6: Introducción a la Gestión Pesquera Internacional
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El propósito principal y holístico del derecho internacional es establecer y establecer un conjunto de normas internacionalmente acordadas, los instrumentos se elaboran en discusiones internacionales con objetivos de política reflejados en acuerdos (tratados y convenciones). El derecho internacional se basa de manera única en la tensión, los intereses comunes y los objetivos comunes entre las naciones soberanas que son las partes de cada acuerdo.
Todos los instrumentos internacionales, y los que rigen la pesca quizás sobre todo, evolucionaron y se transformaron a partir del antiguo principio de libertad de los mares (mare liberum, ver Unidad Uno) planteado por Hugo Grotius y mantenido por las naciones durante siglos. La transición desde la perspectiva de los recursos oceánicos como ilimitados —comunes libres para todos— al conjunto actual (y aún en desarrollo) de estructuras de gobierno para un planeta más hambre y lleno de gente, representa un cambio notable.
Si bien las naciones hacen sus propias leyes con las que gobernarse, el derecho internacional surge de discusiones globales ambiciosas y vigorosas y de la necesidad de determinar metas y principios, lineamientos equitativos y sustentables para la distribución de recursos y la seguridad de las naciones. Las prácticas que antes eran consuetudinarias se codifican en las convenciones internacionales; por lo tanto, las convenciones codificadas reflejan la costumbre internacional. Por último, señalar que en el derecho internacional las naciones son “estados”. Para evitar confusiones, se capitalizarán los Estados (es decir, países).
El propósito de esta unidad es proporcionar a los profesionales y estudiantes de la pesca y la vida silvestre y otros recursos naturales y manejo ambiental conocimientos sobre cómo se manejan las pesquerías a escala internacional.
Gobernanza y Sustentabilidad de la Pesca Mundial
Estados Unidos posee herramientas legales y de mercado para combatir las pesquerías insostenibles e ilegales de fuera de las aguas domésticas. La Enmienda Pelly de 1971 a la Ley Protectora de Pescadores, 22 USC 1971-79, y la Ley Lacey de 1900 que hace ilegal importar y vender pescados y mariscos capturados ilegalmente (16 USC 3372 (a) (2) (A). Enmiendas a la Ley Magnuson Stevens (2000, y 2002) adicionaron disposiciones para regular indirectamente el comercio ilegal de aletas de tiburón (Ley de Prohibición de Aletas de Tiburón de 2000, 16 USC 1857 (1) (P); véase también La Ley de Conservación de Tiburones de 2010, 16 USC 1857 (1) (P)). En virtud de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), 182 naciones y la Unión Europea (UE) protegen aproximadamente 35 mil especies de plantas y animales.
Los esquemas de certificación para la pesca sustentable ofrecen otro enfoque basado en el mercado. Según Nicolas L. Gutierrez (2016), de la FAO, el 30 por ciento de las poblaciones mundiales están sobreexplotadas, a pesar de las recuperaciones en algunas pesquerías y algunas regiones. La certificación tiene éxito temprano. El etiquetado de certificación de mariscos puede crear conciencia y emitir visibilidad, y crear valores de producto más altos como incentivo económico. Gutiérrez señala que programas bien establecidos como la organización sin fines de lucro Marine Stewardship Council (MSC, https://www.msc.org) han alcanzado el diez por ciento de las pesquerías mundiales.
La pesca internacional está regulada por 17 Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP), consorcios de países (Estados ribereños y naciones pesqueras de aguas distantes o DWFN) que colaboran en base a intereses financieros y de conservación, principalmente en especies de valor comercial pero a veces en ecosistemas o hábitat también. No todas las regiones oceánicas se rigen por ninguna forma de OROP. Las OROP son diversas, enfocadas en una sola o múltiples especies. Por ejemplo, cinco OROP manejan el atún. Regridas por tratados y otros acuerdos internacionales, algunas regiones y naciones participan en más de una organización. La estructura de cada entidad para la toma de decisiones es diferente, aunque todas cuentan con un comité científico que brinda recomendaciones. Las decisiones dan como resultado planes de implementación anuales que se basan en el consenso a través de la votación. Si bien las decisiones de las OROP son vinculantes, el cumplimiento varía; de acuerdo con PEW Charitable Fideicomisos (2012), estas organizaciones podrían fortalecerse teniendo incentivos más fuertes, peso político, mandatos de gestión sustentable y autoridad para hacer cumplir.
