11.1: Fallos de mercado y elección pública

Objetivos de aprendizaje

• ¿Por qué el gobierno no puede legislar las cosas malas fuera de existencia y qué modelo de gobierno, interés público o interés privado, es la representación más precisa de la realidad?

Algunos reglamentos son claramente salubres y deben conservarse. Las principales justificaciones para la regulación del sistema financiero —las fallas del mercado — ocurren, y las regulaciones gubernamentales pueden, y a veces han ayudado a mitigarlas. Como todo lo demás en la vida, sin embargo, las regulaciones son costosas (no gratis) y por lo tanto conllevan compensaciones. Como se detalla en otro capítulo, inducen actividades mineras y cabildeo perfectamente legales pero burocráticamente disruptivas. También pueden llevar a consecuencias severamente retorcidas e involuntarias, como que los bancos conceden préstamos malos a propósito.

El objetivo de este capítulo no es criticar toda la regulación, sino más bien criticar regulaciones financieras específicas con la esperanza de crear mejores políticas regulatorias en un futuro (ojalá cercano). El lugar para comenzar, creo, es pensar en lo que los reguladores y regulaciones no pueden hacer, y eso es arreglar el mundo por decreto. El simple hecho de que una actividad sea ilegal no significa que se detenga. Debido a que el gobierno enfrenta una restricción presupuestal y costos de oportunidad, no puede darse el lujo de monitorear a todos todo el tiempo. Lo que es malo para algunos suele ser bueno para otros, por lo que mucha gente suministra voluntariamente bienes o actividades ilegales. En consecuencia, muchas actividades ilegales son comunes; en ningún orden en particular, me vienen a la mente la sodomía, el consumo de drogas, el uso imprudente de automóviles y la piratería musical. Esto puede parecer un punto simple, pero mucha gente cree que la regulación realmente puede funcionar si solo se fortalecen las regulaciones, y los reguladores encargados de hacerlas cumplir. Si las regulaciones fallaron en el pasado, creen que eso significa que los reguladores necesitaban más dinero o autoridad, o ambos.

El problema con esta visión, sin embargo, es que los funcionarios de gobierno pueden no ser los ángeles que mucha gente asume que son. No es su culpa. Especialmente si pasaron por el sistema de escuelas públicas de Estados Unidos, probablemente aprendieron una interpretación del gobierno llamada modelo de interés público. Como su nombre indica, el modelo de interés público postula que los funcionarios de gobierno trabajan en interés del público, de “el pueblo”, si se quiere. Es el tipo de cosas que Abraham Lincoln tenía en mente en su famoso discurso de Gettysburg cuando dijo “ese gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo, no perecerá de la tierra”. showcase.netins.net/web/creative/lincoln/discursos/gettysburg.htm Esa es retórica política sobresaliente, mejor que nada inventan los artistas de spin actuales, pero ¿es una representación justa de la realidad?

Muchos economistas piensan que no. Creen que el interés privado prevalece, incluso en el gobierno. Según su modelo, llamado la elección pública o, menos confusamente, el modelo de interés privado, los políticos y burócratas a menudo se comportan en sus propios intereses y no en los del público. Por supuesto, no andan por ahí diciendo que necesitamos la ley X o la regulación Y que me ayuden a enriquecerme a través de sobornos, para rescatar a mi cuñado, o para asegurar que pronto reciba un trabajo cushy en el sector privado. Más bien, dicen que necesitamos la ley X o la regulación Y para proteger a las viudas y huérfanos, para entorpecer los esfuerzos de los malos, o para hacer que los ricos paguen por su éxito.

En muchos países, los que llamaremos “depredadores” en el contexto del modelo de Diamante de Crecimiento, el modelo de interés privado claramente domina. En los países ricos, el modelo de interés público se vuelve más plausible. Sin embargo, muchas regulaciones económicas, aunque revestidas de retórica de interés público, aparecen en estrecha inspección para ajustarse al modelo de interés privado. Como señaló hace décadas el economista y premio Nobel de la Universidad de Chicago George Stigler www.econlib.org/Library/enc/bios/Stigler.html, los reguladores suelen ser “capturados” en.wikipedia.org/wiki/regulatory_capture por la industria que regulan. Es decir, la industria se establece normatividad por sí misma al influir en las decisiones de los reguladores. Los reguladores financieros, como veremos, no son la excepción.

Independientemente de las motivaciones de reguladores y políticos, surge otra pregunta muy pegajosa: ¿podrían los reguladores detener malas actividades, eventos y personas aunque quisieran? La respuesta en muchos contextos parece ser un inequívoco “¡No! ” La razón es nuestro viejo némesis, información asimétrica, que, los lectores deben recordar, hereda en la naturaleza y lo invade todo. Desprende tanto a los gobiernos como a los mercados y a los intermediarios. Las implicaciones de esta visión son devastadoras para la efectividad de los reguladores y sus regulaciones, como lo deja claro la Figura 11.1 “Información y regulación asimétrica”.

Figura 11.1 Información asimétrica y regulación

Fuente: Adaptado de James R. Barth, Gerard Caprio Jr., y Ross Levine, Rethinking Bank Regulation: Til Angels Govern (Nueva York: Cambridge University Press, 2006), 6.

