13.2: Cómo hacen las cosas los presidentes

Objetivos de aprendizaje

Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:

1. ¿Cómo trata el presidente de fijar la agenda del sistema político, especialmente del Congreso?
2. ¿Qué retos enfrenta el mandatario para lograr su agenda?
3. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del veto presidencial?
4. ¿Pueden y los presidentes lideran el Congreso?
5. ¿Cuáles son las atribuciones del presidente como director ejecutivo?
6. ¿Por qué los presidentes dan tantos discursos?
7. ¿Cómo buscan los presidentes la aprobación pública?

El sistema político fue diseñado por los redactores para ser infrecuentemente innovador, para actuar sin eficiencia ni despacho. La autoridad está descentralizada. Los partidos políticos suelen estar en conflicto. Los intereses son diversos (Edwards III, 2009).

Sin embargo, como hemos explicado, los presidentes enfrentan altas expectativas de acción. A estas expectativas se suma la retórica altísima de sus campañas electorales. Por ejemplo, el candidato Obama prometió lidiar con los problemas de la economía, el desempleo, la vivienda, la atención médica, Irak, Afganistán y mucho más.

Como también hemos explicado, los presidentes no tienen invariablemente o incluso muchas veces la facultad de cumplir con estas expectativas. Considera la economía. Debido a que el gobierno y los medios reportan las tasas de inflación y desempleo y el número de nuevos empleos creados (o no creados), constantemente se recuerda al público estas medidas a la hora de juzgar el manejo de la economía por parte del presidente. Y ciertamente el mandatario sí reclama crédito cuando a la economía le va bien. Sin embargo, el mandatario tiene mucho menos control sobre la economía y estos indicadores económicos de lo que transmiten los medios y mucha gente cree.

Las oportunidades de un presidente para influir en las políticas públicas dependen en parte de la administración anterior y de las circunstancias políticas en las que el nuevo presidente toma posesión del cargo (Skowronek, 2008). Los presidentes a menudo enfrentan problemas intratables, encuentran eventos impredecibles, tienen que tomar decisiones políticas complejas y se ven acosados por escándalos (políticos, financieros, sexuales).

Una vez en la oficina, la realidad se hunde. Entrevistando al presidente Obama en The Daily Show, Jon Stewart se preguntó si el eslogan de campaña del presidente de “Sí podemos” debería cambiarse por “Sí podemos, dadas ciertas condiciones”. El presidente Obama respondió “Creo que diría 'sí podemos, pero... no va a pasar de noche a la noche'” (Stolberg, 2010).

Entonces, ¿cómo hacen las cosas los presidentes? Los poderes y prerrogativas presidenciales ofrecen oportunidades de liderazgo.

Enlace

Entre 1940 y 1973, seis presidentes estadounidenses de ambos partidos políticos grabaron en secreto poco menos de cinco mil horas de sus reuniones y conversaciones telefónicas.

Echa un vistazo a http://millercenter.org/academic/presidentialrecordings.

Los presidentes indican qué temas deben atraer más atención y acción; ayudan a establecer la agenda política. Presionan al Congreso para que apruebe sus programas, a menudo por oscilaciones similares a campañas en todo el país. Su posición como cabeza de su partido político les permite mantener o ganar aliados (y ganar la reelección). Al interior del Poder Ejecutivo, los presidentes hacen políticas mediante nombramientos bien publicitados y órdenes ejecutivas. Utilizan su posición ceremonial como jefe de Estado para entrar en las noticias y obtener la aprobación pública, facilitando persuadir a otros para que sigan su ejemplo.

Agenda-Setter para el Sistema Político

Los presidentes tratan de fijar la agenda política. Llaman la atención sobre temas y soluciones, utilizando poderes constitucionales como llamar la sesión al Congreso, recomendar proyectos de ley e informar a sus miembros sobre el estado del sindicato, así como dar discursos y dar noticias (Hoffman & Howard, 2006).

Figura 13.3

La responsabilidad constitucional del presidente de informar al Congreso sobre “el estado de la unión” se ha elevado a una actuación, transmitida a nivel nacional en todas las grandes cadenas y antes de una sesión conjunta en Capitolio, que resume los puntos clave de su agenda política.

Wikimedia Commons — dominio público

El Congreso no siempre se aplaza y a veces desprecia la agenda del presidente. Sus miembros sirven a circunscripciones más pequeñas y distintas para diferentes términos. Cuando los presidentes provienen del mismo partido que la mayoría de los congresistas, tienen más influencia para que sus ideas reciban seria atención en el Capitolio. Por lo que los presidentes trabajan arduamente para mantener o aumentar el número de miembros de su partido en el Congreso: recaudar fondos para el partido (y su propia campaña), hacer campaña por candidatos y arrojar peso (y dinero) en una elección primaria detrás del candidato más fuerte o su candidato preferido. Los trajes presidenciales —donde los diputados al Congreso son llevados a la victoria por los candidatos presidenciales ganadores— son cada vez más cortos. La mayoría de los legisladores ganan por mayores márgenes en su distrito que el presidente. En las elecciones a mitad del mandato del presidente, el partido del presidente generalmente pierde escaños en el Congreso. En 2010, a pesar de los esfuerzos del presidente Obama, los republicanos obtuvieron la friolera de sesenta y tres escaños y tomaron el control de la Cámara de Representantes.

