12.4: Herramientas Ambientales Orientadas al Mercado

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Mostrar cómo los cargos por contaminación impactan las decisiones firmes
• Sugerir otras leyes y regulaciones que podrían caer bajo cargos por contaminación
• Explicar la importancia de los permisos comercializables y los derechos de propiedad
• Evaluar qué políticas son las más adecuadas para diversas situaciones

Las políticas ambientales orientadas al mercado crean incentivos que permiten a las empresas cierta flexibilidad en la reducción de la contaminación. Las tres categorías principales de enfoques orientados al mercado para el control de la contaminación son los cargos por contaminación, los permisos comercializables y los derechos de propiedad mejor definidos. Todas estas herramientas de política, que se analizan a continuación, abordan las deficiencias de la regulación de mando y control, aunque de diferentes maneras.

Cargos por contaminación

Un cargo por contaminación es un impuesto que se impone a la cantidad de contaminación que emite una firma. Un cargo por contaminación le da a una empresa maximizadora de ganancias un incentivo para encontrar formas de reducir sus emisiones, siempre y cuando el costo marginal de reducir las emisiones sea menor que el impuesto.

Por ejemplo, considere una firma pequeña que emita 50 libras al año de partículas pequeñas, como el hollín, al aire. El material particulado, como se le llama, causa enfermedades respiratorias y también impone costos a empresas y particulares.

La figura\(\PageIndex{1}\) ilustra los costos marginales a los que se enfrenta una empresa para reducir la contaminación. El costo marginal de la reducción de la contaminación, como la mayoría de las curvas de costos marginales, aumenta con la producción, al menos a corto plazo. Reducir las primeras 10 libras de emisiones de partículas le cuesta $300 a la firma. Reducir las segundas 10 libras costaría $500; reducir las terceras diez libras costaría 900 dólares; reducir la cuarta 10 libras costaría $1,500; y la quinta 10 libras costaría $2,500. Este patrón para los costos de reducir la contaminación es común, porque la firma puede utilizar el método más barato y fácil para hacer reducciones iniciales en la contaminación, pero reducciones adicionales en la contaminación se vuelven más caras.

Figura\(\PageIndex{1}\) A Cargo por contaminación Si se establece un cargo por contaminación igual a $1,000, entonces la firma tendrá un incentivo para reducir la contaminación en 30 libras porque el costo de $900 de estas reducciones sería menor que el costo de pagar el cargo por contaminación.

Imagínese que la firma ahora enfrenta un impuesto a la contaminación de $1,000 por cada 10 libras de partículas emitidas. La firma tiene la opción de contaminar y pagar el impuesto, o reducir la cantidad de partículas que emiten y pagar el costo de la reducción como se muestra en la figura. ¿Cuánto contaminará la firma y cuánto disminuirá la firma? Las primeras 10 libras le costarían 300 dólares a la firma disminuir. Esto es sustancialmente inferior al impuesto de $1,000, por lo que optarán por disminuir. El segundo 10 libras costaría 500 dólares para abatir, lo que sigue siendo menor que el impuesto, por lo que optarán por abatir. Las terceras 10 libras costarían 900 dólares en disminuir, lo que es un poco menor que el impuesto de mil dólares. El cuarto 10 libras costaría mil 500 dólares, lo que es mucho más costoso que pagar el impuesto. En consecuencia, la firma decidirá reducir los contaminantes en 30 libras, debido a que el costo marginal de reducir la contaminación por esta cantidad es menor que el impuesto a la contaminación. Con un impuesto de $1,000, la firma no tiene ningún incentivo para reducir la contaminación a más de 30 libras.

Una firma que tenga que pagar un impuesto a la contaminación tendrá un incentivo para descubrir las tecnologías menos costosas para reducir la contaminación. Las empresas que pueden reducir la contaminación de manera económica y fácil lo harán para minimizar sus impuestos a la contaminación, mientras que las empresas que incurrirán en altos costos para reducir la contaminación terminarán pagando el impuesto a la contaminación en su lugar. Si el impuesto a la contaminación se aplica a todas las fuentes de contaminación, entonces no se crean favoritismo o lagunas especiales para productores políticamente bien conectados.

Para un ejemplo de un cargo por contaminación a nivel familiar, considere dos formas de cobrar por la recolección de basura. Un método es tener una tarifa fija por hogar, sin importar la cantidad de basura que produzca un hogar. Un enfoque alternativo es tener varios niveles de tarifas, dependiendo de la cantidad de basura que produzca el hogar, y ofrecer cargos más bajos o gratuitos por materiales reciclables. A partir de 2006 (últimas estadísticas disponibles), la EPA había registrado más de 7,000 comunidades que han implementado programas de “paga por tirar”. Cuando las personas tienen un incentivo económico para sacar menos basura y aumentar el reciclaje, encuentran formas de hacerlo.

