16.2: Hacer políticas públicas

Objetivos de aprendizaje

Después de leer esta sección, deberías poder responder las siguientes preguntas:

1. ¿Qué acciones de gobierno hacen las políticas públicas?
2. ¿Por qué y en qué se diferencian los partidos políticos en cuanto a las políticas, particularmente sobre el presupuesto, el déficit y el desempleo?
3. ¿Cómo influyen los grupos de interés y la opinión pública en la formulación de políticas?
4. ¿Cuáles son las razones de la estabilidad de las políticas?
5. ¿Cuáles son las razones del cambio de política?

Todas las instituciones de gobierno están involucradas en la elaboración de políticas públicas. Lo hacen promulgando leyes, imponiendo o recortando impuestos, financiando programas o no, emitiendo y haciendo cumplir reglamentos y resoluciones o no, y su uso de la fuerza.

Decidir sobre las políticas públicas puede ser desalentador. Considerar la complejidad de las políticas energéticas e migratorias.

La política energética involucra una serie de temas, entre ellos (1) la dependencia estadounidense del petróleo extranjero, (2) subsidios a las compañías petroleras y gaseras, (3) los riesgos y costos de permitir la perforación offshore para petróleo (ver discusión sobre el “derrame” de petróleo en el Golfo de México en el Capítulo 14 “La burocracia”), (4) los peligros que plantean los reactores nucleares (vívida en la catástrofe de marzo de 2011 en la central eléctrica japonesa de Fukushima Daiichi), (5) los desastres de minas de carbón, (6) el desarrollo de tecnologías alternativas y (7) el calentamiento global. Hay desacuerdos de política, especialmente entre las partes, sobre propuestas políticas como elevar los estándares de eficiencia energética, exigir que las empresas de servicios públicos deriven 15 por ciento o más de su energía de fuentes renovables, imponer un límite limitado a las emisiones de carbono de las centrales eléctricas y aumentar los impuestos a la gasolina . Presidente tras presidente ha abordado temas energéticos y comprometido a EU con la independencia energética, todo ello sin éxito. (Esto fue burlado por Jon Stewart mostrando la retórica de ocho presidentes en un segmento llamado “Un futuro independiente de la energía” el 16 de junio de 2010, episodio de The Daily Show; vea el segmento en http://www.thedailyshow.com/watch/wed-june-16-2010/an-energy-independent-future.)

Presidentes y Congreso han luchado por la política migratoria.

• ¿Cómo protegemos la frontera de la nación?
• ¿Qué hacemos con la inmigración ilegal?
• ¿Qué hacemos con esos inmigrantes que se quedan en el país después de que expiren sus visas temporales?
• ¿Se debería otorgar la ciudadanía a los inmigrantes ilegales que llevan algún tiempo viviendo en Estados Unidos?
• ¿En qué condiciones se les debe otorgar la ciudadanía?
• ¿Se debería penalizar a los empleadores que contratan inmigrantes ilegales, incluso cuando afirman que no pueden distinguir documentos reales de falsificaciones?

La legislación propuesta, incluso con el apoyo presidencial para abordar tales temas, ha encontrado divisiones entre (y a veces dentro de) los partidos; apoyo apasionado (por ejemplo, de muchas organizaciones hispanas) y oposición (por ejemplo, de númerosUSA) de grupos de interés; intensa hostilidad de los presentadores de programas de entrevistas; y atención pública. El Senado sí aprobó un proyecto de ley migratorio en 2006, pero fue derrotado en la Cámara de Representantes. El Senado luego derrotó un proyecto de ley similar en junio de 2007 (Jencks, 2009). Algunos estados han tomado medidas: Arizona aprobó una ley en 2010 que exige a la policía, durante una “detención legal, detención o arresto”, verificar el estado migratorio de las personas que sospechan que están en el país ilegalmente.

Como muestra nuestra discusión sobre política energética e inmigratoria, los partidos políticos, los grupos de interés, la opinión pública y los medios influyen en las políticas públicas.

Partidos políticos y políticas

Como detallamos en el capítulo 10 “Partidos políticos”, los partidos políticos difieren en muchos temas de política. Estas diferencias pueden provenir de valores contradictorios: sobre el aborto, el Partido Republicano es mayormente pro-vida, mientras que los demócratas son en su mayoría pro-elección.

Los políticos también defienden o se oponen a las políticas en su búsqueda de ventaja política: mientras que la mayoría de los líderes del Partido Republicano se oponen al matrimonio homosexual desde convicciones religiosas o ideológicas, esta posición también representa las opiniones de muchos de los adherentes del partido y de la mayoría del público.