Dado que los presidentes suelen tener menos apoyos partidistas en el Congreso en las segundas mitades de sus mandatos, con mayor frecuencia esperan que el Congreso sea más susceptible a sus iniciativas en sus primeros dos años. Pero incluso entonces, el gobierno dividido, donde un partido controla la presidencia y otro partido controla una o ambas cámaras del Congreso, ha sido común en los últimos cincuenta años. Para los presidentes, la perspectiva tanto de una Cámara como de un Senado amistosos se ha convertido en la excepción.

Incluso cuando la Casa Blanca y el Congreso están controlados por el mismo partido, como con el presidente Obama y el Congreso de 2009 y 2010, los presidentes no monopolizan la agenda legislativa. Los líderes del Congreso, especialmente del partido contrario, empujan otros temas —aunque sólo sea para presionar o avergonzar al mandatario. Miembros del Congreso han hecho promesas de campaña que quieren mantener a pesar de las preferencias políticas del presidente. Grupos de interés con proyectos de mascotas se agolpan.

No obstante, los presidentes están mejor situados que cualquier otro individuo para influir en el proceso legislativo. En particular, su alto protagonismo en las noticias significa que tienen un impacto poderoso en lo que los temas serán considerados —y no— en el sistema político en su conjunto.

¿Y qué pasa con el contenido de “la agenda del presidente”? El presidente no es más que un jugador entre muchos que le dan forma. La transición de la elección a la toma de posesión es de poco más de dos meses (Bush tuvo menos tiempo debido a la disputada votación de Florida del 2000). Los presidentes se ocupan primero de nombrar a un gabinete y al personal de la Casa Blanca. Para construir una agenda, los presidentes “piden prestado, roban, cooptan, vuelven a redactar, renombrar y modificar cualquier propuesta que se ajuste a sus objetivos políticos” (Light, 1999). Las ideas provienen en gran parte de compañeros partisanos fuera de la Casa Blanca. Son útiles los proyectos de ley ya introducidos en el Congreso o los programas propuestos por la burocracia. Han recibido discusión, estudio y compromiso que han construido apoyos. Y los presidentes tienen más éxito obteniendo legislación prestada a través del Congreso que las propuestas de política ideadas dentro de la Casa Blanca (Rudalevige, 2002).

Las crisis y los acontecimientos inesperados afectan las elecciones de la agenda de los presidentes. Los temas persiguen a los presidentes, especialmente a través de preguntas e historias de reporteros de la Casa Blanca, tanto como los presidentes persiguen temas Un huracán enormemente destructivo en la costa del Golfo impulsa temas de manejo de emergencias, pobreza y reconstrucción a la agenda política, ya sea que un presidente los quiera allí o no.

Por último, no se pueden evitar muchos temas del orden del día. Los presidentes son encargados por el Congreso de proponer un presupuesto anual. Los números brutos del presupuesto representan opciones de políticas serias. Y cada vez hay más temas de agenda que nunca parecen resolverse (e.g., energía, entre muchos otros).

Jefe de cabildero en el Congreso

Después de sugerir lo que debería hacer el Congreso, los presidentes tratan de persuadir a los legisladores para que sigan adelante. Pero sin un papel formal, los presidentes son forasteros al proceso legislativo. No pueden presentar proyectos de ley en el Congreso y deben contar con los miembros para hacerlo.

Enlace Legislativo

Los presidentes apuntan a los logros legislativos negociando con los legisladores directamente o a través de sus oficiales de enlace legislativo: empleados de la Casa Blanca asignados para tratar con el Congreso que proporcionan un conducto de presidente a Congreso y de regreso. Estos empleados transmiten preferencias presidenciales y presionan a los miembros del Congreso; también transmiten las preocupaciones de los miembros a la Casa Blanca. Cuentan votos, alinean coaliciones y sugieren tiempos para que los presidentes convoquen a otros miembros del partido. Y tratan de cortar tratos.

El enlace legislativo se centra menos en torcer los brazos que en mantener “una era de buenos sentimientos” con el Congreso. Algunos favores son grandes: apoyar una apropiación que beneficie a los distritos electorales de los miembros; viajar a la tierra natal de los miembros para ayudarlos a recaudar fondos para la reelección; y nombrar a los compinches de los miembros para altos cargos. Otros son pequeños: invitarlos a la Casa Blanca, donde pueden platicar con los reporteros; enviarles fotos autografiadas o boletos extra para recorridos por la Casa Blanca; y permitirles anunciar subvenciones. Los presidentes esperan que la cordialidad aliente a los legisladores a devolver el favor cuando sea necesario (Collier, 1997).

Tales buenos sentimientos son difíciles de mantener cuando los presidentes y el partido de oposición asumen políticas contradictorias, especialmente cuando ese partido tiene mayoría en una o ambas cámaras del Congreso o ambas partes adoptan posturas de tomarlo o dejarlo.

