7: Problemas actuales en el manejo del océano americano: pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR)
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En la Unidad 5, analizamos ejemplos de cómo el derecho trata algunos impactos oceánicos contemporáneos y urgentes. La Unidad 6 arroja luz sobre cómo se manejan las pesquerías internacionales. La Unidad 6 brindará una visión general de las herramientas disponibles para enfrentar el problema global mayor, complejo y grave de la pesca ilegal. El propósito de esta dependencia es establecer el escenario proporcionando una introducción y una visión general de la pesca INDNR.
Las estimaciones de la pesca INDNR varían entre el 15 y el 30% de las capturas mundiales, robando a las naciones costeras más pobres más de mil millones de dólares anuales. Los impulsores incluyen alta demanda de mariscos, altas ganancias con menores riesgos percibidos en el contexto de un producto que históricamente desafió la detección de ilegalidad. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO define aquí INDNR.
La pesca ilegal se refiere a las actividades:
Realizado por embarcaciones nacionales o extranjeras en aguas bajo la jurisdicción de un Estado, sin el permiso de ese Estado, o en contravención de sus leyes y reglamentos;
Realizado por buques que enarbolan pabellón de los Estados que son partes de una organización regional de ordenación pesquera pertinente pero operan en contravención de las medidas de conservación y manejo adoptadas por esa organización y por las que están vinculados los Estados, o las disposiciones pertinentes de la derecho; o en violación de las leyes nacionales u obligaciones internacionales, incluidas las que asuman los Estados cooperantes ante una organización regional de ordenación pesquera pertinente.
La pesca no declarada se refiere a las actividades pesqueras:
Que no hayan sido reportados, o hayan sido reportados erróneamente, a la autoridad nacional correspondiente, en contravención de las leyes y reglamentos nacionales; o las actividades realizadas en el ámbito de competencia de una Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP) pertinente, que no hayan sido reportadas o hayan sido mal reportadas, en contravención de los procedimientos de denuncia de esa organización.
La pesca no reglamentada se refiere a las actividades pesqueras:
En el ámbito de aplicación de una OROP pertinente que sean conducidas por buques sin nacionalidad, o por quienes enarbolen el pabellón de un Estado que no sea parte de esa organización, o por una entidad pesquera, de manera que no sea congruente o contravenga las medidas de conservación y manejo de esa Organización; o en zonas o para poblaciones de peces en relación con las cuales no existan medidas de conservación o manejo aplicables y cuando dichas actividades pesqueras se realicen de manera inconsistente con las responsabilidades del Estado respecto de la conservación de los recursos marinos vivos conforme al derecho internacional.
El tema de INDNR está en constante evolución. Gobiernos, organizaciones sin fines de lucro de base e incluso celebridades están cada vez más involucrados (si estás intrigado, echa un vistazo a Global Fishing Watch, fundada por Leonardo DiCaprio y Google http://globalfishingwatch.org).
Como punto de partida, las reautorizaciones de 2006 a la Ley de Conservación y Manejo de la Pesca Magnuson Stevens incluyeron la atención muy necesaria a las poblaciones fuera de las aguas de Estados Unidos. Las reautorizaciones otorgan al Secretario de Comercio la capacidad de vigilar las pesquerías de alta mar, incluidas las poblaciones sujetas a acuerdos internacionales y órganos de gobierno. Las actualizaciones de 2006 iniciaron un conjunto de poderosas mejoras en el monitoreo internacional y el intercambio de información, la comunicación entre las agencias de aplicación y el registro de buques. La reautorización estableció un proceso para que Estados Unidos identificara y luego trabajara con naciones específicas que tienen una aplicación pesquera laxa. Esos países pueden entonces tomar medidas para lograr un mayor cumplimiento, y si tienen éxito, entonces reciben la “certificación” de sus pesquerías por parte de Estados Unidos.
Para leer el texto de la sección MSA sobre Pesca Ilegal, no reglamentada o no declarada (INDNR), vaya a 16 USC § 1826j): https://www.law.cornell.edu/uscode/text/16/1826j
Para obtener más información sobre el fortalecimiento de las disposiciones de cumplimiento de MSA, explore aquí.
En conjunto con los cambios de MSA de 2006, EU se centró en lograr una mayor cooperación con otras naciones a través del fortalecimiento de la Ley de Protección a Moratoria (16 USC 1826d-k). El Secretario de Comercio informa al Congreso cada dos años avances sobre consultas con países con delitos de embarcaciones. La Ley de Protección a Moratoria también prevé que el Secretario, junto con el Secretario de Estado y los consejos regionales emprendan acciones para mejorar la gestión pesquera internacional. Dentro de las organizaciones en las que Estados Unidos es miembro, Estados Unidos está autorizado a exhortar a las organizaciones regionales de pesca a realizar cualquiera de las siguientes acciones:
- Incorporar medidas multilaterales relacionadas con el mercado contra gobiernos miembros o no miembros cuyos buques se dediquen a la pesca INDNR.
