18.6: Instituciones Jurídicas Internacionales

El foco, hasta el momento, ha estado en la elaboración de normas internacionales que regulen el comportamiento de los Estados encaminadas a empoderar y proteger la condición humana. La formulación de normas y tratados internacionales refleja un creciente consenso en la comunidad internacional de que los derechos de los Estados no son ilimitados y que la protección de las personas, en tiempo de guerra y paz, es esencial para la paz y la seguridad mundiales. Si bien fundacional, la mera redacción de acuerdos representa sólo la primera etapa en la consecución de un mundo más humano y pacífico. El corolario necesario para redactar las restricciones es su aplicación. La atención, por lo tanto, ahora se dirige a las instituciones que se han desarrollado y utilizado para garantizar que las leyes de la guerra y la paz se apliquen de manera adecuada y efectiva.

Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Antes de que concluyera la Segunda Guerra Mundial, las potencias aliadas iniciaron el proceso de creación del sistema internacional de posguerra redactando las reglas que aclararan las relaciones entre los estados y estableciendo las instituciones que las aplicarían. El principal de las instituciones fue el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Empoderado por la Carta, el Consejo opera con pocas restricciones legales. El alto umbral requerido para que se aprueben las resoluciones (nueve de quince votos sí), junto con la capacidad de sus cinco miembros permanentes para vetar resoluciones, han creado importantes obstáculos políticos para el éxito del Consejo. Los esfuerzos del Consejo de Seguridad para regular los asuntos internacionales y atender eficazmente las amenazas a la paz y la seguridad internacionales generalmente se encuadran en una de tres categorías. En primer lugar, el Consejo de Seguridad puede autorizar sanciones económicas contra países que determine que violan la Carta de la ONU y en virtud de sus acciones constituyan una amenaza para la paz. Estas sanciones pueden ser adaptadas para atacar a individuos específicos o pueden aplicarse de manera integral a todo un país. Segundo, el Consejo puede autorizar operaciones de mantenimiento de la paz (PKO) conformadas con contribuciones de múltiples Estados Miembros. Las operaciones de mantenimiento de la paz pueden estar autorizadas para supervisar una región en disputa, entregar ayuda humanitaria a personas en peligro, observar elecciones o vigilar el cumplimiento de los derechos humanos, o separar físicamente a los bandos beligerantes. Debido a que el concepto de mantenimiento de la paz no se encuentra en la Carta de la ONU, la capacidad del Consejo para autorizar tales operaciones representa un poder inferido, más que explícito. La Carta de la ONU faculta al Consejo de Seguridad para hacer ajustes para promover la paz en el Capítulo VI y permite al Consejo autorizar la guerra en el Capítulo VII. Dado que el mantenimiento de la paz cae entre esos dos puntos, a menudo se le conoce como una acción de “capítulo seis y medio”. ^[6] Por último, el Consejo de Seguridad puede autorizar la guerra contra los infractores. En 1950, cuando Corea del Norte invadió a su vecino del sur, el Consejo autorizó a los Estados miembros a utilizar toda la fuerza necesaria para liberar a Corea del Sur. En 1990, en respuesta a la invasión iraquí de Kuwait, el Consejo autorizó nuevamente una campaña internacional para repeler a las fuerzas militares iraquíes y restaurar la integridad soberana de Kuwait. El Consejo no se limita, sin embargo, a autorizar la guerra contra estados que invaden otro estado. En 2011, el Consejo autorizó a los estados miembros a usar la fuerza para establecer una zona de exclusión de vuelos sobre Libia en un esfuerzo por evitar que los militares de ese país norteafricano repriman físicamente a su propio pueblo que se rebelaba contra su gobierno.