El Veto

Cuando el Congreso envía un proyecto de ley a la Casa Blanca, un presidente puede devolverlo con objeciones (Cameron, 2000; Spitzer, 1988). Este veto —en latín para “no lo permita ”— acentúa las apuestas. El Congreso sólo puede salirse con la suya si anula el veto con dos tercios de mayorías en cada cámara. Los presidentes que usan el veto pueden bloquear casi cualquier proyecto de ley que no les guste; solo alrededor del 4 por ciento de todos los vetos han sido anulados con éxito alguna vez (Stanley & Niemi, 1998). La amenaza de un veto puede ser suficiente para lograr que el Congreso promulgue la legislación que prefieran los presidentes.

El veto sí tiene inconvenientes para los presidentes:

• Los vetos alientan a los miembros del Congreso que trabajaron duro para elaborar un proyecto de ley. Por lo que los vetos son los más utilizados como último recurso. Después de las elecciones de 1974, el presidente republicano Ford enfrentó un Congreso abrumadoramente demócrata. Un oficial de enlace legislativo de Ford recordó: “Nunca nos sentamos deliberadamente y tomamos la decisión de vetar sesenta proyectos de ley en dos años. ... Era la única alternativa” (Light, 1999).
• El veto es un instrumento contundente. Es inútil que el Congreso no actúe sobre la legislación en primer lugar. En su discurso de 1993 proponiendo una reforma de salud, el presidente Clinton agitó una pluma y se comprometió a vetar cualquier proyecto de ley que no brindara cobertura universal. Tal amenaza no significó nada cuando el Congreso no aprobó ninguna reforma. Y a diferencia de los gobernadores de la mayoría de los estados, los presidentes carecen de un veto por líneas, lo que permite a un director ejecutivo rechazar partes de un proyecto de ley El Congreso buscó darle este poder al presidente a finales de los noventa, pero la Suprema Corte declaró inconstitucional la ley (Clinton v. City of New York, 1998). Los presidentes deben tomar o dejar proyectos de ley en su totalidad.
• El Congreso puede voltear el veto contra presidentes. Por ejemplo, puede aprobar un proyecto de ley popular —especialmente en un año electoral— y desafiar al presidente a rechazarlo. El presidente Clinton se enfrentó a tal “cebo de veto” del Congreso Republicano cuando estaba listo para la reelección en 1996. La Ley de Defensa del Matrimonio, que habría restringido el reconocimiento federal del matrimonio a parejas de sexo opuesto, fue profundamente desagradable para las lesbianas y los hombres homosexuales (una circunscripción demócrata clave) pero fuertemente respaldada en las encuestas de opinión pública. Un veto Clinton podría culpar por matar el proyecto de ley o provocar una humillante anulación. Firmarlo corría el riesgo de enfurecer a los votantes lesbianas y gays. Clinton finalmente firmó la legislación—en mitad de la noche sin cámaras presentes.
• Las amenazas de veto pueden ser contraproducentes. Después de que los demócratas se hicieron cargo del Senado a mediados de 2001, trasladaron la “carta de derechos de los pacientes” que autorizaba demandas contra organizaciones de mantenimiento de la salud a lo más alto de la agenda del Senado. El presidente Bush dijo que vetaría el proyecto de ley a menos que incorporara estrictos límites a los derechos a demandar y bajos topes a los daños ganados en las demandas. Una amenaza tan visible alentó una percepción pública de que Bush se oponía a cualquier declaración de derechos de los pacientes, o incluso a los derechos de los pacientes en absoluto (Bruni, 2001). Así, las amenazas de veto pueden ser ineficaces o crear daños políticos (o, como en este caso, ambos).

Los presidentes astutos utilizan “vetos no sólo para bloquear la legislación sino para darle forma. ... Los vetos no son balas fatales sino estratagemas de negociación” (Cameron, 2000). Las amenazas de veto y las ceremonias de veto se convierten en claves para las comunicaciones presidenciales en las noticias, lo que da la bienvenida a la historia de las disputas del Capitolio Hill contra la Casa Blanca, particularmente bajo gobierno dividido. En 1996, el presidente Clinton enfrentó un duro proyecto de ley de reforma del bienestar de un Congreso republicano cuyos líderes lo desafiaron a vetar el proyecto de ley para que pudieran afirmar que rompió su promesa de 1992 de “poner fin al bienestar tal como lo conocemos”. Clinton vetó el primer proyecto de ley; los republicanos redujeron los recortes pero mantuvieron disposiciones duras negando beneficios a niños nacidos de beneficiarios de asistencia social. Clinton vetó esta segunda versión; los republicanos volvieron a reducir los recortes y redujeron el impacto en los niños. Por último, Clinton firmó el proyecto de ley y publicó anuncios durante su campaña de reelección proclamando cómo había “terminado con el bienestar tal como lo conocemos”.

