10.9: Estudios de caso en escasez de agua

Por lo general, cuando la gente piensa en escasez de agua, piensa en desiertos. Esta percepción no carece de razón. En efecto, en regiones áridas se han producido muchos conflictos armados por el acceso al agua. Uno de los factores para la guerra árabe-israelí de 1967 fue el acceso al río Jordán. El primer ministro israelí, Levi Eshkol, proclamó que “el agua es una cuestión de vida para Israel”, explicando que “Israel actuaría para asegurar que las aguas continúen fluyendo” (citado en Gleick, 1993, p. 85). De manera similar, muchos estudiosos citan las disputas sobre el río Nilo como un ejemplo importante del papel central que el agua puede desempeñar en los conflictos interestatales en el norte de África (por ejemplo, Homer-Dixon, 1994; El-Fadel et al., 2003; Kameri-Mbote, 2006). Si bien estos conflictos violentos, internacionales, llaman mucho la atención, no representan la norma. Los conflictos por los recursos hídricos suelen ocurrir a escala local o regional en lugar de internacionales, rara vez resultan en conflictos violentos y a menudo ocurren en lugares que reciben lluvias sustanciales. En esta sección, veremos dos estudios de caso de conflictos por escasez de agua que son más representativos de temas típicos de escasez.

Cuenca del río Apalachicola-Chattahoochee-Flint

Nuestro primer estudio de caso ilustra que las instituciones pueden encontrarse atrapadas en una situación en la que todos coinciden en que es insostenible. En Estados Unidos, la mayoría de las personas asocian conflictos de escasez de agua con estados áridos occidentales. Sin embargo, Florida, Georgia y Alabama se han encontrado en una lucha acaloradamente disputada por las aguas de la cuenca del río Apalachicola-Chattahoochee-Flint (ACF). La cuenca ACF, que abarca 12 millones de acres desde Atlanta hasta la costa del Golfo de Florida, proporciona agua potable para Atlanta, energía hidroeléctrica para Alabama y hábitat natural privilegiado en el panhandle de Florida. En la década de 1980, una serie de sequías combinadas con el crecimiento de Atlanta hicieron que los límites de la cuenca ACF fueran motivo de preocupación. Observe aquí el potencial de una trampa de externalidad. Más bombeo en Atlanta significaría que había menos agua disponible para producir electricidad en Alabama y mantener los importantes ecosistemas ribereños en Florida.

Los tres estados involucrados en este conflicto han realizado numerosos intentos para desarrollar un plan de gestión en el que todos puedan ponerse de acuerdo. Estos intentos, mezclados con numerosos juicios y apelaciones, han abarcado ya más de dos décadas, y la disputa aún no se ha resuelto. El experto en Derecho del Agua Robert Abrams atribuye este estancamiento a un esfuerzo equivocado entre los involucrados para encontrar un “resultado final estático, actualmente articulable, que garantice adecuadamente y priorizará adecuadamente los intereses más vitales de la región” (Abrams, 2008, p. 682). Es decir, quienes participan en las negociaciones quieren encontrar una respuesta que resuelva este tema de manera permanente y sin necesidad de ajustes posteriores. Tal enfoque no sólo dificulta que las instituciones respondan a los cambios actuales, sino que también puede entorpecer las capacidades de las instituciones para responder a las condiciones cambiantes en el futuro. Además, los negociadores se mantienen firmes en sus propias posiciones, tomando lo que Abrams llama “posiciones públicas agresivas, patrioistas que impiden negociaciones sinceras y abiertas” (Abrams, 2008, p. 683).

Recordemos que la adaptabilidad y coordinación entre instituciones desde múltiples escalas (local, regional y nacional) son dos atributos clave para un sistema de gobierno que pueda manejar con éxito los desafíos de la escasez de recursos. Si bien los tres estados están sumidos en este conflicto, los residentes de cada estado citan impactos económicos y ambientales negativos como resultado del status quo. En sus esfuerzos por no perder las negociaciones, las instituciones estatales y federales involucradas han perdido oportunidades para coordinar los esfuerzos de conservación e investigación para encontrar formas prácticas de abordar la escasez de agua. El siguiente paso probablemente será la intervención del Congreso, pero no hay un final claro a la disputa.