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Figura\(\PageIndex{2}\): Visite este sitio web para obtener más información sobre los programas de pago por lanzamiento (Public Domain, US EPA)

Una serie de políticas ambientales son realmente cargos por contaminación, aunque muchas veces no viajan con ese nombre. Por ejemplo, el gobierno federal y muchos gobiernos estatales imponen impuestos a la gasolina. Podemos ver este impuesto como un cobro a la contaminación del aire que generan los autos así como una fuente de financiamiento para el mantenimiento de las carreteras. En efecto, los impuestos a la gasolina son mucho más altos en la mayoría de los demás países que en Estados Unidos.

De igual manera, el cargo reembolsable de cinco o 10 centavos que solo 10 estados tienen por devolver latas y botellas reciclables funciona como un impuesto a la contaminación que brinda un incentivo para evitar tirar basura o tirar botellas a la basura. En comparación con la regulación de mando y control, un impuesto a la contaminación reduce la contaminación de una manera más flexible y rentable.

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Visite este sitio web para ver los estados actuales de Estados Unidos con facturas de botellas y los estados que tienen campañas activas para nuevas facturas de botellas. También puedes ver los proyectos de ley actuales y propuestos en Canadá y otros países del mundo.

Permisos comercializables

Cuando una ciudad o gobierno estatal establece un programa de permisos comercializables (por ejemplo, tap-and-trade), debe comenzar por determinar la cantidad total de contaminación que permitirá mientras trata de cumplir con los estándares nacionales de contaminación. Entonces, una serie de permisos que permiten sólo esta cantidad de contaminación se dividen entre las firmas que emiten ese contaminante. Estos permisos para contaminar pueden venderse o entregarse a firmas de forma gratuita.

Ahora, agregue dos condiciones más. Imagine que estos permisos están diseñados para reducir las emisiones totales a lo largo del tiempo. Por ejemplo, un permiso puede permitir la emisión de 10 unidades de contaminación un año, pero sólo nueve unidades al año siguiente, luego ocho unidades al año siguiente, y así sucesivamente bajando a algún nivel inferior. Además, imagina que se trata de permisos comercializables, es decir, que las empresas pueden comprarlos y venderlos.

Para ver cómo pueden funcionar los permisos comercializables para reducir la contaminación, considere las cuatro firmas que figuran en la Tabla\(\PageIndex{1}\). La tabla muestra las emisiones actuales de plomo de cada firma. Al inicio del programa de permisos comercializables, cada firma recibe permisos para permitir este nivel de contaminación. Sin embargo, estos permisos son contraíbles, y el próximo año los permisos permiten a las empresas emitir sólo la mitad de contaminación. Digamos que en un año, Firm Gamma encuentra fácil y barato reducir las emisiones de 600 toneladas de plomo a 200 toneladas, lo que significa que tiene permisos que no está utilizando que permiten emitir 100 toneladas de plomo. Firm Beta reduce su contaminación por plomo de 400 toneladas a 200 toneladas, por lo que no necesita comprar ningún permiso, y no tiene ningún permiso extra para vender. Sin embargo, aunque Firm Alpha puede reducir fácilmente la contaminación de 200 toneladas a 150 toneladas, encuentra que es más barato comprar permisos de Gamma en lugar de reducir sus propias emisiones a 100. En tanto, Firm Delta ni siquiera existió en el primer periodo, por lo que la única forma en que puede iniciar la producción es comprar permisos para emitir 50 toneladas de plomo.

La cantidad total de contaminación disminuirá. Pero la compra y venta de los permisos comercializables determinará exactamente qué firmas reducen la contaminación y en cuánto. Con un sistema de permisos comercializables, las firmas que encuentren menos costosas hacerlo reducirán más la contaminación.

	Firme Alpha	Beta Firme	Gamma Firme	Firma Delta
Emisiones actuales: permisos distribuidos gratis por esta cantidad	200 toneladas	400 toneladas	600 toneladas	0 toneladas
¿Cuánta contaminación permitirán estos permisos en un año?	100 toneladas	200 toneladas	300 toneladas	0 toneladas
Emisiones reales un año en el futuro	150 toneladas	200 toneladas	200 toneladas	50 toneladas
¿Comprador o vendedor de permiso comercializable?	Compra permisos por 50 toneladas	No compra ni vende permisos	Vende permisos por 100 toneladas	Compra permisos por 50 toneladas

Tabla\(\PageIndex{1}\) Cómo funcionan los permisos comercializables

Otra aplicación de permisos comercializables ocurrió cuando se modificó la Ley de Aire Limpio en 1990. La ley revisada buscó reducir las emisiones de dióxido de azufre de las centrales eléctricas a la mitad de los niveles de 1980 por preocupación de que el dióxido de azufre estuviera causando lluvias ácidas, lo que perjudica tanto a los bosques como a los edificios. En este caso, los permisos comercializables que el gobierno federal emitió fueron gratuitos (sin juego de palabras) a plantas generadoras de electricidad en todo el país, especialmente a las que estaban quemando carbón (que produce dióxido de azufre). Estos permisos eran del tipo “encogible”; es decir, la cantidad de contaminación permitida por un permiso determinado disminuyó con el tiempo.