La historia del Consejo de Seguridad de la ONU puede dividirse en tres épocas distintas: la Guerra Fría, el fin de la Guerra Fría y la posguerra fría. Durante la Guerra Fría (1945-1989), el Consejo de Seguridad fue cada vez más ineficaz para responder a las amenazas mundiales a la paz y la seguridad debido a la animosidad de los dos principales antagonistas de la época: Estados Unidos y la Unión Soviética. A medida que evolucionó la Guerra Fría, la competencia entre las dos superpotencias nucleares hizo que el Consejo fuera prácticamente disfuncional, con una u otra superpotencia lanzando un veto para impedir el paso de una resolución. De 1978 a 1987, de hecho, el Consejo de Seguridad no pudo autorizar una sola operación de mantenimiento de la paz debido a la división de la Guerra Fría. El fin de la Guerra Fría, sin embargo, presentó una oportunidad para que las principales potencias cooperaran y respondieran colectivamente a las amenazas globales a la paz. Una serie de éxitos dieron como resultado un Premio Nobel de la Paz para el personal de mantenimiento de la paz, Kuwait fue liberado de la ocupación iraquí, y misiones épicas en Camboya, Bosnia y Somalia fueron emprendidas por el Consejo. Desde 1987, cuando la Guerra Fría comenzó a descongelarse, hasta 1993, el Consejo de Seguridad fue activo y ambicioso. Su decisión de enviar efectivos de mantenimiento de la paz fuertemente armados a los conflictos en curso en Camboya, Bosnia y Somalia representó su suprema confianza en mitigar los conflictos internacionales y el sufrimiento humano. Los fracasos en esas misiones épicas, junto con una disminución en la euforia asociada al final de la Guerra Fría, marcaron el inicio de la era actual en la historia del Consejo de Seguridad. Desde mediados de la década de 1990, el Consejo de Seguridad ha sido más cuidadoso en las operaciones que autoriza y menos dispuesto a asumir los riesgos de involucrarse en conflictos en curso.

Corte Internacional de Justicia (CIJ)

La primera corte internacional permanente fue creada como órgano semiautónomo de la Sociedad de Naciones en 1919. La Corte Permanente de Justicia Internacional (PCIJ) estaba asentada en La Haya (Den Haag), Países Bajos, y se limitó en su jurisdicción a considerar casos contenciosos iniciados por Estados-nación y emitir asesoría jurídica a organismos internacionales. Si bien sus fallos eran jurídicamente vinculantes, el PCIJ se basó en que los estados comparecieran ante la Corte y le otorgaran competencia. Como tal, el PCIJ era un reflejo del derecho internacional en que era consensual en lugar de obligatorio. Cuando se estableció la Organización de las Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial, su Corte Internacional de Justicia (CIJ) reemplazó al PCIJ. Salvo que la CIJ se convirtió en órgano principal de las Naciones Unidas, funcionó exactamente igual que su antecesora. La CIJ es altamente efectiva cuando dos o más estados se presentan ante ella solicitando adjudicación legal, menos cuando los estados ejercen su derecho a rechazar su jurisdicción. En un esfuerzo por obligar a los estados a comparecer ante la Corte, la CIJ alienta a los estados a firmar una cláusula de jurisdicción obligatoria. Aquellos que sí se comprometan legalmente a comparecer ante la CIJ cada vez que otro estado presente una demanda en su contra. Menos de un tercio de todos los miembros de la ONU han firmado la cláusula de jurisdicción obligatoria, y muchos de ellos han adjuntado reservas que hacen que la cláusula sea menos obligatoria. Al igual que el PCIJ, la CIJ podrá emitir opiniones consultivas, las cuales representan asesoría jurídica no vinculante que pueda ser solicitada por la Asamblea General o el Consejo de Seguridad de la ONU. Esta asesoría jurídica puede ser muy influyente, como en 1951 cuando la Corte dictaminó que las reservas aplicadas a los tratados afectan únicamente a aquellos estados que las habían adjuntado en la etapa de ratificación. Antes de esa sentencia, las reservas cambiaban el sentido jurídico de los tratados tal como se aplicaban a todas las partes.

La CIJ, al igual que su antecesora, está muy limitada en el sentido de que sólo puede emitir resoluciones legales sobre controversias surgidas entre Estados-nación. La Corte no tiene competencia sobre actores no estatales, como organizaciones terroristas, corporaciones, cuasiestados o particulares. No fue sino hasta el año 2002 cuando se estableció una corte internacional permanente con el propósito de enjuiciar a las personas por sus violaciones al derecho internacional. Hasta entonces, los esfuerzos para responsabilizar a las personas dieron como resultado el establecimiento de tribunales temporales o ad hoc.

