5.2: Federalismo y Preferencia

Objetivos de aprendizaje

• Explore cómo la Constitución crea un gobierno limitado a través de la separación de poderes y a través de los controles y contrapesos entre los tres poderes del gobierno.
• Conoce cómo la Constitución resuelve conflictos entre leyes estatales y federales.
• Entender las reglas que rodean a la supremacía.

¿Alguna vez ha leído la Constitución de principio a fin? Mira el texto de la Constitución. Es notablemente corto, más corto de lo que mucha gente cree. Históricamente, es la constitución escrita más corta y antigua aún vigente. Irónicamente, la brevedad de la Constitución puede ser una de las razones que perdura hasta el día de hoy, ya que la interpretación judicial ha mantenido su significado relevante para los tiempos modernos.

Gran parte de su contenido trata de la asignación del poder entre tres ramas de gobierno separadas y coiguales. Sustancialmente, se presta mucha más atención a las limitaciones del poder otorgado a cada una de las tres ramas que a cualquier concesión positiva de derechos. En efecto, si bien muchos estadounidenses creen que es su “derecho constitucional” ser libres, muchas de esas libertades están realmente contenidas en la Carta de Derechos, que son enmiendas a la Constitución. En contraste, el cuerpo principal de la Constitución se ocupa principalmente de la estructura. Es decir, la Constitución es un documento de prohibición, esbozando lo que el gobierno no puede hacer frente a lo que debe hacer el gobierno.

Derivado de esta estructura, la Constitución rara vez es el lugar adecuado para tratar temas políticos contemporáneos, por muy importantes que sean. A nivel estatal, muchos estados permiten frecuentes modificaciones a sus constituciones para reflejar la política pública contemporánea, desde el financiamiento escolar hasta los juegos de azar y el matrimonio homosexual. A menudo hay apoyo entre muchas personas para enmiendas constitucionales para prohibir la quema de banderas, permitir la oración en la escuela, prohibir el matrimonio gay o prohibir el aborto. A nivel federal, sin embargo, estos temas rara vez se resuelven a nivel constitucional. Hay una barra práctica, por supuesto, dado lo difícil que es modificar la Constitución. Aunque fuera más fácil enmendar, sin embargo, la Constitución sigue siendo en gran medida un documento de estructura y no de derecho sustantivo.

Durante sus audiencias de confirmación, el presidente del Tribunal Supremo John Roberts habló de su papel de árbitro llamando las pelotas y golpes y no lanzando ni bateando. Si los jueces son arbitros, entonces la Constitución establece las reglas del juego. La regla más grande que establece la Constitución es la separación de poderes.

Fundamentalmente, la separación de poderes requiere que cada rama de gobierno desempeñe su propio papel en el gobierno del pueblo. El Poder Judicial juega un papel crítico en la interpretación de la Constitución y en el esbozo de las atribuciones de los poderes legislativo y ejecutivo. No es menos importante la interacción entre el artículo I (legislativo) y el artículo II (ejecutivo). Si bien han pasado más de dos siglos desde que el primer Congreso y el primer mandatario sirvió, se siguen redefiniendo los límites de poder entre estas dos ramas, sobre todo a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre.

El artículo I constitucional establece el Poder Legislativo a través de una legislatura bicameral. La Cámara de Representantes baja, con frecuentes elecciones (cada año par), cuenta con 435 integrantes, con representación repartida proporcionalmente a la población de un estado según lo determina un censo cada década. El estado más poblado, California, tiene cincuenta y tres miembros, mientras que varios estados son tan pequeños que solo tienen un representante (Alaska, Delaware, Montana, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Vermont y Wyoming). La Cámara está encabezada por el Presidente de la Cámara, típicamente del partido que ostenta la mayoría en la Cámara. Generalmente se piensa que la Cámara representa las opiniones más contemporáneas del público estadounidense, con su gran cuerpo de miembros y frecuentes elecciones.

