5.1: Agencias Administrativas- Su Estructura y Poderes

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Explique las razones por las que contamos con agencias administrativas federales.
• Explicar la diferencia entre las agencias del Poder Ejecutivo y las Agencias Independientes.
• Describir la cuestión constitucional que cuestiona si los organismos administrativos podrían tener autoridad para elaborar reglas ejecutorias que afecten a los negocios.

¿Por qué contar con Agencias Administrativas?

La Constitución de Estados Unidos menciona sólo tres poderes de gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial (artículos I, II y III). No hay mención de organismos en la Constitución, a pesar de que a veces se hace referencia a los organismos federales como “el cuarto poder de gobierno”. La Suprema Corte ha reconocido la legitimidad de los organismos administrativos federales para elaborar reglas que tengan el mismo efecto vinculante que los estatutos del Congreso.

La mayoría de los comentaristas señalan que tener agencias con poder normativo es una necesidad práctica: (1) El Congreso no tiene la pericia o continuidad para desarrollar conocimientos especializados en diversas áreas (por ejemplo, comunicaciones, medio ambiente, aviación). (2) Debido a esto, tiene sentido que el Congreso establezca amplia orientación estatutaria a un organismo y delegar autoridad en el organismo para proponer reglas que favorezcan los fines estatutarios.3) Siempre y cuando el Congreso haga suficientemente clara esta orientación delegadora, no está delegando indebidamente. Si los lineamientos del Congreso son demasiado vagos o indefinidos, está (en esencia) regalando su poder constitucional a algún otro grupo, y esto no puede hacer.

¿Por qué regular la economía en absoluto?

El mercado muchas veces no funciona correctamente, como suelen señalar los economistas. Los monopolios, por ejemplo, ocurren en el curso natural de los acontecimientos humanos pero no siempre son deseables. Para solucionarlo, se necesita una ley de competencia bien concebida y aplicada objetivamente (lo que en Estados Unidos se llama derecho antimonopolio).

Las externalidades negativas también deben ser “fijas”. Por ejemplo, como vemos en el derecho extracontractual (Capítulo 7), las personas y las organizaciones empresariales a menudo hacen cosas que imponen costos (daños) a otros, y el sistema legal intentará —mediante la adjudicación de daños compensatorios— hacer ajustes justos. En términos de las condiciones ideales para un libre mercado, piense en el derecho de agravio como el intento del sistema legal de compensar las externalidades negativas: aquellos costos impuestos a las personas que no han consentido voluntariamente en asumir esos costos.

En cuanto a las libertades para entrar o salir del mercado, las garantías constitucionales de Estados Unidos de igual protección pueden impedir que los gobiernos locales, estatales y federales impongan reglas discriminatorias para el comercio que impidan la plena participación de las minorías, las mujeres y los homosexuales en los negocios. Por ejemplo, si el pequeño pueblo de Xenofobia, Colorado, aprobara una ley que exigiera que todos los dueños de negocios y sus empleados fueran cristianos, heterosexuales y casados, la cláusula de igualdad de protección (así como numerosas leyes estatales y federales de empleo de igualdad de oportunidades) facultaría a los demandantes para acudir a los tribunales y tienen la ley derogada por inconstitucional.

Sabiendo que la información es poder, veremos muchas leyes administradas por agencias reguladoras que buscan nivelar el campo de juego de la competencia económica al exigir la divulgación de la información más pertinente para los consumidores (leyes de protección al consumidor), inversionistas (leyes de valores) y ciudadanos (por ejemplo, los tóxicos liberar leyes de inventario en derecho ambiental).

Condiciones ideales para un mercado libre

1. Hay muchos compradores y muchos vendedores, y ninguno de ellos tiene una participación sustancial en el mercado.
2. Todos los compradores y vendedores en el mercado son libres de entrar en el mercado o dejarlo.
3. Todos los compradores y todos los vendedores tienen un conocimiento completo y perfecto de lo que otros compradores y vendedores están haciendo, incluido el conocimiento de los precios, cantidad y calidad de todos los bienes que se compran o venden.
4. Los bienes que se venden en el mercado son lo suficientemente similares entre sí como para que los participantes no tengan fuertes preferencias en cuanto a qué vendedor o comprador tratan.
5. Los costos y beneficios de hacer o utilizar los bienes que se intercambian en el mercado son asumidos únicamente por quienes compran o venden esos bienes y no por terceros o personas “externas” a la transacción del mercado. (Es decir, no hay “externalidades”).
6. Todos los compradores y vendedores son maximizadores de servicios públicos; cada participante en el mercado intenta obtener lo más posible por lo menos posible.
7. No hay partes, instituciones o unidades gubernamentales que regulen el precio, cantidad o calidad de cualquiera de los bienes que se compran y venden en el mercado.