Firmar declaraciones

En un comunicado de firma, el mandatario reclama el derecho a ignorar o negarse a hacer cumplir leyes, partes de leyes, o disposiciones de proyectos de ley de apropiaciones a pesar de que el Congreso los haya promulgado y los haya promulgado. Esta práctica fue poco común hasta que se desarrolló durante el segundo mandato del presidente Ronald Reagan. Se intensificó bajo el mando del presidente George W. Bush, quien rara vez ejerció el veto pero en cambio emitió casi mil 200 declaraciones firmantes en ocho años, aproximadamente el doble que todos sus predecesores combinados. Como ejemplo, rechazó el requisito de informar al Congreso sobre cómo había brindado salvaguardas contra la injerencia política en la investigación financiada por el gobierno federal. Justificó sus declaraciones sobre el poder “inherente” del comandante en jefe y sobre una doctrina hasta ahora oscura denominada Ejecutivo unitario, que sostiene que el Poder Ejecutivo puede destituir al Congreso y a los tribunales sobre la base de la interpretación constitucional que haga el presidente.

El presidente Obama ordenó a los funcionarios ejecutivos que consultaran con el fiscal general antes de confiar en cualquiera de las declaraciones firmantes del presidente Bush para eludir una ley. Sin embargo, inicialmente emitió algunas declaraciones firmantes él mismo. Entonces, para evitar chocar con el Congreso, se abstuvo de hacerlo. Afirmó que el Poder Ejecutivo podría eludir lo que consideró como restricciones inconstitucionales al poder ejecutivo. Pero no invocó la teoría ejecutiva unitaria (Savage, 2009; Savage, 2010).

Cuadros de mando presidenciales en el Congreso

¿Con qué frecuencia los presidentes se salen con la suya en Capitol Hill? En las votaciones nominales del Congreso, el Congreso va de acuerdo con cerca de las tres cuartas partes de las recomendaciones presidenciales; la tasa de éxito es más alta a principios de término (Edwards III, 1989; Bond & Fleisher, 1990; Peterson, 1990; Mayhew, 1991). Incluso en una legislación polémica e importante por la que expresaron preferencia con mucha antelación a la acción del Congreso, a los presidentes les sigue yendo bien. El Congreso rara vez ignora por completo los temas de la agenda presidencial. Un estudio estima que más de la mitad de las recomendaciones presidenciales se reflejan sustancialmente en la acción legislativa (Peterson, 1990; Rudalevige, 2002).

¿Pueden y los presidentes dirigir el Congreso, entonces? No del todo. La mayor parte del éxito presidencial está determinado por la composición partidista e ideológica del Congreso. El gobierno dividido y la polarización partidista en el Capitolio han hecho que el Congreso esté más dispuesto a discrepar con el presidente. Por lo que los presidentes recientes tienen menos éxito aun cuando son más selectivos sobre los proyectos de ley para refrendar. Eisenhower, Kennedy y Johnson apostaron posiciones en más de la mitad de los votos nominales del Congreso. Sus sucesores han tomado posiciones sobre menos de una cuarta parte de ellos, especialmente cuando su partido no controlaba el Congreso. “Los presidentes, desconfiados de una membresía cada vez más independiente en el Congreso, han llegado a apoyar activamente la legislación solo cuando es de particular importancia para ellos, en un intento de minimizar la derrota” (Ragsdale, 2008; Shull & Shaw, 1999).

Director Ejecutivo

Como director ejecutivo, el presidente puede moverse primero y rápidamente, atreviendo a otros a responder. A los presidentes les gusta tanto el sentimiento de poder como las noticias favorables de ellos actuando decisivamente. Aunque el Congreso y los tribunales pueden responder, a menudo reaccionan lentamente; muchas, si no la mayoría de las acciones presidenciales, nunca son cuestionadas (Moe, 2000; Howell, 2003). Dicha acción presidencial directa se basa en varias atribuciones: nombrar funcionarios, emitir órdenes ejecutivas, “cuidar que las leyes se ejecuten fielmente” y librar la guerra.

Poderes Nombramientos

Presidentes contratan y (con excepción de las comisiones regulatorias) despiden a funcionarios ejecutivos. También nombran embajadores, a los miembros de organismos independientes y al poder judicial (Lewis, 2008; Mackenzie, 2001).

Los meses entre la elección y la toma de posesión son consumidos por la necesidad de armar rápidamente un gabinete, un grupo que informa y asesora al presidente, integrado por los jefes de los catorce departamentos ejecutivos y cualesquiera otras posiciones que el mandatario le otorgue rango a nivel de gabinete. Encontrar a “la persona adecuada para el trabajo” no es más que un criterio. Los nombrados en el gabinete provienen abrumadoramente del partido del presidente; elegir compañeros partisanos recompensa a la coalición ganadora y ayuda a lograr la política (Cohen, 1988). Los presidentes también tratan de crear un equipo que, en la frase de Clinton, “se parezca a Estados Unidos”. En 1953, el presidente Dwight Eisenhower fue picado por la broma de los medios de comunicación de que su primer gabinete, todo masculino, todo blanco, consistía en “nueve millonarios y un plomero” (este último era un funcionario sindical, un secretario de trabajo de corta duración). Por el contrario, los gabinetes de George W. Bush y Barack Obama tenían un generoso complemento de personas de color y mujeres, y al menos un miembro del otro partido.

Estas personas designadas presidenciales deben ser confirmadas por el Senado. Si el Senado rara vez vota en contra a un nominado en el piso, ya no sellará a los nominados libres de escándalos. Un nominado puede ser detenido en un comité. Aproximadamente una de cada veinte nominaciones clave nunca se confirma, generalmente cuando un comité no lo programa para una votación (Kurtz, Fleisher, & Bond, 1988).

