esas áreas, la agencia debía confiar en los datos que tiene actualmente. El Tribunal remitió el caso para nuevos procesos.Un apéndice de Recursos al final del libro contiene información adicional relevante para el manejo de especies protegidas (ver recursos para la unidad dos) .La unidad 3 discutirá las herramientas para seleccionar y reservar áreas geográficas especiales para la protección de especies, manejo y conservación.

Unidad Dos Apéndice