Aunque la Figura 11.1 “Información asimétrica y regulación” es estéticamente agradable (¡gran trabajo, chicos!) no pinta un cuadro bonito. Debido a los múltiples niveles de problemas casi intratables de información asimétrica, la democracia no es garantía de que el gobierno sirva al interés público. Las cosas son aún peores en sociedades aún plagadas de gobierno depredador, donde la corrupción engaña aún más las obras al dar incentivos a políticos, reguladores y banqueros (y otros financieros) para perpetuar el sistema actual, por subóptimo que sea desde el punto de vista del público .

Y si realmente quieres que te dé vueltas la cabeza, considera esto: abundan los problemas de agencia dentro del gobierno, dentro de las burocracias regulatorias, y dentro de los bancos. Dentro de los bancos, los comerciantes y los oficiales de préstamos quieren mantener sus empleos, ganar promociones y llevar a casa grandes bonos. Pueden hacer estos dos últimos asumiendo grandes riesgos, y en ocasiones optan por hacerlo. A veces los accionistas quieren asumir riesgos mucho mayores que los gerentes o depositantes u otros tenedores de deuda. A veces son los directivos los que tienen incentivos para hacer grandes apuestas, para obtener sus opciones sobre acciones “en el dinero”. www.investorwords.com/2580/in_the_money.html Dentro de las burocracias, los reguladores tienen incentivos para ocultar sus errores y tomar crédito por buenos resultados, aunque tuvieran poco o nada que ver con ellos. Lo mismo ocurre con el gobierno, donde el Poder Legislativo puede tratar de desacreditar las políticas del Ejecutivo, o viceversa, y retener información o incluso difundir desinformación para “probar” su caso.

Stop and Think Box

En la década de 1910 y principios de la década de 1920, la mayoría de los estados de Estados Unidos aprobaron regulaciones de valores llamadas Blue Sky Laws que aparentemente buscaban evitar que los traficantes de valores babosos no vendieran nada más que el cielo azul a viudas y huérfanos pobres e indefensos. ¿Puedes averiguar qué estaba pasando realmente? (Pista: Recordemos que este fue un periodo de banca tradicional, bancos unitarios, la regla 3-6-3, y todo eso. Recordemos, también, que los mercados de valores son un método alternativo para vincular a los inversionistas con los prestatarios).

Probablemente lo regalamos con esa última pista. Cielo Azul Las leyes, ahora se dan cuenta los estudiosos, eran intentos velados de proteger los monopolios de los banqueros unitarios molestos por perder negocios en los mercados de valores. Incapaces de obtener simpatía pública por su difícil situación, los banqueros en cambio hablaron en términos de interés público, de viudas y huérfanos defraudados. Ciertamente hubo algunas estafas sobre, pero no suficientes para garantizar las leyes del cielo azul más virulentas, que en realidad dieron a los funcionarios estatales el poder de prohibir la emisión de valores que no les gustaban, y en algunos estados, ¡esa era la mayoría de ellas!

Está bien si te sientes un poco intranquilo con estas nuevas ideas. Creo que como adultos se puede manejar la plática directa. Será mejor para todos —tú, yo, nuestros hijos y nietos— si aprendes a mirar las acciones del gobierno con ojo crítico. Los reguladores han fracasado en el pasado y lo volverán a hacer a menos que alineemos los intereses de todos los principales partidos representados en la Figura 11.1 “Información asimétrica y regulación” más de cerca, empoderando a las fuerzas del mercado para hacer la mayor parte del trabajo pesado.

CLAVE PARA TOMAR

• El gobierno no puede legislar las cosas malas porque no puede ser en todos los lugares a la vez. Al igual que el resto de nosotros, el gobierno enfrenta limitaciones presupuestarias y costos de oportunidad. Por lo tanto, no puede detener actividades que algunas personas disfrutan o encuentran rentables.
• De acuerdo con el modelo de interés público, el gobierno trata de promulgar leyes, reglamentos y políticas que beneficien al público.
• El modelo de interés privado (o elección pública), por el contrario, sugiere que los funcionarios gubernamentales promulguen leyes que sean de su propio interés privado.
• Es importante saber qué modelo es una descripción más precisa de la realidad porque los modelos tienen implicaciones muy diferentes para nuestras actitudes hacia la regulación.
• Si uno cree que el modelo de interés público suele ser correcto, entonces será más probable que se pida una regulación gubernamental, aunque se admita que los objetivos regulatorios pueden ser de hecho difíciles de lograr independientemente de las intenciones de políticos y burócratas.
• Si uno cree que el modelo de interés privado es una representación más precisa del mundo real, uno será más escéptico de la regulación gubernamental.
• La información asimétrica crea un problema principal-agente entre el público y los funcionarios electos, otro problema principal-agente entre esos funcionarios y reguladores, y otro problema de principal-agente entre reguladores y bancos (y otras firmas financieras) porque en cada caso, un partido (políticos, reguladores, bancos) sabe más que el otro (público, políticos, reguladores).
• Por lo que hay al menos tres lugares donde se puede obstaculizar el interés del público: en las elecciones políticas, en la interacción entre el Congreso y el presidente y los organismos reguladores, y en la interacción entre reguladores y los regulados. ¡Y eso es ignorar los problemas de agencia a menudo extensos que se encuentran dentro de los gobiernos, agencias reguladoras e instituciones financieras!