Las audiencias de confirmación son oportunidades para que los senadores interroguen a los nominados sobre proyectos de mascotas de interés para sus estados, para obtener promesas de testificar o proporcionar información, y extraer promesas de acciones políticas (Mackenzie, 1981). Para ganar la confirmación, los funcionarios del gabinete se comprometen a responder y rendir cuentas ante el Congreso. Los funcionarios del subgabinete y los jueces federales, que carecen del protagonismo de los nominados al gabinete y a la Corte Suprema, son nominados aún más tardíamente y se confirman más lentamente. Incluso los senadores en el partido del presidente bloquean rutinariamente a los nominados para protestar por el mal trato o ganar concesiones.

En consecuencia, los presidentes tienen que esperar mucho tiempo antes de que sus designadas tomen posesión del cargo. Cinco meses después del primer mandato del presidente George W. Bush, un estudio mostró que de los 494 puestos de gabinete y subgabinete por cubrir, menos de la mitad había recibido nominaciones; menos de una cuarta parte había sido confirmada (Dao, 2001; Hines, 2001). Un erudito observó: “En Estados Unidos hoy en día, puedes obtener una maestría, construir una casa, andar en bicicleta en todo el país o hacer un bebé en menos tiempo del que se necesita para poner en el trabajo al promedio designado” (Mackenzie, 2001). Con los nombramientos presidenciales sin cubrir, las iniciativas se retrasan y el funcionamiento diario de los departamentos queda por defecto a los funcionarios públicos de carrera.

No es de extrañar que los presidentes puedan, y cada vez lo hacen, instalar a una persona designada en funciones o usar su poder para hacer nombramientos de recreo (Mackenzie, 2001). Pero tal acción unilateral puede producir un contragolpe. En 2004, dos nominados a la corte federal habían sido retenidos por senadores demócratas; cuando el Congreso estuvo fuera de sesión durante una semana, el presidente Bush los nombró para jueces en nombramientos de receso. Demócratas furiosos amenazaron con filibulizar o bloquear de otra manera a todos los nominados judiciales de Bush. Bush no tuvo más remedio que hacer un trato de que no haría más nombramientos de receso judicial por el resto del año (Lewis, 2004).

Órdenes Ejecutivas

Los presidentes hacen políticas por órdenes ejecutivas (Mayer, 2001). Este poder proviene del mandato constitucional de que “se encarguen de que las leyes se ejecuten fielmente”.

Las órdenes ejecutivas son directivas a los administradores del Poder Ejecutivo sobre cómo implementar la legislación. Los tribunales los tratan como equivalentes a las leyes. Los hechos dramáticos han resultado de órdenes ejecutivas. Algunas órdenes ejecutivas famosas incluyen la Proclamación de Emancipación de Lincoln, el cierre de los bancos por Franklin D. Roosevelt para evitar corridas en depósitos y su autorización de internamiento de japoneses americanos durante la Segunda Guerra Mundial, la desegregación de Truman de las fuerzas armadas, el establecimiento de Kennedy del Cuerpo de Paz, y Nixon' s creación de la Agencia de Protección al Medio Ambiente. Más típicamente, las órdenes ejecutivas reorganizan el Poder Ejecutivo e imponen restricciones o directivas sobre lo que los burócratas pueden o no hacer. El atractivo de las órdenes ejecutivas fue captado por un ayudante del presidente Clinton: “Trazo de la pluma. Ley de la tierra. Algo genial” (Begala, 1998). Las formas relacionadas para que los presidentes traten de hacer las cosas son mediante memorandos a funcionarios del gabinete, proclamas autorizadas por la legislación y (generalmente secretas) directivas de seguridad nacional (Cooper, 2002).

Las órdenes ejecutivas son imperfectas para los presidentes; pueden ser fácilmente volcadas. Un presidente puede hacer algo “con el trazo de una pluma”; el siguiente puede deshacerlo fácilmente. La orden ejecutiva del presidente Reagan que retenía la ayuda estadounidense a las agencias internacionales de control de la población que brindan asesoramiento sobre el aborto fue rescindida por una orden ejecutiva del presidente Clinton en 1993, luego restablecida por otra orden ejecutiva del presidente Bush en 2001, y rescindida una vez más por el presidente Obama en 2009. Además, como se supone que las órdenes ejecutivas son una mera ejecución de lo que el Congreso ya ha decidido, pueden ser reemplazadas por acción congresional.

Poderes de guerra

Las oportunidades de actuar en nombre de toda la nación en los asuntos internacionales son irresistibles para los presidentes. Los presidentes casi siempre gravitan hacia la política exterior a medida que avanzan sus términos. El brujo de política interna Bill Clinton se metamorfoseó en un entusiasta de la política exterior de 1993 a 2001. Incluso antes del 11-S el notoriamente intransitado George W. Bush estaba experimentando la misma transformación. El presidente Obama ha estado igual que si no más involucrado en la política exterior que sus predecesores.