- Buscar la adopción de listas que identifiquen a los buques pesqueros y armadores dedicados a la pesca INDNR.
- Buscar la adopción de un sistema centralizado de monitoreo de buques (VMS).
- Incrementar el uso de observadores y tecnologías para monitorear el cumplimiento de las medidas de conservación y manejo.
- Buscar la adopción de controles estatales portuarios más fuertes en todas las naciones.
- Adoptar medidas de conservación del tiburón, incluyendo medidas para prohibir la remoción de cualquiera de las aletas de un tiburón (incluida la cola) y desechar la carcasa del tiburón en el mar.
- Adoptar y ampliar el uso de medidas relacionadas con el mercado para combatir la pesca INDNR, incluidas las prohibiciones de importación, las restricciones de desembarque y los esquemas de documentación de capturas (CDS).
La definición MSA de pesca INDNR 16 USC 1826j (e) 2 (A-C):
(A) actividades pesqueras que violen las medidas de conservación y manejo requeridas por un acuerdo internacional de manejo pesquero del que Estados Unidos sea parte, incluyendo límites o cuotas de captura, restricciones de capacidad, requisitos de reducción de capturas incidentales y medidas de conservación de tiburones;
(B) sobrepesca de poblaciones de peces compartidas por Estados Unidos, para las cuales no existen medidas internacionales de conservación o manejo aplicables o en áreas sin una organización o acuerdo internacional de manejo pesquero aplicable, que tenga impactos adversos sobre dichas poblaciones; y
(C) actividad pesquera que tenga un impacto adverso en los montos submarinos, respiraderos hidrotermales y corales de agua fría ubicados fuera de la jurisdicción nacional, para los cuales no existan medidas de conservación o manejo aplicables o en áreas sin organización o convenio internacional de manejo pesquero aplicable.
Muy relevante es el deber del Secretario de Comercio de incentivar a otras naciones a adoptar medidas para prevenir el comercio de productos pesqueros tomado a través de prácticas INDNR, trayendo importantes fuerzas del mercado relevantes para la trazabilidad (poniendo en marcha sistemas en cada paso de la cadena de custodia o suministro que identifiquen al pescado en comercio del océano a la mesa).
Según Lewis y otros (2017) la trazabilidad de los mariscos se está expandiendo como una herramienta para enfrentar pérdidas estimadas de pesca INDNR de $10 a 23.5 mil millones por año (11 a 26 millones de toneladas, citando Agnew et al. 2009). A partir de enero de 2018, el nuevo Programa de Monitoreo de Importaciones de Mariscos interceptará mariscos en riesgo que ingresen a EU (ver fisheries.noaa.gov/topic/international-affairs). El Programa de Monitoreo se enfocará en once especies prioritarias: Bacalao del Atlántico y del Pacífico, cangrejo azul, mahi mahi, mero, cangrejo rey, pepinos de mar, pargo rojo, tiburones, pez espada y atunes. El monitoreo se expandirá a camarón, abulón y otras especies en el futuro.
Las medidas ambientales relacionadas con el comercio (TREM) pueden tener más éxito si se acompañan de una planificación que comienza con la diplomacia y la posible ayuda, y enfatiza un enfoque colaborativo. Otras herramientas utilizadas para combatir la pesca INDNR han incluido prohibiciones de desembarque, requisitos de documentación de capturas, permisos de importación, prohibiciones directas a las importaciones y esquemas de etiquetado obligatorio. Para un ejemplo de los esfuerzos de trazabilidad, echa un vistazo a Fish Tracker Initiative que busca “alinear los mercados de capitales con la gestión pesquera sostenible”.
Los Informes 2015 y 2017 al Congreso brindan detalles sobre los logros de los dos años anteriores con respecto a la pesca INDNR, la captura incidental (incluidas las aves marinas) y la conservación de tiburones: https://www.fisheries.noaa.gov/international-affairs/identification-iuu-fishing-activities#magnuson-stevens - reautorizacion-acto-bienales-reportes-a-congreso
Un interesante ejemplo de caso internacional de esfuerzos para reducir la pesca INDNR en la Austromería Patagónica frente a Chile, está disponible en el sitio de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA). El programa de conservación, licencias y aplicación de la CCRVMA ha tenido cierto éxito en la reducción de la pesca INDNR en esta pesquería de alto valor.