Derechos de propiedad mejor definidos

Una idea aclarada y fortalecida de los derechos de propiedad también puede lograr un equilibrio entre la actividad económica y la contaminación. Ronald Coase (1910—2013), que ganó el Premio Nobel de Economía en 1991, ofreció una vívida ilustración de una externalidad: una vía férrea que corre junto al campo de un granjero donde la locomotora del ferrocarril a veces desprende chispas y prende fuego al campo. Coase preguntó de quién era la responsabilidad abordar este derrame. ¿Se debe exigir al agricultor que construya una cerca alta junto al campo para bloquear las chispas? ¿O se debería exigir al ferrocarril que ponga algún artilugio en la chimenea de la locomotora para reducir el número de chispas?

Coase señaló que esta cuestión no puede resolverse hasta que no se definan claramente los derechos de propiedad, es decir, los derechos legales de propiedad sobre los que no se permite que otros infrinjan sin pagar una indemnización. ¿El agricultor tiene derecho de propiedad para no quemar un campo? ¿El ferrocarril tiene derecho de propiedad para operar sus propios trenes en sus propias vías? Si ninguna de las partes tiene un derecho de propiedad, entonces las dos partes pueden pelear sin cesar, no se hará nada y las chispas seguirán encendiendo el campo. No obstante, si ya sea el agricultor o el ferrocarril tienen una responsabilidad legal bien definida, entonces esa parte buscará y pagará por el método menos costoso de reducir el riesgo de que chispas golpeen el campo. El derecho de propiedad determina si el agricultor o el ferrocarril paga las facturas.

El enfoque de derechos de propiedad es muy relevante en casos que involucran especies en peligro de extinción. La lista de especies en peligro de extinción del gobierno de Estados Unidos incluye alrededor de 1,000 plantas y animales, y alrededor del 90% de estas especies viven en tierras de propiedad privada. La protección de estas especies amenazadas requiere pensar cuidadosamente sobre los incentivos y los derechos de propiedad. El descubrimiento de una especie en peligro de extinción en tierras privadas a menudo ha desencadenado una reacción automática del gobierno para prohibir al terrateniente utilizar esa tierra para cualquier propósito que pueda perturbar a las criaturas amenazadas. Considera los incentivos de esa política: Si admites ante el gobierno que tienes una especie en peligro de extinción, el gobierno efectivamente te prohíbe usar tu tierra. En consecuencia, abundaron los rumores de terratenientes que siguieron una política de “disparar, palear y callarse” cuando encontraron un animal en peligro de extinción en sus tierras. Otros terratenientes han cortado deliberadamente árboles o manejado tierras de una manera que sabían que desalentaría a los animales en peligro de localizarse allí.

CLEARLO

¿Qué tan efectivas son las herramientas de política ambiental orientadas al mercado?

Los ambientalistas a veces temen que las herramientas ambientales orientadas al mercado sean una excusa para debilitar o eliminar estrictos límites a las emisiones de contaminación y en su lugar para permitir más contaminación. Es cierto que si los cargos por contaminación se fijan muy bajos o si los permisos comercializables no reducen mucho la contaminación, entonces las herramientas orientadas al mercado no funcionarán bien. Pero las leyes ambientales de comando y control también pueden estar llenas de lagunas o tener exenciones que tampoco reducen mucho la contaminación. La ventaja de las herramientas ambientales orientadas al mercado no es que reducen más o menos la contaminación, sino que por sus incentivos y flexibilidad, pueden lograr cualquier reducción deseada de la contaminación a un costo menor para la sociedad.

Una política más productiva consideraría cómo proporcionar a los propietarios privados un incentivo para proteger las especies amenazadas que encuentran y proporcionar un hábitat para especies adicionales en peligro de extinción. Por ejemplo, el gobierno podría pagar a los terratenientes que proporcionan y mantienen hábitats adecuados para especies en peligro de extinción o que restringen el uso de sus tierras para proteger a una especie en peligro de extinción. Una vez más, una ley ambiental construida sobre incentivos y flexibilidad ofrece mayor promesa que un enfoque de comando y control, que trata de supervisar millones de acres de tierra de propiedad privada.

Aplicación de Herramientas Ambientales Orientadas al Mercado

Las políticas ambientales orientadas al mercado son un kit de herramientas. Las herramientas políticas específicas funcionarán mejor en algunas situaciones que en otras. Por ejemplo, los permisos comercializables funcionan mejor cuando unas pocas docenas o unos pocos cientos de partes están muy interesadas en el comercio, como en el caso de las refinerías de petróleo que comercializan permisos de plomo o empresas eléctricas que comercializan permisos de dióxido de azufre. Sin embargo, para los casos en los que millones de usuarios emiten pequeñas cantidades de contaminación, como las emisiones de los motores de los automóviles o las latas de soda no recicladas, y no tienen un gran interés en el comercio, los cargos por contaminación generalmente ofrecerán una mejor opción. También se pueden combinar herramientas ambientales orientadas al mercado. Los permisos comercializables pueden verse como una forma de derechos de propiedad mejorados. O el gobierno podría combinar permisos comercializables con un impuesto a la contaminación sobre cualquier emisión no cubierta por un permiso.