Tribunales

Los tribunales jurídicos internacionales cumplen dos propósitos distintos, pero interrelacionados. Primero, llevan ante la justicia a aquellos individuos que han violado principios fundamentales del derecho internacional. En ese sentido, los tribunales jurídicos internacionales podrán perseguir a los infractores de las leyes de la guerra y de la paz. Adicionalmente, los tribunales jurídicos internacionales, a través de su existencia y éxito, sirven como disuasores de futuros malos comportamientos. Si los individuos, que van desde soldados comprometidos en combate hasta líderes políticos, están convencidos de que sus violaciones serán procesadas, será menos probable que cometan tales violaciones. Como tal, el segundo propósito de los tribunales, la disuasión, fluye lógicamente del primero.

Los tribunales jurídicos internacionales adoptan dos formas básicas, dependiendo de su longevidad y enfoque previstos. Podrán crearse para un propósito particular y por un tiempo limitado. Dichos tribunales son ad hoc. También pueden crearse para atender, en una capacidad de larga data, a las necesidades generales de la comunidad internacional. Dichos tribunales son permanentes. Si bien la lista de tribunales internacionales, ad hoc y permanentes, es demasiado larga para discutirla aquí, varios merecen especial atención.

Los esfuerzos internacionales para responsabilizar a los criminales de guerra por sus violaciones a las leyes de los conflictos armados datan, en el sentido más significativo, del cierre de la Primera Guerra Mundial. Después de ese conflicto, los vencedores compilaron una lista de criminales de guerra alemanes. En lugar de establecer un tribunal de enjuiciamiento, se decidió hacer un llamado al nuevo gobierno alemán para que asumiera la responsabilidad de la persecución de sus propios nacionales. Los resultados fueron pésimos. De los más de 900 alemanes catalogados por los vencedores como criminales de guerra, 888 fueron absueltos de sus cargos o se les retiraron los cargos. La lección aprendida fue que se necesitaría un tribunal internacional para enjuiciar efectivamente a los presuntos con la comisión de crímenes de guerra. Poco después de la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, los aliados victoriosos establecieron el Tribunal Militar Internacional (IMT) a través de la Carta de Londres (1945). Se crearon dos principales tribunales ad hoc, en Núremberg y Tokio, con el propósito de procesar a los criminales de guerra del Eje. La denuncia de que la IMT se centró exclusivamente en el bando perdedor era válida —la Segunda Guerra Mundial marca el punto bajo histórico en términos de respeto a las leyes del conflicto armado—, sin embargo, no impidió que el tribunal procesara con éxito a una veintena de criminales de guerra. Como tribunales ad hoc, los tribunales de Nuremberg y Tokio dejaron de existir después de que sus expedientes fueran despejados de los casos. No fue hasta después del final de la Guerra Fría que la comunidad internacional estableció otro tribunal para crímenes de guerra. Ante el conflicto en la ex Yugoslavia, el Consejo de Seguridad de la ONU estableció el Tribunal Penal Internacional para Yugoslavia (TPIY). Sentado en La Haya, Países Bajos, el TPIY poseía el poder legal para emitir acusaciones y procesar a los criminales de guerra de esa serie de guerras. La acusación más famosa se dictó contra el expresidente yugoslavo Slobodan Milosevic, quien fue acusado de una amplia gama de violaciones al derecho internacional, entre ellas agresión, crímenes de lesa humanidad y genocidio. Un largo y complicado proceso comenzó en el TPIY en 2002, concluyó en 2006 cuando Milosevic murió antes de que el tribunal dictara su fallo. El TPIY cesó formalmente sus operaciones en 2017 después de completar todos los casos pendientes ante él. Un total de 161 individuos fueron inculpados por la Corte, se concluyeron 111 juicios y se condenó a 90 criminales de guerra. Muchos casos fueron trasladados a otros tribunales para su enjuiciamiento y 17 inculpados fallecieron antes de que concluyeran sus casos.

En 1994, el Consejo de Seguridad estableció otro tribunal ad hoc. Ante la catastrófica pérdida de vidas en el estado africano de Ruanda, se creó el Tribunal Penal Internacional para Rwanda (TPIR). Con su fiscal jefe en La Haya, el tribunal del Tribunal Penal Internacional para TR se ubicó en Tanzania. El Tribunal Penal Internacional para TR suspendió sus operaciones en 2015 tras concluir cincuenta casos.

Los dos tribunales ad hoc (TPIY, TPIR) establecidos por el Consejo de Seguridad en los albores de la era posterior a la Guerra Fría contribuyeron en gran medida al desarrollo del derecho internacional humanitario. Entre los avances importantes destacan la designación de la violación como forma de genocidio y/o tortura, la capacidad de los fiscales para acusar a las personas de crímenes de lesa humanidad antes del inicio del conflicto armado, y el desarrollo de un código de leyes de conflicto armado más preciso.

