5.5: Los alcances de la revisión judicial

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Describir el requisito de “agotamiento de recursos”.
• Detallar diversas estrategias para obtener la revisión judicial de las reglas de agencia.
• Explique bajo qué circunstancias es posible demandar al gobierno.

Ni la adjudicación de un organismo administrativo ni su emisión de un reglamento son necesariamente definitivas. La mayoría de las decisiones de las agencias federales son apelables ante los tribunales federales de circuito. Para llegar a los tribunales, el recurrente debe superar numerosos obstáculos complejos. Debe tener posición, es decir, estar en algún sentido directamente afectado por la decisión o regulación. El caso debe estar maduro para revisión; se deben haber agotado los recursos administrativos como el recurso adicional dentro del organismo.

Agotamiento de los recursos administrativos

Antes de que pueda quejarse ante los tribunales sobre la acción de una agencia, primero debe intentar que la agencia reconsidere su acción. Generalmente, debe haber solicitado una audiencia a nivel examinador de audiencia, debe haber llegado una decisión que le fue desfavorable, y debe haber apelado la decisión ante la pensión completa. El régimen de pensión completa debe fallar en su contra, y sólo entonces será escuchado por un tribunal. La excepción más amplia a este requisito de agotamiento de recursos administrativos es si el organismo no tenía autoridad para emitir la regla o reglamento en primer lugar, si el agotamiento de los recursos sería poco práctico o inútil, o si ocurriría un daño grave si la regla o reglamento continuara aplicándose. También, si el organismo no actúa de buena fe, los tribunales conocerán un recurso sin agotamiento.

Estrategias para obtener la revisión judicial

Una vez que se despejan estos obstáculos, el tribunal podrá examinar una de una serie de reclamaciones. El recurrente podría afirmar que la acción de la agencia fue ultra vires (ul-truh vi-reez) —más allá del alcance de su autoridad tal como se establece en el estatuto. Este ataque rara vez tiene éxito. Una afirmación algo más acertada es que el organismo no cumplió con sus propios procedimientos ni los que le impone la Ley de Procedimiento Administrativo.

En la reglamentación formal, el recurrente también podría insistir en que el organismo carecía de pruebas sustanciales para la determinación que tomó. Si prácticamente no hay pruebas que respalden los hallazgos de la agencia, el tribunal puede dar marcha atrás. Pero los hallazgos de hecho no suelen ser revocados por los tribunales.

De igual manera, desde hace mucho tiempo existe la presunción de que cuando una agencia emite un reglamento, tiene la autoridad para hacerlo: quienes se oponen a la regulación deben soportar una pesada carga en los tribunales para molestarla. Esta no es una regla sorprendente, pues de lo contrario los tribunales, no los administradores, serían los autores de la normativa. No obstante, la normatividad no puede rebasar el alcance de la autoridad conferida por el Congreso al organismo. En un importante caso de 1981 ante la Suprema Corte, el tema era si el secretario del trabajo, actuando a través de la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA), podía emitir legalmente una norma que limitara la exposición al polvo de algodón en el lugar de trabajo sin antes emprender un análisis costo-beneficio. Una docena de fabricantes textiles de algodón y el American Textile Manufacturers Institute, en representación de 175 empresas, aseveraron que la norma de polvo de algodón era ilegal porque no relacionaba racionalmente los beneficios que se derivarían de la norma con los costos que la norma impondría. Ver Sección 5.6, American Textile Manufacturers Institute v. Donovan.

En resumen, entonces, un particular o una empresa podrá (tras el agotamiento de los recursos administrativos) impugnar la acción de la agencia cuando dicha acción sea la siguiente:

• no conforme al ámbito de competencia del organismo
• no conforme a la Constitución de Estados Unidos ni a la Ley de Procedimiento Administrativo
• no conforme a la prueba de pruebas sustanciales
• injustificado por los hechos
• arbitraria, caprichosa, abuso de discreción, o de otra manera no conforme a la ley

El artículo 706 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece esas normas. Si bien es difícil demostrar que la acción de una agencia es arbitraria y caprichosa, hay casos que así lo han sostenido. Por ejemplo, después de que la administración Reagan dejó de lado una regla de administración Carter de la Administración Nacional de Tránsito y Seguridad en Carreteras sobre restricciones pasivas en automóviles, State Farm y otras compañías de seguros cuestionaron la reversión por ser arbitraria y caprichosa. Al examinar el expediente, la Suprema Corte determinó que el organismo no había expuesto suficientes razones para su reversión y requirió que el organismo revisara el expediente y la regla y aportara las razones adecuadas para su reversión. State Farm y otras compañías de seguros obtuvieron así un beneficio legal al mantener una regla de agencia que colocaba costos en los fabricantes de automóviles para aumentar la seguridad de los pasajeros y potencialmente reducir el número de reclamos por lesiones de aquellos que había asegurado. Asociación de Fabricantes de Vehículos Motorizados v. State Farm Mutual Ins. , 463 US 29 (1983).

Demandar al Gobierno

En el estado administrativo moderno, el rango de actividad gubernamental es inmenso, y las agencias administrativas frecuentemente se interponen en el camino de la empresa empresarial. A menudo, la participación burocrática es totalmente legítima, obligada por la ley; a veces, sin embargo, las agencias o funcionarios gubernamentales pueden sobrepasar sus límites, en un ataque de celo o rencor. ¿Qué recurso tiene el particular o empresa?