El Congreso —mientras sea consultado— está menos inclinado a desafiar las iniciativas presidenciales en política exterior que en política interna. Esta idea de que el presidente tiene mayor autonomía en política exterior que interna se conoce como la “Tesis de las dos Presidencias” (Hinckley, 1994; Fleisher et al., 2000; Rudalevige, 2002).

Los poderes bélicos proporcionan otra vía clave para que los presidentes actúen unilateralmente. Después de los ataques del 11 de septiembre, la Oficina de Asesoría Legal del Presidente Bush ante el Departamento de Justicia de Estados Unidos argumentó que como comandante en jefe el presidente Bush podía hacer lo necesario para proteger al pueblo estadounidense (Yoo, 2005).

Desde la Segunda Guerra Mundial, los presidentes nunca han pedido (ni recibido) al Congreso una declaración de guerra. En cambio, se basan en autorizaciones abiertas del Congreso para usar la fuerza (como para las guerras en Vietnam y “contra el terrorismo”), resoluciones de las Naciones Unidas (guerras en Corea y el Golfo Pérsico), acciones de la Organización del Tratado Americano del Norte (OTAN) (operaciones de mantenimiento de la paz y guerra en la ex Yugoslavia), y orquestó peticiones de diminutas organizaciones internacionales como la Organización de Estados del Caribe Oriental (invasión de Granada). A veces, los presidentes amontonan todo esto: en su última conferencia de prensa antes del inicio de la invasión a Irak en 2003, el presidente Bush invocó la autorización de fuerza del Congreso, resoluciones de la ONU, y el poder inherente del presidente para proteger a Estados Unidos derivado de su juramento de cargo.

El Congreso puede reaccionar contra las guerras no declaradas recortando fondos para intervenciones militares. Tales esfuerzos consumen mucho tiempo y no están en su lugar hasta mucho después de la incursión inicial. Pero la acción del Congreso, o su amenaza, evitó la intervención militar en el sudeste asiático durante el colapso de Vietnam del Sur en 1975 y aceleró la retirada de las tropas estadounidenses del Líbano a mediados de la década de 1980 y Somalia en 1993 (Howell y Pevehouse, 2007).

El esfuerzo más concertado del Congreso para restringir los poderes de guerra presidenciales, la Ley de Poderes de Guerra, que aprobó el veto del presidente Nixon en 1973, puede haber fracasado. Estableció que los presidentes deben consultar con el Congreso previo a un compromiso extranjero de tropas, deben informar al Congreso dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la introducción de las fuerzas armadas, y deben retirar dichas tropas después de sesenta días si el Congreso no aprueba. Todos los presidentes denuncian esta legislación. Pero les da el derecho de comprometer tropas durante sesenta días con poco más que requisitos para consultar e informar, condiciones que los presidentes a menudo se sienten libres de ignorar. Y la prerrogativa presidencial bajo la Ley de Poderes de Guerra de comprometer tropas a corto plazo significa que el Congreso a menudo reacciona después del hecho. Desde Vietnam, el acto ha hecho poco para impedir que los presidentes lancen unilateralmente invasiones (Fisher, 1995; Hinckley, 1994).

El presidente Obama no buscó la autorización del Congreso antes de ordenar a los militares estadounidenses que se sumaran a los ataques contra las defensas aéreas libias y las fuerzas gubernamentales en marzo de 2011. Después de que comenzó la campaña de bombardeos, Obama envió al Congreso una carta alegando que como comandante en jefe tenía autoridad constitucional para los ataques. Los abogados de la Casa Blanca distinguieron entre esta limitada operación militar y una guerra.

Presidentes y el pueblo

La aprobación pública ayuda al mandatario a asegurar el acuerdo, atraer apoyo y desalentar la oposición. Presidentes con gran popularidad ganan más victorias en el Congreso en proyectos de ley de alta prioridad (Canes-Wrone, 2006). Pero obtener la aprobación pública puede ser complicado. Los presidentes enfrentan expectativas contradictorias, incluso demandas, del público: ser una persona común pero mostrar cualidades heroicas, ser apolíticos pero sobresalir (discretamente) en la política requerida para hacer las cosas, ser un líder visionario pero responder a la opinión pública (Cronin & Genovese, 2009).

Aprobación Pública

Desde hace más de cincuenta años, los encuestadores han preguntado a los encuestados: “¿Aprueba o desaprueba la forma en que el presidente está manejando su trabajo?” Con el tiempo ha habido variación de un presidente a otro, pero el patrón general es inconfundible (Stimson, 1976; Kernell, 1978; Brody, 1991). La aprobación comienza bastante alta (cerca del porcentaje del voto popular), aumenta ligeramente durante la luna de miel, se desvanece a lo largo del término y luego se nivela. Los presidentes difieren en gran medida en la tasa a la que baja su calificación de aprobación. El apoyo del presidente Kennedy se erosionó sólo ligeramente, a diferencia de las devastadoras caídas experimentadas por Ford y Carter. Los presidentes en sus primeros mandatos son muy conscientes de que, si caen por debajo del 50 por ciento, corren el peligro de perder la reelección o de perder aliados en el Congreso en las elecciones de mitad de período.