Como control a la voluntad mayoritaria, y al poder de los estados más grandes, el Senado es un órgano más pequeño con cien miembros (dos de cada estado) y con elecciones menos frecuentes (cada seis años). El Senado está destinado a ser un órgano más deliberativo y garantizar un nivel más amplio de debate antes de que la legislación apasionada sea precipitada a la ley. La composición del Senado significa que los ciudadanos de estados más pequeños, que representan a mucha menos gente, a menudo pueden frustrar la voluntad de la mayoría de los estadounidenses. La Constitución coloca la facultad de legislar con ambas cámaras, pero la Cámara conserva el derecho exclusivo de originar proyectos de ley que recauden ingresos (tributación), mientras que el Senado mantiene el derecho exclusivo de brindar asesoría y consentimiento al presidente, donde se requiera asesoría y consentimiento. Adicionalmente, si bien la Cámara conserva el derecho de destituir a funcionarios por “altos delitos y faltas”, el Senado juzga a dichos funcionarios destituidos.

El artículo II constitucional establece el Poder Ejecutivo de Gobierno. Mientras se redactaba la Constitución, los delegados sabían que querían que George Washington fuera presidente. Washington estaba en retiro en Mount Vernon en ese momento, después de liderar con éxito las colonias en la Guerra Revolucionaria. Como los delegados sabían que Washington sería presidente, dedicaron notablemente poco tiempo a escribir el Artículo II, que es muy breve. Washington fue electo tanto para su primer como para su segundo mandato con el 100 por ciento del voto del Colegio Electoral, algo que ningún otro presidente ha hecho desde entonces. Si bien el artículo II establece algunos de los mecanismos para llegar a ser presidente —y es el único lugar en la Constitución que prescribe un juramento específico de funciones— cuando se redactó la Constitución, poco se sabía sobre cuál sería el papel del presidente.

El artículo II otorga al mandatario un poder casi total sobre las relaciones exteriores, incluida la facultad de hacer tratados y nombrar embajadores. Es el comandante en jefe de las fuerzas armadas. El mandatario también es responsable de ejecutar, o hacer cumplir, las leyes del país. Si bien el Congreso puede aprobar cualquier legislación que quiera, en última instancia la legislación carece de sentido a menos que existan sanciones por violar la ley. A través de las funciones de procuración y policía, el mandatario asegura que se lleve a cabo la voluntad del pueblo, tal y como se expresa a través del Congreso.

La ambigüedad deliberada de la Constitución sobre los poderes del presidente dejó mucho margen de debate sobre cuán fuerte debería ser el Poder Ejecutivo. Después de los ataques del 11 de septiembre, muchos en la administración de George W. Bush abogaron por una fuerte teoría ejecutiva unitaria. Los abogados de la administración Bush razonaron que solo un ejecutivo fuerte podría efectivamente librar la guerra con Al-Qaeda. Bajo autorización del Congreso, la administración se embarcó en un programa para capturar y matar terroristas en todo el mundo y recabar la mayor cantidad de información posible sobre actividades terroristas. Muchos en el Congreso creían, sin embargo, que el Poder Ejecutivo se excedió en su autoridad al perseguir estos objetivos, dejando atrás al Congreso.

Por ejemplo, para recabar información sobre presuntos terroristas en Estados Unidos, el Congreso aprobó una ley, la Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera, en 1978. La FISA, como se conoce a la ley, requiere que los funcionarios federales encargados de hacer cumplir la ley busquen una orden de cateo ante un tribunal secreto antes de realizar vigilancia o escuchas telefónicas. El gobierno Bush realizaba de manera rutinaria vigilancia a personas en Estados Unidos sin este descuido judicial, argumentando que era parte de la teoría ejecutiva unitaria hacerlo. En otro programa, la administración Bush presuntamente capturó a presuntos terroristas en el extranjero y los trasladó a cárceles secretas fuera de la jurisdicción de Estados Unidos para ser interrogados, práctica conocida como entrega extraordinaria. A finales de 2009, un tribunal italiano condenó a veintitrés funcionarios estadounidenses, entre ellos miembros de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), de entrega extraordinaria en el caso de un clérigo musulmán secuestrado en Milán. Los funcionarios fueron condenados en su ausencia y no han sido extraditados a Italia. Es probable que la entrega extraordinaria sea ilegal bajo el derecho estadounidense e internacional, pero las demandas que intentan obtener más información sobre el programa se han visto frustradas por la afirmación del poder ejecutivo de la doctrina de los secretos de estado.