Las diferencias de política entre los partidos se expresan claramente en la forma en que favorecen a sus circunscripciones. Cuando los republicanos ganaron el control de la Cámara de Representantes en 1994, el distrito demócrata promedio estaba recibiendo 35 millones de dólares más anuales en gasto federal. Para el año 2000, el distrito republicano promedio estaba recibiendo 612 millones de dólares más que el distrito demócrata promedio. Este cambio se basó en la política: los republicanos incrementaron los préstamos empresariales y los subsidios agrícolas y redujeron las subvenciones para vivienda pública y el financiamiento para cupones de alimentos. También fue una estrategia consciente de dirigir el gasto federal hacia distritos donde los titulares republicanos eran vulnerables a la derrota electoral (Pace, 2002).

El Déficit

Las diferencias de política entre los partidos son más visibles en sus actitudes hacia qué hacer con respecto a los varios años de déficit presupuestales de billones de dólares del gobierno. El presidente Obama culpa de los déficits al gasto de dos guerras, enormes recortes de impuestos para los ricos y el costoso programa de medicamentos recetados de la presidencia de George W. Bush. Los republicanos los culpan al plan de recuperación de estímulo de Obama y al gasto adicional en programas gubernamentales. El desastre económico empeoró el déficit al aumentar los gastos del gobierno en concepto de compensación por desempleo y, debido a que muchas más personas están desempleadas, reduciendo los ingresos del gobierno por impuestos.

Para complicar la situación, aproximadamente dos tercios de los gastos del presupuesto se destinan a derechos. Estas son obligaciones en las que el gobierno ha incurrido y debe pagar, como el Seguro Social, Medicare, Medicaid, beneficios para veteranos y pagos de intereses sobre la deuda nacional. La mayor parte del resto son gastos discrecionales, fondos gastados para defensa, educación, aplicación de la ley, programas de energía y similares. Muchos de estos gastos pueden considerarse inversiones.

Reducir el déficit, por lo tanto, probablemente requerirá reducir el crecimiento de los programas de derechos, recortar el presupuesto de defensa, aumentar los impuestos y eliminar algunas deducciones fiscales (por ejemplo, los intereses que la gente paga por sus hipotecas, donaciones caritativas, impuestos estatales y locales no comerciales).

La mayoría republicana en la Cámara de Representantes desea recortar drásticamente el gasto discrecional gubernamental al tiempo que conserva los recortes de impuestos de la era Bush, incluso para el 2 por ciento más rico, y no aumentar los impuestos. El presidente Obama y los demócratas aceptan algunos recortes a los gastos gubernamentales pero mucho menos de lo que buscaban los republicanos. Obama y sus compañeros demócratas quieren poner fin a los recortes fiscales de Bush para los estadounidenses más ricos, o aquellos que ganan más de 250.000 dólares anuales.

Desempleo

El tema económico con las repercusiones políticas más potentes para el presidente Obama y ambos partidos es el desempleo. La infelicidad popular por la falta de empleos ayuda a explicar las victorias de los republicanos y las derrotas de los demócratas en las elecciones de 2010. La tasa oficial de desempleo rondaba el 9 por ciento en 2011. Al sumar unos once millones de personas que han dejado de buscar empleo o aceptar trabajo a tiempo parcial, el desempleo aumentó el desempleo a alrededor del 17 por ciento Casi la mitad de los desempleados llevaban seis meses o más sin trabajo. El sector público despidió a los trabajadores ya que los gobiernos estatales y locales redujeron sus déficits presupuestales. Si bien el sector privado sumó empleos, apenas era adecuado para absorber a las personas que ingresaban a la fuerza laboral. Muchos de estos trabajos apenas pagaban lo suficiente para vivir, si eso.

Los partidos difieren en las mejores políticas para crear empleos y reducir el desempleo. Para los republicanos, está recortando impuestos y reduciendo la regulación de los negocios. Para los demócratas, el gobierno federal debería estimular la economía “invirtiendo” (los republicanos reemplazan ese término positivo por el “gasto” negativo) en infraestructura, educación, cuidado infantil, y otros programas y emprendiendo proyectos de obras públicas, quizás también un programa de empleos de emergencia. Pero hacerlo probablemente aumentaría el déficit presupuestario. Dada la oposición republicana, no es probable que exista un programa de empleos ni aumentos en el gasto gubernamental.

Grupos de interés y políticas

Como se detalla en el Capítulo 9 “Grupos de Interés”, los grupos de interés se esfuerzan por influir en las políticas públicas Buscan acceder y proporcionar información a los formuladores de políticas, presionar a las instituciones de gobierno e intentar utilizar los medios de comunicación para transmitir sus perspectivas y argumentos.