Los eventos durante el mandato de un presidente, y cómo los medios de comunicación los enmarcan, impulsan las calificaciones de aprobación hacia arriba o hacia abajo. Las representaciones de tiempos económicos difíciles, prolongados compromisos militares (por ejemplo, Corea, Vietnam e Irak), decisiones impopulares (por ejemplo, el perdón de Ford a Nixon) y otras malas noticias arrastran a la baja las calificaciones de aprobación. El principal impulso alcista proviene de intervenciones internacionales rápidas, como para el presidente Obama tras el asesinato de Osama bin Laden en 2011, o abordar con éxito emergencias nacionales, que impulsan la aprobación de un presidente durante varios meses. En tales condiciones, el Washington oficial habla más en una sola voz de lo habitual, los medios dejan caer sus críticas como resultado, y los presidentes se representan a sí mismos como personificaciones de una América unida. La exitosa guerra contra Irak en 1991 empujó las calificaciones de aprobación para el anciano Bush al 90 por ciento, superada sólo por las calificaciones de su hijo después del 11 de septiembre. Puede ser ajeno al caso si la decisión del presidente fue inteligente o un error. El secretario de prensa de Kennedy, Pierre Salinger, recordó más tarde cómo los índices de aprobación del presidente realmente subieron después de que Kennedy respaldara una invasión fallida de exiliados cubanos en Bahía de Cochinos: “Me llamó a su oficina y dijo: '¿Viste hoy esa encuesta de Gallup?' Yo dije: 'Sí'. Dijo: '¿Crees que tengo que seguir haciendo estupideces como esa para seguir siendo popular entre el pueblo estadounidense?'” (Hallin, 1992)

Pero a medida que disminuye una crisis, también lo hacen la unidad oficial, los homenajes en la prensa y las elevadas calificaciones de aprobación del presidente. Los efectos a corto plazo van menguando a lo largo del tiempo. El enorme impulso de Bush desde el 11 de septiembre duró hasta principios de 2003; obtuvo un levantamiento más pequeño y más corto de la invasión de Irak en abril de 2003 y otro de la captura de Saddam Hussein en diciembre antes de caer a niveles peligrosamente cercanos, luego por debajo, del 50 por ciento. Reelecto por poco en 2008, Bush vio que su aprobación se hundió a nuevos mínimos (alrededor del 30 por ciento) en el transcurso de su segundo mandato.

Encuestas

Naturalmente e inevitablemente, los presidentes emplean encuestadores para medir la opinión pública. Los datos de las encuestas pueden influir en el comportamiento de los presidentes, el cálculo y presentación de sus decisiones y políticas, y su retórica (Jacobs & Shapiro, 2000).

Después de la devastadora pérdida del Congreso ante los republicanos a mitad de su primer mandato, el presidente Clinton contrató al consultor de relaciones públicas Dick Morris para encontrar temas ampliamente populares sobre los que pudiera tomar una posición. Morris utilizó una “regla del 60 por ciento”: si seis de cada diez estadounidenses estaban a favor de algo, Clinton tenía que serlo también. Así, la Casa Blanca Clinton elaboró y adoptó algunas políticas sabiendo que contaban con un amplio apoyo popular, como equilibrar el presupuesto y “reformar” el bienestar.

Incluso cuando los datos de la opinión pública no tienen efectos en una decisión presidencial, aún pueden ser utilizados para determinar la mejor manera de justificar la política o para averiguar cómo presentar (es decir, girar) políticas impopulares para que sean más aceptables para el público. Las encuestas pueden identificar las palabras y frases que mejor venden políticas a las personas. El presidente George W. Bush se refirió a la “elección escolar” en lugar de “programas de vales escolares”, al “impuesto a la muerte” en lugar de a los “impuestos de sucesiones”, y a las “cuentas privadas generadoras de riqueza” en lugar de “la privatización del Seguro Social”. Presentó la reducción de impuestos para los estadounidenses ricos como un paquete de “empleos” (Green, 2002; Fritz, Keefer y Nyhan, 2004).

Las encuestas pueden incluso ser utilizadas para ajustar el comportamiento personal de un presidente. Después de que una encuesta mostrara que algunas personas no creían que el presidente Obama fuera cristiano, asistió a los servicios, con fotógrafos a cuestas, en una prominente iglesia en Washington, DC.

Speechmaker-en-jefe

Los presidentes hablan por diversas razones: representar al país, abordar temas, promover políticas y buscar logros legislativos; recaudar fondos para su campaña, su partido y sus candidatos; y reprender a la oposición. También hablan para controlar el poder ejecutivo dando a conocer su enfoque temático, marcando el comienzo de los nombramientos y emitiendo órdenes ejecutivas (Grossman & Kumar, 1980; Maltese, 1992). Apuntan sus discursos a quienes están físicamente presentes y, muchas veces, a la audiencia mucho mayor a la que se llega a través de los medios.

En sus discursos, los presidentes celebran, expresan emociones nacionales, educan, abogan, persuaden y atacan. Sus discursos varían en importancia, tema y lugar. Dan mayores, como la inauguración y Estado de la Unión. Conmemoran eventos como el 11 de septiembre y hablan en el lugar de tragedias (como lo hizo el presidente Obama el 12 de enero de 2011, en Tucson, Arizona, tras los tiroteos de la diputada Gabrielle Giffords y transeúntes por un pistolero enloquecido). Dan direcciones de inicio. Hablan en mítines de fiesta. Y hacen numerosas observaciones rutinarias y breves declaraciones.