El Congreso y el mandatario también se han enfrentado por el trato a presuntos terroristas. El artículo I, fracción 9 constitucional establece que “No se suspenderá el Privilegio del Recurso de Hábeas Corpus, salvo cuando en Casos de Rebelión o Invasión la Seguridad Pública lo requiera”. El derecho de hábeas corpus es un derecho fundamentalmente importante, apareciendo primero en la Carta Magna y considerado tan importante por los delegados constitucionales que se insertó en el texto de la propia Constitución, no en la Carta de Derechos. Cuando la administración Bush comenzó a encarcelar a presuntos terroristas en la base militar de la bahía de Guantánamo, Cuba, la administración tomó una serie de posiciones sin precedentes sobre la situación jurídica de esos detenidos, incluida la posición de que los detenidos no tenían derecho a buscar el hábeas alivio. Los tribunales federales, entre ellos la Suprema Corte, anularon gradualmente la mayoría de estos cargos, y ahora los detenidos están siendo juzgados por tribunales militares o civiles.

Otra posición polémica adoptada por la administración fue sobre el uso de métodos de interrogación mejorados o agresivos. Los críticos afirmaron que estas técnicas equivalían a tortura (que está prohibida por la ley estadounidense aprobada por el Congreso) y pueden ser inconstitucionales bajo la Octava Enmienda, que prohíbe el castigo cruel o inusual.

Videoclip: “Mancow” Waterboarded

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Otro aspecto de la separación de poderes que es menos evidente es la separación del poder entre los gobiernos federal y estatal, conocida como federalismo. Ya sabe que los gobiernos estatales y federales a veces comparten el poder y que las reglas de competencia en la materia determinan qué sistema jurídico tiene jurisdicción sobre un asunto o controversia en particular. En algunas áreas, como el derecho de familia o propiedad, los estados tienen jurisdicción casi exclusiva. En otras áreas, como la negociación de tratados con países extranjeros o la operación de aeropuertos y la concesión de licencias a las aerolíneas, el gobierno federal tiene autoridad casi exclusiva. En el medio, sin embargo, hay una gran área de materia donde potencialmente pueden tener jurisdicción tanto los gobiernos estatales como los federales. ¿Qué pasa si existen leyes estatales y federales sobre el mismo tema, o peor aún, qué pasa si se contradicen directamente entre sí?

Las reglas legales de la precesión buscan dar respuesta a estas preguntas. En virtud de la Cláusula de Supremacía constitucional (artículo VI, fracción 2), la Constitución y las leyes y tratados federales son la “ley suprema de la tierra” y los jueces de cada estado “estarán obligados” por esas leyes. Digamos, por ejemplo, que el Congreso fija el salario mínimo en 7.25 dólares la hora. Un estado que apruebe una ley que haga que el salario mínimo sea inferior a ese vería de inmediato la ley impugnada en el tribunal federal como inconstitucional bajo los principios de la cláusula de supremacía y preferencia, y la ley estatal sería revocada.

Hipervínculo: Marihuana Medicinal en los Estados

http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=113924395

Bajo la Ley Federal de Alimentos y Drogas, la mariguana está clasificada como droga de la Lista I bajo la Ley de Sustancias Controladas, es decir, está restringida al igual que la cocaína o la heroína. Catorce estados han aprobado leyes que permiten cultivar, vender y usar marihuana con fines medicinales, como tratar las náuseas y estimular el hambre en pacientes con cáncer. El gobierno federal procesó agresivamente el uso medicinal de la marihuana, y en 2005 la Suprema Corte dictaminó que la ley federal triunfa sobre las leyes estatales, González v. Raich, 545 U.S. 1 (2005). lo que significa que los productores locales podrían ser detenidos y procesados bajo la ley federal aunque lo que estaban haciendo fuera perfectamente legal y autorizado bajo la ley estatal. En 2009 la administración Obama anunció un cambio de política. Escucha esta historia de Radio Pública Nacional sobre lo que significa este cambio para el uso medicinal de la mariguana en los estados.