Existen varios problemas asociados con el uso de tribunales ad hoc para responsabilizar a las personas de sus acciones. En primer lugar, se deben crear tribunales ad hoc, por definición, a medida que surja su necesidad. Como tal, el interés por crear un tribunal de crímenes de guerra para un conflicto o país determinado no puede ser compartido por otros países, creando un obstáculo político para su establecimiento. Desde que recientemente se han establecido tribunales a través del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se han planteado objeciones jurídicas sobre la legitimidad de los tribunales. Segundo, se crean tribunales ad hoc, como su nombre lo indica, para un evento o lugar determinado. Esto significa que un tribunal existente está limitado en su jurisdicción a presuntos delitos que ocurren sólo dentro de su ámbito geográfico y temporal. Las injusticias que ocurran fuera de la competencia del tribunal, por lo tanto, no están sujetas a su revisión y adjudicación. Por ello, deben crearse nuevos tribunales ad hoc para cada circunstancia dando como resultado el tercer problema importante asociado a los tribunales ad hoc, el cansancio. Cuando los estados se cansan de crear un tribunal temporal tras otro, es menos probable que inviertan el tiempo, la energía y los recursos necesarios para crear un nuevo tribunal. De esta manera, si bien los tribunales ad hoc pueden ser eficaces para abordar las violaciones localizadas de los derechos humanos y las leyes de los conflictos armados, la única manera de aplicar de manera uniforme y exitosa las leyes internacionales a la comunidad internacional es mediante el establecimiento de una corte penal permanente.

Corte Penal Internacional (CPI)

A lo largo del ^siglo XX líderes mundiales, abogados internacionales, académicos y otros pidieron el establecimiento de una corte internacional permanente con capacidad de procesar a particulares. No fue, sin embargo, hasta después del final de la Guerra Fría que se desarrolló suficiente consenso global para convertir la idea de una corte penal global en una realidad. Reunidos en Roma, Italia, en 1998, los diplomáticos redactaron un estatuto que fue diseñado para crear la primera corte penal internacional permanente del mundo. En 2002, después de que se depositó el sexagésimo instrumento de ratificación, el tribunal entró oficialmente en existencia. Ubicada en La Haya, Países Bajos, la CPI tiene una membresía de 123 países. ^[7] Adicionalmente, más de treinta países han firmado el Estatuto de la CPI y se encuentran en diversas etapas del proceso de ratificación. Como tal, más del 75% de los países son Partes en la CPI o han firmado el estatuto de la corte e indicaron un interés continuo en quedar vinculados por el tribunal. El no miembro más destacado de la CPI es Estados Unidos, lo cual es irónico ya que el presidente George H.W. Bush fue el primer jefe de estado en llamar a la creación de la corte. El sucesor del presidente Bush, Bill Clinton, firmó el Estatuto de la CPI, pero lo hizo al final de su presidencia, dejando el proceso de ratificación en manos de George W. Bush. Afirmando que la CPI no trataría de manera justa a los estadounidenses, el presidente Bush “desfirmó” el Estatuto de la Corte Penal Internacional, asegurando que Estados Unidos no se uniría a la Corte durante su presidencia.

A diferencia de la CIJ, que tiene jurisdicción sobre los estados, la jurisdicción de la CPI se limita a los individuos. Su fiscal principal está facultado para realizar investigaciones y dictar autos de acusación contra personas cuyas acciones constituyan graves violaciones al derecho internacional. Al entrar en su decimosexto año de existencia, la CPI ha dictado acusaciones contra treinta y cuatro personas, todas ellas por presuntas acciones ilegales tomadas en África. Entre los acusados se encuentran jefes de Estado de Costa de Marfil, Kenia, Liberia, Libia y Sudán.

Si bien la creación de leyes internacionales que definan el comportamiento permisible de los Estados y las personas, junto con el establecimiento de una corte internacional permanente, representa avances importantes en los asuntos internacionales, recientemente se han emprendido esfuerzos para proporcionar a la comunidad internacional incluso mayores capacidades para responder al sufrimiento humano. Reflejando el interés en refrendar el derecho de los Estados a intervenir por razones humanitarias, se encuentra el principio emergente de Responsabilidad de Proteger (R2P).