En definitiva, se necesitan algunas formas de legislación y regulación para contrarrestar una tendencia a la consolidación del poder económico (Capítulo 26) y actitudes discriminatorias hacia ciertos individuos y grupos (Capítulo 16) e insistir en que las personas y las empresas limpien sus propios líos y no oculten información que potenciaría las opciones voluntarias en el libre mercado.

Pero hay razones adicionales para regular. Por ejemplo, en los sistemas económicos, es probable que ocurran monopolios naturales. Aquí es donde una empresa puede suministrar de manera más eficiente todo el bien o servicio. Tener sistemas duplicados (o triplicados) para suministrar electricidad, por ejemplo, sería ineficiente, por lo que la mayoría de los estados cuentan con una comisión de servicios públicos para determinar tanto el precio como la calidad del servicio. Esta es la regulación directa.

A veces la competencia destructiva puede resultar si no hay regulación. La banca y los seguros son buenos ejemplos de ello. Sin la regulación gubernamental de los bancos (estableciendo estándares y métodos), la competencia abierta y feroz resultaría en fallas bancarias generalizadas. Eso erosionaría la confianza pública en los bancos y los negocios en general. La situación actual (circa 2011) de seis grandes bancos que son “demasiado grandes para fallar” es, sin embargo, un ejemplo de no competencia destructiva.

Otras imperfecciones del mercado pueden generar una demanda de regulación. Por ejemplo, existe la necesidad de regular las frecuencias para la difusión pública en radio, televisión y otras transmisiones inalámbricas (para policías, bomberos, defensa nacional, etc.). Muchos economistas también enumerarían un suministro adecuado de bienes públicos como algo que debe ser creado por el gobierno. Por sí solo, por ejemplo, el mercado no proporcionaría bienes públicos como la educación, un sistema de carreteras, faros, un militar para la defensa.

El verdadero capitalismo de laissez-faire, un mercado libre de cualquier regulación, no intentaría hacer frente a las imperfecciones del mercado y también permitiría a las personas elegir libremente productos, servicios y otros arreglos que históricamente se han considerado socialmente inaceptables. Estos incluirían la realización de contratos ejecutables para la compraventa de personas (esclavitud), servicios sexuales, “drogas callejeras” como heroína o crack, votos para cargos públicos, calificaciones para este curso de derecho empresarial, e incluso matrimonio.

Así, el libre mercado en términos reales, y no en teoría, consiste en el comercio legalmente limitado por lo que es económicamente deseable y por lo que es socialmente deseable también. Los objetivos de las políticas públicas en el ámbito social incluyen garantizar la igualdad de oportunidades en el empleo, proteger a los empleados de entornos de trabajo insalubres o inseguros, preservar la calidad ambiental y los recursos, y proteger a los consumidores A veces estos objetivos se alcanzan otorgando a las personas derechos estatutarios que pueden ser utilizados para presentar una denuncia (por ejemplo, Título VII de la Ley de Derechos Civiles de 1964, por discriminación laboral), y en ocasiones se cumplen creando agencias con derecho a investigar y vigilar y hacer cumplir la ley estatutaria y reglamentos creados para hacer cumplir dicha ley (por ejemplo, la Agencia de Protección Ambiental, por entablar una demanda contra una empresa contaminante).