Cuando no hay conflicto directo entre la ley estatal y la federal, entonces las reglas de preferencia establecen que los tribunales deben mirar si el Congreso pretendía o no adelantarse a la ley estatal cuando aprobó el estatuto federal. Si no hay una declaración clara del Congreso de que desea adelantarse a la ley estatal, o si no está claro qué pretendía hacer el Congreso, entonces la ley estatal sobrevivirá si es posible (es decir, existe una presunción contra la preferencia). Aunque no haya declaración del Congreso sobre la preferencia, sin embargo, si el Congreso regula tan completamente un área temática en particular que “no queda espacio” para que los estados regulen, entonces existe la preferencia. Por ejemplo, después del 11 de septiembre, Michigan aprobó una ley que exige que los estudiantes pilotos en Michigan pasen una verificación de antecedentes de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI). La Administración Federal de Aviación, que establece las calificaciones y licencias de los pilotos, no tiene tal requisito, y dado que el gobierno federal regula completamente la industria de la aviación (desde aeropuertos hasta pilotos, aerolíneas y estándares de capacitación), la ley de Michigan es adelantada.

Hipervínculo: ¿Pueden los Estados regular las normas de seguridad automovilística?

www.nhtsa.dot.gov/cars/rules/import/fmvss/index.html

A veces no está claro si se precipita o no una ley estatal, y los tribunales deben emprender una investigación de búsqueda para determinar la intención del Congreso. En Geier v. Honda, Geier v. American Honda Motor Company, 529 U.S. 861 (2000). por ejemplo, una adolescente presentó una demanda por agravio contra Honda por lesiones que sufrió durante un accidente automovilístico. Su demanda afirmó que su Honda Accord 1987 estaba defectuosa porque no tenía bolsas de aire. La tecnología de airbag, que existía en ese momento pero que se usaba principalmente en costosos autos de lujo, habría minimizado sus lesiones. Si hubiera ganado su demanda estatal en el Distrito de Columbia, entonces en efecto todos los Acuerdos Honda de 1987 vendidos en el Distrito de Columbia tendrían que estar equipados con bolsas de aire para evitar responsabilidad extracontractual. La defensa de Honda fue la precesión. Bajo un esquema regulatorio federal conocido como los Estándares Federales de Seguridad de Vehículos Motorizados (FMVSS), el gobierno federal establece estándares de seguridad que los automóviles deben cumplir para ser vendidos en Estados Unidos. FMVSS 208 establece el estándar para los cinturones de seguridad, y en 1987 se requirió que los fabricantes instalaran bolsas de aire o cinturones de seguridad pasivos (motorizados). Una regla que requería que los fabricantes instalaran bolsas de aire exclusivamente contradiría directamente a la FMVSS 208, por lo que la Suprema Corte dictaminó que FMVSS se adelantó a cualquier intento estatal de regular las normas de seguridad vehicular a motor.

Cuando la Suprema Corte encontró preferencia en el caso Honda, muchos en la comunidad empresarial se preguntaron si podría haber llegado una nueva era de preferencia. La regulación federal en efecto proporcionaría un escudo contra demandas de responsabilidad. Estas esperanzas fueron efímeras, ya que la Suprema Corte continúa sosteniendo una presunción en contra de la primacía. A la industria farmacéutica, en particular, le gustaría que se priva a poner fin al litigio de agravio.

Hipervínculo: Si la FDA aprueba una etiqueta de medicamento, ¿los pacientes aún pueden demandar a los fabricantes de medicamentos?