Aquí, mencionaríamos grupos de interés, conocidos como think tanks. Tienen un impacto en la política porque abogan por ideas y se especializan en investigación. Cubren el espectro ideológico —la Brookings Institution es centrista, el Center for American Progress es liberal— pero, hasta el advenimiento de la administración Obama, los que promovían puntos de vista conservadores, como el American Enterprise Institute, fueron los más influyentes. Los think tanks comercializan sus recetas de políticas a los formuladores de políticas y al público a través de relaciones públicas y estrategias de divulgación mediática. Su supuesta experiencia política, el acceso y los contactos con los formuladores de políticas, y la visibilidad en los medios contribuyen a su influencia en la política (Lieberman, 2000).

Opinión Pública y Políticas

Los formuladores de políticas rastrean a la opinión pública mediante encuestas y medios de comunicación. Es probable que sigan a la opinión pública al promulgar una política cuando el tema sea prominente, reciba una amplia cobertura mediática, y la opinión pública al respecto es clara. Ante la indignación pública, la Comisión Federal de Comercio (FTC) estableció el Registro Nacional de No Llamar en 2003. Antes de la configuración del registro, los telemarketers realizaban 104 millones de llamadas a consumidores y negocios todos los días. Por temor a multas sustanciales, los telemarketers ya no llaman a los aproximadamente 109 millones de números telefónicos que figuran en el registro.

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• Para ponerte en el registro, dirígete a http://www.donotcall.gov o llama al 888-382-1222.

Al mismo tiempo, los formuladores de políticas se muestran escépticos sobre la opinión pública, la cual, como discutimos en el capítulo 7 “Opinión pública”, puede ser contradictoria o poco clara. Pocos de una muestra representativa de miembros del Congreso, designados presidenciales y funcionarios del Servicio Ejecutivo Superior coincidieron con la afirmación de que “los estadounidenses saben lo suficiente sobre temas para formar opiniones sabias sobre lo que se debe hacer” (Pew Research Center, 1998).

Por lo tanto, los formuladores de políticas suelen rastrear menos a la opinión pública como una guía de políticas que deberían adoptar que para encontrar los marcos, argumentos y frases para tratar de acercarla a ella y a otros formuladores de políticas a sus preferencias políticas. (Véase nuestra discusión en el Capítulo 13 “La Presidencia”). Republicanos y conservadores incrementaron el apoyo a la derogación del impuesto a la herencia al enmarcarlo como el “impuesto a la muerte”, lo que llevó a la gente a pensar que se aplicaba a muchos más estadounidenses que el 2 por ciento que cayó bajo él (Schaffner & Atkinson, 2010).

Estabilidad de políticas

Gran parte de la formulación de políticas consiste en continuar las políticas existentes o en hacer cambios incrementales, es decir pequeños, en ellas. Los obstáculos para el cambio incluyen la separación de poderes, la legislatura bicameral, el filibustero en el Senado y el veto presidencial.

Los miembros del Congreso pueden resistirse a la iniciativa de un presidente porque la ven como una mala política, o piensan que dañará sus perspectivas de reelección, o creen que perjudicará a su partido (Farnsworth, 2009). Los burócratas, que existen en una jerarquía estable, suelen sentirse cómodos administrando las políticas existentes. Los tribunales federales ejercen la revisión judicial encontrando nuevas políticas constitucionales o no, como lo han venido haciendo con la ley de salud de 2010. Los grupos de interés poderosos a menudo se benefician de las políticas imperantes y por lo tanto quieren mantenerlas en lugar de cambiarlas

Otra razón para la estabilidad de las políticas es la existencia de subsistemas de políticas en un área de políticas. (Véase la discusión de los triángulos de hierro en el Capítulo 9 “Grupos de interés”.) Estos consisten en los principales miembros y personal de la comisión o subcomité del Congreso que hacen las leyes, los burócratas encargados de hacer cumplir las leyes, y los grupos de interés afectados por las leyes. Los participantes en estos subsistemas pueden competir sobre los específicos, pero coinciden en las creencias centrales, controlan la información y tienen un perfil bajo. Demasiado complejas y detalladas para atraer mucha atención mediática y con ello la movilización pública en contra de ellos, las políticas de estos subsistemas se cambian con poca frecuencia de manera significativa. De esta manera el gobierno siguió subsidiando la agricultura por la suma de unos 16 mil millones de dólares anuales.

Cambio de Política

La estabilidad de las políticas a veces es puntuada. Se producen importantes cambios e innovaciones en las políticas (Jones & Baumgartner, 2005). Hay varias causas que a menudo se superponen. Son (1) cambios en el control del gobierno, (2) crisis y desastres, y (3) representaciones mediáticas y encuadre. Son instigados por la conciencia pública, la participación de grupos de incidencia y de interés, y las ideas de políticas sobre cuáles deben ser los cambios.