Historia de las Agencias Federales

A través de la cláusula de comercio en la Constitución de Estados Unidos, el Congreso tiene la facultad de regular el comercio entre los estados y con naciones extranjeras. Por lo tanto, la primera agencia federal se ocupó del transporte por carretera y los ferrocarriles, para establecer literalmente las reglas de la carretera para el comercio interestatal. La primera agencia federal, la Comisión Interestatal de Comercio (ICC), fue creada en 1887. El Congreso delegó en la CPI la facultad de hacer cumplir las leyes federales contra la discriminación de tarifas ferroviarias y otras prácticas injustas de precios A principios de este siglo, la CPI obtuvo el poder de fijar tarifas. Desde la década de 1970 hasta 1995, sin embargo, el Congreso aprobó medidas desregulatorias, y la CPI fue abolida formalmente en 1995, con sus atribuciones transferidas a la Junta de Transporte de Superficie.

Comenzando con la Comisión Federal de Comercio (FTC) en 1914, el Congreso ha creado muchas otras agencias, muchas de ellas actores familiares en el gobierno estadounidense. En la actualidad más de ochenta y cinco agencias federales tienen competencia para regular alguna forma de actividad privada. La mayoría fueron creadas desde 1930, y más de un tercio desde 1960. Un crecimiento similar se ha dado a nivel estatal. La mayoría de los estados cuentan ahora con decenas de organismos reguladores, muchos de ellos superpuestos en función con los órganos federales.

Clasificación de Agencias

Los organismos independientes son diferentes de los departamentos ejecutivos federales y otras agencias ejecutivas por sus características estructurales y funcionales. La mayoría de los departamentos ejecutivos tienen un solo director, administrador o secretario designado por el presidente de Estados Unidos. Los organismos independientes casi siempre tienen una comisión o junta integrada por cinco a siete miembros que comparten el poder sobre la agencia. El mandatario nombra a los comisionados o junta sujetos a la confirmación del Senado, pero a menudo sirven con mandatos escalonados y a menudo por períodos más largos que un periodo presidencial habitual de cuatro años. No pueden ser removidos salvo por “buena causa”. Esto significa que la mayoría de los presidentes no llegarán a nombrar a todos los comisionados de un determinado organismo independiente. La mayoría de los organismos independientes tienen un requisito estatutario de membresía bipartidista en la comisión, por lo que el presidente no puede simplemente llenar vacantes con miembros de su propio partido político.

Además de la ICC y la FTC, las principales agencias independientes son la Comisión Federal de Comunicaciones (1934), la Comisión de Bolsa y Valores (1934), la Junta Nacional de Relaciones Laborales (1935) y la Agencia de Protección Ambiental (1970). Ver Nota 5.4 “Condiciones ideales para un mercado libre” en la barra lateral.

Por el contrario, los miembros de las agencias del Poder Ejecutivo sirven a gusto del presidente y, por lo tanto, son mucho más susceptibles al control político. Una consecuencia de esta distinción es que las reglas que promulgan los organismos independientes no pueden ser revisadas por el presidente o su personal —sólo el Congreso puede anularlas directamente—, mientras que la Casa Blanca o funcionarios de los distintos departamentos del gabinete pueden supervisar el trabajo de los organismos contenidos dentro de ellos ( a menos que el Congreso le niegue específicamente el poder).

Poderes de las Agencias

Las agencias tienen una variedad de poderes. Muchos de los estatutos originales que los crearon, al igual que la Ley Federal de Comunicaciones, les otorgaban el poder de licenciamiento. Ninguna parte puede entrar en la actividad productiva cubierta por el acto sin licencia previa de la agencia, por ejemplo, ninguna empresa de servicios públicos puede poner en marcha una central nuclear a menos que sea previamente aprobada por la Comisión Reguladora Nuclear. En los últimos años, el avance hacia la desregulación de la economía ha llevado a la disminución de algún poder de concesión de licencias. Muchas agencias también tienen la autoridad para fijar las tarifas que cobran las empresas sujetas a la jurisdicción del organismo. Por último, las agencias pueden regular las prácticas empresariales. La FTC tiene jurisdicción general sobre todos los negocios del comercio interestatal para monitorear y eliminar “actos injustos” y “prácticas engañosas”. La Comisión de Bolsa y Valores (SEC) supervisa la emisión de valores corporativos y otras inversiones y monitorea las prácticas de las bolsas de valores.