Cuenca del río Mekong

Nuestro segundo estudio de caso presenta un enfoque muy diferente. El río Mekong fluye a través o limita con seis países del sudeste asiático. La coordinación entre estos países comenzó en la década de 1950 cuando la Cuenca del Río Mekong (MRB) se convirtió en el foco de un estudio de las Naciones Unidas sobre planeación de cuencas hidrográficas. Las naciones del Bajo Mekong —Camboya, Laos, Vietnam del Sur y Tailandia— adoptaron el informe de la ONU como base para el desarrollo de la región y formaron el Comité del Mekong en 1957 con el apoyo financiero de Estados Unidos, Francia y Japón. Rápidamente se formaron comités nacionales del Mekong y se iniciaron estudios sobre los impactos físicos y socioeconómicos de los posibles desarrollos dentro de la cuenca. El comité internacional coordinó este trabajo para asegurar la consistencia en los métodos de investigación en todo el MRB.

El avance del Comité se desaceleró en la década de 1960 en parte debido al mismo tipo de metas en competencia descritas en el estudio de caso anterior, pero también por el estallido de la guerra en la región. Cabe señalar, sin embargo, que incluso en tiempos de guerra, los miembros del Comité continuaron compartiendo datos e información sobre los recursos hídricos y el desarrollo. En efecto, los estudiosos sugieren que el trabajo científico realizado a través del Comité contribuyó a la seguridad regional y a las relaciones internacionales positivas. Un Comité Interino del Mekong continuó trabajando después de 1978, cuando Camboya abandonó los estudios. En 1991 Camboya fue readmitida y se iniciaron las negociaciones para el Acuerdo de Cooperación para el Desarrollo Sustentable de la Cuenca del Río Mekong. Aprobado en 1995, este acuerdo establece un conjunto de reglas que orientan el desarrollo en el MRB. Se considera un “hito en los tratados internacionales de gestión de recursos hídricos por su énfasis en el desarrollo conjunto, la protección ecológica y un proceso dinámico de asignación de agua” (Radosevich & Olson, 1999; citado en Jacobs, 2002, p. 360).

Gran parte del éxito observado en el manejo de MRB se puede atribuir a los factores descritos anteriormente. Primero, representa la coordinación de esfuerzos a escala local, nacional e internacional. Los proyectos no se consideran individualmente, sino como parte de un programa regional más amplio. Esta coordinación incluye la asistencia de la ONU y organizaciones no gubernamentales internacionales, aportando pericia y apoyo cuando sea necesario. En segundo lugar, el Acuerdo del Mekong de 1995 proporciona suficiente flexibilidad para que las instituciones se adapten a las necesidades cambiantes. Establece pautas para la gestión en lugar de detalles sobre la asignación de agua. Y finalmente, como resultado de la larga historia de cooperación en la gestión del MRB, los integrantes pueden acercarse a las negociaciones con un alto nivel de confianza y confianza en el manejo a largo plazo de la región. Los conflictos no se evitan, pero pueden ser vistos en el contexto de esta historia, lo que crea una atmósfera más propensa a producir una discusión abierta y fructífera.

Los desafíos relacionados con la gestión del agua como los descritos aquí están lejos de ser poco comunes y es probable que se vuelvan más frecuentes a medida que las sociedades se esfuercen por apoyar a las poblaciones crecientes La evidencia física de escasez hídrica —niveles freáticos inferiores, humedales secos, menor flujo fluvial— ya se puede ver en todo el mundo. Nuestras respuestas a tales desafíos —como individuos y como sociedades— darán forma a nuestro propio futuro y al de nuestros descendientes. Si estos retos se resolverán en luchas amargas o con una cooperación abierta depende en gran medida de nosotros.