Principalmente por razones históricas, siempre ha sido más difícil demandar al gobierno que demandar a particulares o corporaciones. Por un lado, el gobierno ha recurrido desde hace mucho tiempo a la doctrina de la inmunidad soberana como escudo contra demandas. Sin embargo, en 1976, el Congreso modificó la Ley de Procedimiento Administrativo para renunciar a cualquier pretensión federal de inmunidad soberana en los casos de medidas cautelares u otras medidas no monetarias. Anteriormente, en 1946, en la Ley Federal de Reclamaciones Agrarias, el Congreso había renunciado a la inmunidad soberana del gobierno federal para la mayoría de las demandas de agravio por daños monetarios, aunque el acto contiene varias excepciones para agencias específicas (por ejemplo, no se puede demandar por lesiones resultantes de operaciones fiscales de Hacienda Departamento o por lesiones derivadas de actividades de los militares en tiempos de guerra). El acto también contiene una excepción importante para las reclamaciones “basadas en el ejercicio o desempeño [de un funcionario] o en la falta de ejercicio o desempeño de una función o deber discrecional”. Esta excepción impide demandas contra juntas de libertad condicional por poner en libertad condicional a delincuentes peligrosos que luego matan o mutilan en el curso de otro delito y demandas contra funcionarios cuya decisión de enviar materiales explosivos por parte de un transportista público provoca muertes y lesiones masivas tras una explosión en ruta. Dalehite v. Estados Unidos, 346 US 15 (1953).

En los últimos años, la Suprema Corte ha venido despojando de la tradicional inmunidad de que gozan muchos funcionarios gubernamentales contra demandas personales. Algunos empleados del gobierno —jueces, fiscales, legisladores y el presidente, por ejemplo— tienen inmunidad absoluta contra demandas por acciones oficiales. Pero muchos administradores públicos y empleados gubernamentales tienen en el mejor de los casos una inmunidad calificada. En virtud de una disposición de la Ley de Derechos Civiles de 1871 (las llamadas acciones de la Sección 1983), los funcionarios estatales pueden ser demandados ante un tribunal federal por daños monetarios siempre que “bajo color de cualquier ley estatal” priven a alguien de sus derechos conforme a la Constitución o ley federal. En Bivens v. Seis Agentes de Narcóticos Federales Desconocidos, la Suprema Corte sostuvo que los agentes federales pueden ser demandados por violar los derechos de la Cuarta Enmienda de la actora contra un allanamiento ilícito de su domicilio. Bivens v. Seis Agentes de Narcóticos Federales Desconocidos, 403 US 388 (1971). Los casos posteriores han seguido esta lógica para permitir demandas por violaciones a otras disposiciones constitucionales. Esta área de la ley se encuentra en un estado de flujo, y es probable que continúe evolucionando.

En ocasiones se hace daño a un individuo o negocio porque el gobierno ha dado información errónea. Por ejemplo, supongamos que Charles, un empleado desconcertado, discapacitado de la marina, está recibiendo una anualidad federal por discapacidad. Bajo la normatividad, perdería su pensión si tomara un trabajo que le pagara en cada uno de los dos años sucesivos más del 80 por ciento de lo que ganaba en su antiguo trabajo de la marina. Unos años después, el Congreso cambió la ley, haciéndole inelegible si ganaba más del 80 por ciento en cualquier año. Durante muchos años, Charles ganó considerablemente menos que el monto máximo. Pero luego un año tuvo la oportunidad de ganar algo de dinero extra. Al no querer perder su pensión, llamó a un especialista en relaciones con empleados en la Marina de Estados Unidos y le preguntó cuánto podía ganar y aún así mantener su pensión. El especialista le dio información errónea por teléfono y luego le envió un formulario desactualizado que decía que Charles podría asumir con seguridad el trabajo extra. Desafortunadamente, al final resultó que Charles sí superó el límite salarial, y así el gobierno cortó su pensión durante el tiempo que ganaba demasiado. Charles demanda para recuperar su pensión perdida. Argumenta que se basó en su detrimento en información falsa suministrada por la marina y que para ser justos se debería impedir al gobierno negar su reclamo.

Desafortunadamente para Charles, perderá su caso. En Office of Personnel Management v. Richmond, la Suprema Corte razonó que sería inconstitucional permitir la recuperación. Office of Personnel Management v. Richmond, 110 S. Ct. 2465 (1990). En la cláusula de apropiaciones del artículo I se dice que el dinero federal sólo se puede pagar a través de una apropiación hecha por ley. La ley impidió que se realizara este pago en particular. Si el tribunal hiciera una excepción, permitiría a los funcionarios ejecutivos en efecto realizar pagos vinculantes, aunque no autorizados, simplemente tergiversando los hechos. La dura realidad, por lo tanto, es que los errores del gobierno generalmente se cometen contra el individuo, no contra el gobierno, a menos que la ley prevea específicamente la retribución (como, por ejemplo, en la Ley Federal de Reclamaciones Agrarias que se acaba de discutir).

Llave para llevar

Después de agotar los recursos administrativos, existen numerosos motivos para solicitar la revisión judicial del auto de una agencia o de una regla definitiva. Si bien los tribunales remiten a las agencias en cierta medida, un organismo debe seguir sus propias reglas, cumplir con la Ley de Procedimiento Administrativo, actuar en el ámbito de su autoridad delegada, evitar actuar de manera arbitraria y elaborar reglas definitivas que estén sustentadas en pruebas sustanciales.

Ejercicios

1. ¿Por qué los tribunales estadounidenses requerirían que alguien que busca la revisión judicial de una agencia ordene primero agote los recursos administrativos?
2. En Internet, encuentra un caso en el que alguien haya demandado con éxito al gobierno de Estados Unidos bajo la Ley Federal de Reclamaciones Agrarias. ¿Qué tipo de caso fue? ¿El gobierno argumentó la inmunidad soberana? ¿La inmunidad soberana tiene sentido para ti?