El Banco Mundial (BM) y la FAO estudiaron y resumieron el estado y el valor de la sostenibilidad pesquera en el histórico informe Sunken Billions: The Economic Justification for Pesquera Reform, publicado por primera vez en 2009 y actualizado en 2017 (ver Unidad 6 Recursos en el apéndice).
Dentro de una era desde principios de la década de 1990 que incluyó pesquerías estancadas y en declive, el estudio del WB/FAO de 2009 señaló una crisis pesquera mundial basada en observaciones de que a pesar de la caída de la captura, la era presentaba un “aumento en el nivel de pesca por un factor de cuatro”. Incluso ante una duplicación del tamaño de la flota global y tres veces el número de quienes participan en la pesca, las capturas no aumentaron.
Las incertidumbres que complican la sustentabilidad incluyen cambios oceánicos continuos atribuibles al clima (aumento de las temperaturas, corrientes cambiantes, acidificación, aumento del nivel del mar). El propósito del estudio BB/FAO y actualización de 2017 es estimar, con la mayor precisión posible, los costos y beneficios de lograr una pesca global sustentable, para alentar a las naciones pesqueras a comprender y abordar la pérdida económica de 83 mil millones de dólares (2012) que representa la disminución de la pesca (la pérdida a la que mil millones hundidos título informe refiere).
El reporte señala que si se redujera el esfuerzo, los recursos vivos de los océanos tendrían una oportunidad de regenerarse, lo que llevaría a cuatro mejoras (biomasa de peces por un factor de 2.7, incremento de 13 por ciento en la cosecha anual, incremento del 24 por ciento en los precios unitarios en parte debido a la recuperación de especies de alto valor severamente agotadas , y los beneficios netos anuales aumentan de 3 mil millones a 86 mil millones de dólares).
Sunken Billions planteó la hipótesis de dos formas de generar recuperación. Aunque impopular y por lo tanto impracticable, la primera opción enumerada en el informe proporciona, sin embargo, una comparación útil: el esfuerzo pesquero reducido a cero seguido de mantener el esfuerzo en algún nivel considerado óptimo. El informe estima que este método recuperaría más de “600 millones de toneladas en cinco años y luego disminuiría...” El segundo método hipotético del informe es reducir el esfuerzo pesquero mundial en un cinco por ciento anual durante una década. El informe estima que el segundo método llevaría la pesca al mismo nivel (600 millones de toneladas) en alrededor de 30 años.
Un informe de la FAO (Estado mundial de la pesca y la acuicultura 2016) encuentra que 31.4 por ciento de las poblaciones de peces comerciales a nivel mundial se pescan actualmente a un nivel que no es sustentable, tres veces el nivel de 1974. Compensado por la acuicultura, el consumo mundial de pescado subió por primera vez por encima de los 20 kilogramos anuales. El papel de la acuicultura es considerable: la FAO informa que, en 2014, 35 países (3.3 mil millones de personas, o 45 por ciento de la población mundial) “produjeron más peces cultivados que capturados en la naturaleza.
Las OROP, a medida que adquieren capacidad científica y de cumplimiento, están en una posición única para liderar la recuperación y sostenibilidad de las pesquerías. Son la red troncal de la gestión pesquera internacional.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS)
Para mayor comodidad, las disposiciones de la Convención más pertinentes a esta dependencia se consignan en el apéndice de recursos para la Unidad 6. Ellos son:
Parte V, ZEE Artículos 61 — 68
Parte VII La Alta Mar
- Conservación y Manejo Artículos 116-120
- Protección Ambiental incluyendo Contaminación Artículos 207-212
Artículos 213-22 de Ejecución
La Convención se conoce acertadamente como la constitución del océano porque proporciona una visión holística de la gobernanza cooperativa de los océanos que abarca la explotación y manejo de los recursos vivos y no vivos, la navegación, la protección del medio ambiente marino, la resolución de disputas y la investigación científica.