Un cambio dramático en las políticas a menudo sigue a una victoria electoral radical de un presidente y su partido, como con la promulgación de la Ley de Derechos Electorales y el programa antipobreza de la Gran Sociedad del presidente Lyndon Johnson después de las elecciones de 1964. O sucede después de un cambio de control partidista del Congreso: los republicanos promulgaron elementos de su Contrato con América después de ganar el Congreso en 1994. El cambio de política puede seguir a un cambio en el control partidista de la presidencia, como en los recortes de impuestos y aumentos en el gasto de defensa después de que el republicano Ronald Reagan fuera electo presidente en 1980 y George W. Bush fue electo en 2000.

La rápida formulación de políticas se da después de crisis o situaciones retratadas por el presidente y los medios de comunicación como crisis (Birkland, 2006). El Acta Patriota se aprobó el 29 de octubre de 2001, menos de dos meses después del ataque del 11 de septiembre contra el World Trade Center y el Pentágono.

Para que los eventos cambien una política existente o produzcan una nueva, generalmente debe haber atención mediática. Útil es un “evento de enfoque” que pone o eleva un tema a la agenda política. El casi catastrófico accidente de 1979 en una planta de energía nuclear en Three Mile Island en Pensilvania creó conciencia sobre la energía nuclear como un problema más que una solución a las necesidades energéticas de Estados Unidos. El accidente fue enmarcado por los medios de comunicación con cobertura alarmista y por las advertencias de “te lo dije” de grupos antinucleares, que incrementaron el temor público sobre la seguridad nuclear. Se detuvo la nueva construcción de plantas nucleares por muchos años.

Los cambios de política pueden atrincherarse, erosionarse, revertirse o reconfigurarse (Patashnik, 2008). En particular, las reformas de interés general “para racionalizar las empresas gubernamentales o distribuir beneficios a alguna circunscripción amplia” como los cambios en la tributación no son necesariamente sostenidas. Los políticos que los logran abandonan la escena o pasan a otros temas.

Conclusiones clave

La formulación de políticas implica que el gobierno decida sobre leyes, impuestos y gastos, regulaciones y resoluciones, y responder y tratar situaciones y eventos. A menudo requiere negociación y compromiso y está influenciado por los grupos de interés, los medios de comunicación y la opinión pública. La estabilidad política es común pero el cambio de política puede tener lugar, particularmente después de una crisis o cuando cambia el control partidista de la presidencia o el Congreso (o ambos).

Ejercicios

1. ¿Cómo refleja el debate sobre cómo reducir el déficit y crear empleos las diferentes filosofías de los dos grandes partidos? ¿Qué filosofía de partido tiene más sentido para ti?
2. ¿Cuáles son los obstáculos para realizar cambios importantes en la política del gobierno federal? ¿Qué tipo de cosas pueden llevar a cambios dramáticos en la política?

Referencias

Birkland, T. A., Lessons of Disaster: Policy Change after Catastrphic Events (Washington, DC: Georgetown University, 2006).

Farnsworth, S. J., Spinner in Chief: Cómo los presidentes venden sus políticas y ellos mismos (Boulder, CO: Paradigm Publishers, 2009), 22.

Jencks, C., “The Immigration Charade”, New York Review, 27 de septiembre de 2009, págs. 49—52.

Jones, B. D. y Frank R. Baumgartner, La política de la atención: cómo el gobierno prioriza los problemas (Chicago: University of Chicago Press, 2005).

Lieberman, T., Inclinación de la historia (New York: New Press, 2000).

Pace, D., “La toma de posesión de la casa llevó al plan de gastos”, Associated Press Online, 6 de agosto de 2002.

Patashnik, E. M., Reformas en riesgo: lo que sucede después de que se promulguen cambios importantes en las políticas (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008), especialmente 2—6, 11-15 y 155-75.

Encuesta del Pew Research Center en asociación con la Revista Nacional. No es sorprendente que los miembros del Congreso fueran más positivos hacia el público, con 31 por ciento de acuerdo y un 17 por ciento adicional de voluntarios en que “depende”, en comparación con 13 por ciento y 7 por ciento, respectivamente, de los designados presidenciales y 14 por ciento y 3 por ciento, respectivamente, de los funcionarios públicos. Pew Research Center 1998:1.

Schaffner, B. F. y Mary Layton Atkinson, “¿gravar la muerte o los bienes? Cuando los marcos influyen en las creencias del tema de los ciudadanos”, en Ganar con palabras: los orígenes y el impacto del encuadre político, ed. Brian F. Schaffner y Patrick J. Sellers (Nueva York: Routledge, 2010), 121—35.