http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=101465350

Wyeth Pharmaceuticals fabrica un medicamento antinausea llamado Phenergan, el cual fue aprobado por la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (FDA) en 1955. Según la ley federal, la FDA debe aprobar la redacción en las etiquetas y la documentación que acompaña a los medicamentos regulados. La etiqueta aprobada por la FDA contenía advertencias contra la inyección “intraarterial”, que conllevaba el riesgo de gangrena irreversible. La actora en el caso, la músico de Vermont Diana Levine, acudió a una clínica para recibir tratamiento y terminó perdiendo el brazo cuando Phenergan le fue administrado incorrectamente. Ella demandó a Wyeth, argumentando que la etiqueta de advertencia en la droga no prohibía el tipo de inyección que le provocó lesiones. Un jurado le otorgó más de seis millones de dólares en daños y perjuicios. En apelación ante la Suprema Corte, Wyeth argumentó que desde que la FDA aprobó la etiqueta, se adelantaron las demandas que argumentaban que la etiqueta era inadecuada. El Tribunal Supremo examinó la historia de la Ley de Alimentos y Drogas y falló a favor de Diana Levine, sosteniendo que cuando el Congreso escribió la ley, nunca tuvo la intención de adelantarse a las leyes estatales. De hecho, la Suprema Corte determinó que el Congreso pretendía que las demandas estatales trabajaran al lado de la Ley de Alimentos y Medicamentos para garantizar la inocuidad de los medicamentos para los consumidores.

Claves para llevar

La Constitución es principalmente un documento estructural, en el que se establece la asignación del poder entre los tres poderes de gobierno y las limitaciones de ese poder. Se ocupa principalmente de lo que el gobierno no puede hacer, en contraposición a lo que debe hacer el gobierno. A nivel federal, las reformas constitucionales rara vez se utilizan para llevar a cabo la política social. El artículo I constitucional establece una legislatura bicameral, con una Cámara de Representantes y un Senado menor, más deliberativo. Ambas cámaras deben ponerse de acuerdo antes de que se pueda aprobar la legislación. El artículo II constitucional establece el poder ejecutivo en el presidente, quien deberá ejecutar las leyes que apruebe el Congreso. El equilibrio de poder entre el Congreso y el presidente está sujeto a mucha interpretación y cambio a lo largo de la historia, incluida la era posterior al 11 de septiembre. El poder también se divide entre los gobiernos estatales y federales bajo el federalismo. La Cláusula de Supremacía establece que cuando existe un conflicto entre la ley estatal y la federal, gana la ley federal. Si no hay conflicto directo, la ley estatal sobrevive a menos que el Congreso se prevea expresamente al derecho estatal.

Ejercicio\(\PageIndex{1}\)

1. Uno de los intentos de utilizar la Constitución para lograr una política social fue la Prohibición. Revisar las veintisiete reformas a la Constitución. Aparte de la Carta de Derechos, ¿puede identificar otras modificaciones utilizadas para lograr la política social?
2. ¿Puede nombrar a sus representantes en la Cámara de Representantes y en el Senado? ¿Quién es el actual Presidente de la Cámara y el Líder de la Mayoría del Senado?
3. ¿Se pueden pensar en ejemplos actuales donde la legislación que es popular entre la mayoría de los estadounidenses es retenida en el Senado, especialmente por senadores de estados más pequeños?
4. ¿Cree que Estados Unidos está mejor atendido por un ejecutivo unitario fuerte o débil? Explique su respuesta.
5. ¿Dónde debería estar el equilibrio de poder entre el Congreso y el presidente en la persecución de la guerra contra el terrorismo? Si el mandatario considera necesario un interrogatorio mejorado como el waterboarding para obtener la inteligencia necesaria, ¿debería intentar intervenir el Congreso?
6. En 2007 cinco víctimas de entrega extraordinaria presentaron demanda contra Jeppesen Dataplan Inc. (una subsidiaria de Boeing), alegando que Jeppesen brindó apoyo logístico al programa de entregas extraordinarias de la CIA. Hasta ahora el gobierno ha impedido con éxito que el caso vaya a juicio, argumentando que hacerlo pondría en peligro los secretos del gobierno. ¿Cree que alguien que ha sido objeto de entrega extraordinaria debería poder demandar al gobierno, o a las empresas privadas, por lo que les pasó? ¿Por qué o por qué no?
7. En el caso Geier, la Suprema Corte sostuvo que los estados no pueden regular las normas de seguridad vehicular a motor. ¿Cómo cree que estados como California y Massachusetts pueden imponer controles de emisiones a los vehículos automotores más estrictos que la norma federal?