En los próximos años, las áreas que probablemente serán revisadas o ampliadas podrían incluir la modernización de las disposiciones pesqueras de la Convención, y las secciones sobre los fondos marinos profundos (“la Zona” designada como parte del patrimonio de toda la humanidad) cuestiones, especialmente relacionadas con la minería de manganeso y otros metales valiosos.
Al revisar las secciones de la Convención sobre la pesca, puede notar la métrica (ahora familiar) de rendimiento máximo sostenido (RMS). El énfasis de la Convención en el RMS se está volviendo polémico entre algunos expertos internacionales en pesca. La Convención se enfrenta cada vez más a complejas realidades de sobrepesca, en sí misma producto de múltiples fuerzas (gobernanza y aplicación débiles, altos valores de mercado de productos, exceso de capacidad de la flota o tecnologías de captura en constante avance). Además, los océanos están experimentando profundos cambios (aumento de la acidez, temperatura del agua, derretimiento del hielo). Los paradigmas de gestión en las naciones más ricas, como la gestión sólida basada en la ciencia y la gestión basada en los ecosistemas (EBM) podrían ayudar a informar una toma de decisiones más prudente. Sin embargo, el financiamiento, la tecnología y la capacidad que podrían apoyar herramientas contemporáneas para mejorar el concepto de RMS hacia la disminución de la sobrepesca pueden faltar en los países en desarrollo.
El énfasis miope de la Convención en los propios peces (captura total permisible, tamaño, cuotas) pasa por alto por completo enormes presiones representadas por fuerzas ambientales y económicas más grandes. A algunos expertos les gustaría que el RMS se modernizara y tuviera más matices para tener en cuenta importantes influencias contemporáneas en la captura global, incluidos datos sobre el recuento de flotas mundiales y regionales, el tamaño de las embarcaciones, los tipos de artes y los subsidios a la pesca, así como prohibiciones y moratorias basadas en áreas (Hey, 2012).
Manejo de Conflictos en la Convención
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar proporciona cuatro sistemas separados para la resolución de disputas; estos incluyen foros de terceros, formales y obligatorios. El artículo 287, numeral 1, establece que las partes en litigio podrán elegir entre la Corte Internacional de Justicia (CIJ), el Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ITLOS, en el Anexo VI), una forma especial de arbitraje (Anexo VII, el foro por defecto) y un cuarto tribunal (Anexo VIII) que supervisa las pesquerías, científicas, cuestiones ambientales y de navegación.
Los siguientes sitios proporcionan información sobre las controversias actuales.
Corte Internacional de Justicia (CIJ, La Haya, Países Bajos)
El Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ITLOS, Hamburgo, Alemania)
Unidad 6 Recursos (apéndice) contiene extractos de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar que son relevantes para la ordenación pesquera internacional y muchas otras referencias útiles de pesca mundial.
La Unidad 7 presentará aspectos de los problemas actuales en el manejo oceánico.
Notas: Hey E (2012), La persistencia de un concepto: rendimiento máximo sustentable, 27 The International Journal of Marine and Coastal Law, 763-771.
Unidad 6 Preguntas de Estudio
- ¿Deberían las naciones que están cumpliendo los objetivos de gestión y sostenibilidad compartir tecnología y experiencia con naciones que se están quedando cortas? Si es así, ¿qué foros o procesos existentes recomienda que sirvan como vehículos para el progreso?
- ¿Qué está en juego a nivel nacional e internacional en el caso de especies en declive y sobrepesca?
- Si bien aún se están reconstruyendo importantes poblaciones, Estados Unidos y América del Norte como región, se encuentran entre las pesquerías más bien reguladas a nivel internacional, con flotas notablemente más pequeñas. Con base en lo que sabe de las lecturas en la Unidad 4 y en otros lugares, ¿qué principios y herramientas clave podrían sustentar estos éxitos?
Unidad Seis Apéndice