A diferencia de los tribunales, los organismos administrativos tienen la responsabilidad de llevar a cabo una tarea específica o alcanzar una meta o conjunto de metas. No deben permanecer neutrales en los diversos temas del día; deben actuar. Se les han dado poderes legislativos porque en una sociedad cada vez más compleja, el Congreso no sabe legislar con el tipo de detalle que es necesario, ni tendría tiempo para acercarse a todos los sectores de la sociedad aunque lo intentara. Precisamente porque son para hacer lo que los órganos legislativos generales no pueden hacer, los organismos son órganos especializados. A través de años de experiencia en el tratamiento de problemas similares acumulan un cuerpo de conocimientos que pueden aplicar para cumplir con sus deberes estatutarios.

Todas las agencias administrativas cuentan con dos tipos diferentes de personal. Los jefes, ya sea un solo administrador o un órgano colegiado de comisionados, son nombrados políticos y sirven por plazos relativamente limitados. Debajo de ellos hay un personal más o menos permanente: la burocracia. Gran parte de la formulación de políticas ocurre a nivel de personal, porque estos empleados tienen el control esencial de recopilar hechos y presentar datos y argumentos a los comisionados, quienes ejercen el poder supremo de las agencias.

La Constitución y los Organismos

El Congreso puede establecer un organismo a través de la legislación. Cuando el Congreso da facultades a un organismo, la legislación se conoce como acto habilitador. El concepto de que el Congreso puede delegar el poder a un organismo se conoce como doctrina delegacional. Por lo general, el organismo tendrá los tres tipos de poder: ejecutivo, legislativo y judicial. (Es decir, la agencia puede establecer las reglas que las empresas deben cumplir, puede investigar y procesar a esos negocios, y puede celebrar audiencias administrativas por violaciones a esas reglas. Ellos son, en efecto, dictador de reglas, fiscal y juez.) Debido a que las agencias tienen los tres tipos de poderes gubernamentales, se formularon importantes preguntas constitucionales cuando el Congreso las creó por primera vez. La cuestión más importante era si el Congreso estaba regalando su poder legislativo. ¿Se violó la separación de poderes si los organismos tenían facultades para elaborar reglas que fueran equivalentes a los estatutos legislativos?

En 1935, en Schechter Poultry Corp. v. Estados Unidos, la Suprema Corte anuló la Ley Nacional de Recuperación Industrial por considerar que la delegación del poder del Congreso era demasiado amplia. Schechter Poulery Corp. v. Estados Unidos, 295 US 495 (1935). Conforme a la ley, a los grupos de comercio de la industria se les otorgó la autoridad para idear un código de competencia leal para toda la industria, y estos códigos se convirtieron en ley de ser aprobados por el presidente. No se creó ningún órgano administrativo para escudriñar los argumentos a favor de un código en particular, para desarrollar pruebas, o para probar una versión de un código contra otra. Por lo tanto, era inconstitucional que el Congreso transfiriera todas sus facultades legislativas a un organismo. En decisiones posteriores se dejó claro que el Congreso podía delegar algunas de sus facultades legislativas, pero sólo si la delegación de autoridad no era excesivamente amplia.

Aún así, algunos actos habilitadores del Congreso son muy amplios, como la legislación habilitadora para la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA), a la que se le otorga la autoridad para elaborar reglas que permitan establecer condiciones de trabajo seguras y saludables en los lugares de trabajo de Estados Unidos. Un poder de iniciativa tan amplio le da a OSHA una considerable discreción. Pero, como se señala en la Sección 5.2, existen controles tanto ejecutivos como judiciales sobre las actividades de los organismos administrativos, así como un control continuo por parte del Congreso a través del financiamiento y la supervisión continua de los organismos, tanto en audiencias como mediante modificaciones estatutarias posteriores.

Llave para llevar

El Congreso crea organismos administrativos a través de actos habilitadores. En estos actos, el Congreso debe delegar autoridad dando al organismo alguna orientación en cuanto a lo que quiere que haga el organismo. Por lo general, a las agencias se les otorgan amplias facultades para investigar, establecer normas (promulgar regulaciones) y hacer cumplir esas normas. La mayoría de las agencias son agencias del Poder Ejecutivo, pero algunas son independientes.

Ejercicios

1. Explique por qué el Congreso necesita delegar la autoridad normativa en un organismo especializado.
2. Explique por qué existe alguna necesidad de injerencia en el mercado por medio de leyes o reglamentos.