Videoclip

Vea el discurso completo del presidente Obama en Tucson Memorial

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Los presidentes están más o menos comprometidos en componer y editar sus discursos. Para los discursos que articulan políticas, los contenidos generalmente serán considerados de antemano por las personas de los departamentos y agencias del Poder Ejecutivo correspondientes que hagan sugerencias y traten de resolver o unir puntos de vista contradictorios, por ejemplo, sobre política exterior por parte de los departamentos de Estado y Defensa, la CIA, y Consejo Nacional de Seguridad. Corresponderá al presidente, comprar, modificar o rechazar temas, argumentos y lenguaje.

Los redactores del discurso del presidente están involucrados en la organización y el contenido del discurso (Schlesinger, 2008). Aportan frases memorables, chistes, líneas de aplausos, transiciones, repetición, ritmo, énfasis y lugares para hacer una pausa. Escriben para facilitar la entrega, la cadencia de la voz del presidente, manierismos de expresión, modismos, ritmo y tiempo.

En busca de audiencias amigables, medios de comunicación agradables y vívidos telones de fondo, los presidentes suelen viajar fuera de Washington para dar sus discursos (Hart, 1986; Hinckley, 1991; Hager & Sullivan, 1994). En sus primeros cien días en el cargo en 2001, George W. Bush visitó veintiséis estados para dar discursos; este fue un nuevo récord a pesar de que se negó a pasar una noche en otro lugar que no fuera en sus propias camas en la Casa Blanca, en Camp David (el retiro presidencial), o en su rancho de Texas (Sanger & Lacey, 2001).

Se pueden elegir escenarios memorables como telón de fondo para discursos, pero pueden ser contraproducentes. El 1 de mayo de 2003, el presidente Bush emergió con un traje de vuelo de un avión que acababa de aterrizar en el portaaviones USS Abraham Lincoln y habló frente a una enorme pancarta que proclamaba “Misión Cumplida”, lo que implica el fin de grandes operaciones de combate en Irak. El pancarta se colocó para las cámaras de televisión para asegurar que el mar abierto, no San Diego, apareciera en el fondo. El eslogan pudo haberse originado con el comandante o marineros del barco, pero la gente de Bush la diseñó y colocó perfectamente para las cámaras y coreografió la escena.

Figura 13.4

A medida que la violencia en Irak continuaba y empeoraba, la pancarta sería enmarcada por los críticos de la guerra como un truco publicitario, símbolo de la arrogancia y fracaso de la administración.

Wikimedia Commons — dominio público.

La toma de palabras puede conllevar hacerse público: los presidentes dan un discurso importante para promover la aprobación pública de sus decisiones, para avanzar en sus objetivos y soluciones de política en el Congreso y la burocracia, o para defenderse de acusaciones de ilegalidad e inmoralidad. Hacer público es “una adaptación estratégica a la era de la información” (Kernell, 2007; Farnsworth, 2009).

Según un estudio de los discursos televisivos de los presidentes, no logran aumentar la aprobación pública del presidente y rara vez aumentan el apoyo público a la acción política que defiende el presidente (Edwards III, 2003). Puede, sin embargo, haber un fenómeno de rally. El índice de aprobación del presidente aumenta durante periodos de tensión internacional y probable uso de la fuerza estadounidense. Incluso en un momento de fracaso político, el mandatario puede enmarcar el tema y liderar la opinión pública. La cobertura de noticias de crisis probablemente apoye al presidente.

Además, hoy en día, los presidentes, sin dejar de hacerlo público —es decir, apelando a las audiencias nacionales— se vuelven cada vez más locales: adoptan un enfoque específico para influir en la opinión pública. Van por audiencias que podrían ser persuadibles, como su base de fiesta y grupos de interés, y a lugares elegidos estratégicamente (Cohen, 2010).

Claves para llevar

El mandatario consigue que las cosas se hagan como armador de la agenda y el cabildero principal y a través de su poder de veto y firmando declaraciones. En qué medida puede dirigir el Congreso depende de su composición partidista y composición ideológica. Como director ejecutivo, el presidente consigue que las cosas se hagan a través de los poderes de nombramiento, las órdenes ejecutivas y los poderes de guerra. El mandatario busca el poder y la aprobación pública a través de discursos y prestando atención a la respuesta pública a las encuestas.

Ejercicios

1. ¿Qué herramientas tiene el presidente para fijar la agenda política? ¿Qué determina lo que está en la agenda del presidente?
2. ¿Cómo usan los presidentes su poder de veto? ¿Cuáles son las desventajas de vetar o amenazar con vetar la legislación?
3. ¿Cómo le permite actuar con rapidez y decisión la posición del presidente como director ejecutivo? ¿Qué facultades tiene el mandatario para responder directamente a los hechos?
4. ¿Qué factores afectan las calificaciones de aprobación pública del presidente? ¿Qué pueden hacer los presidentes para aumentar sus calificaciones de aprobación?

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