Además de amenazar un importante suministro de proteínas para los 4.300 millones de personas que dependen de la pesca de subsistencia, la pesca INDNR también se involucra en prácticas devastadoras que incluyen el uso de dinamita, queroseno o fertilizantes (“pesca de voladura”) o cianuro, o artes que dañan o destruyen cruciales hábitats como los arrecifes. Se piensa que la pesca INDNR afecta desproporcionadamente a las comunidades costeras pobres.
En algunos casos, la pesca INDNR está directamente vinculada al crimen organizado, con una porción no cuantificada ligada a la corrupción (soborno de funcionarios por ejemplo). En un costo humano incalculable, INDNR a menudo presenta trabajo forzoso, y está vinculado a la trata de personas o esclavitud. Se sabe que INDNR contribuye a la piratería.
Por último, los observadores coinciden en que los efectos del cambio climático reducirán el potencial de captura, captado en este gráfico del IPCC (2014). Las zonas más vulnerables reflejan países costeros pobres (incluyendo Kenia, Madagascar, Mauricio, Seychelles) que dependen de la pesca de subsistencia. El siguiente gráfico ilustra los posibles cambios en la captura para 2060.
Cumplimiento
La aplicación en alta mar es un desafío debido a la vasta área que hay que patrullar. Bajo la Convención, los Estados ribereños son responsables de los buques que enarbolan su pabellón No obstante, si bien los propios buques son responsables, los contornos de la responsabilidad del Estado del pabellón son ambiguos. Una Opinión Consultiva 2015 del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ITLOS) determinó que los Estados del pabellón deben ejercer la debida diligencia. Más cerca de la costa, los estados costeros deben evitar la pesca INDNR. En aguas internacionales (más allá de 200 nm) los Estados del pabellón solo tienen responsabilidades generales para garantizar la regulación normal de los buques, el cumplimiento de los tratados aplicables y el cumplimiento de las mejores prácticas.
Fuerza de Tarea de Alta Mar
En 2006, un grupo de trabajo integrado por ONG (World Wildlife Fund, International Union for the Conservation of Nature y el Earth Institute de la Universidad de Columbia) y representantes gubernamentales de Australia, Canadá, Chile, Namibia, Nueva Zelanda y el Reino Unido publicó nueve propuestas dentro de un informe, Cerrando la Red: Detener la Pesca Ilegal en Alta Mar.
Las propuestas incluyeron pasos de acción específicos.
Propuesta 1 Red Internacional *MCS
Propuesta 2 Sistema mundial de información sobre buques pesqueros de alta mar
Propuesta 3 Participación en el acuerdo de cumplimiento de UNFSA y FAO
Propuesta 4 Promover una mejor gobernanza en alta mar
Propuesta 5 Adoptar y promover lineamientos sobre el desempeño del Estado del pabellón
Propuesta 6 Apoyar mayor uso de medidas portuarias e importadoras
Propuesta 7 Llenar vacíos críticos en el conocimiento científico y la evaluación
Propuesta 8 Abordar las necesidades de los países en desarrollo
Propuesta 9 Promover un mejor uso de las soluciones tecnológicas
*Red Internacional de Monitoreo, Control y Vigilancia (MCS) para Actividades Relacionadas con la Pesca (imcsnet.org).
Más recientemente, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Grupo de Trabajo formó un panel independiente de expertos para crear un modelo de gobernanza para que las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP) sirvieran de estándar o punto de referencia para la autoevaluación de las OROP.
El panel publicó un conjunto de mejores prácticas en 2007 (https://www.oecd.org/sd-roundtable/papersandpublications/39374297.pdf). El impresionante documento contiene la declaración de que un Estado de abanderamiento miembro de una OROP solo debe autorizar a los buques a pescar en la medida en que pueda ejercer efectivamente sus responsabilidades de conservación y manejo bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, vinculando así la garantía de cumplimiento con la licencia
Unidad 7 Recursos en el apéndice contiene información relevante para la Pesca INDNR.
La Unidad 8 analizará cómo funciona el arrendamiento de energía en alta mar.
Notas
Lewis SG, Boyle M (2017). El papel en expansión de la trazabilidad en los mariscos: herramientas e iniciativas clave, 82 Journal of Food Science S1, A13 — A21.
Agnew D, Pearce J, Pramod G, Peatman T, Watson R, Beddington JR, Jarra J (2009). Estimación del alcance mundial de la pesca ilegal. PLoS ONE 4 (2) :e4570. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0004570.
Preguntas de estudio de la unidad
- ¿Qué condiciones contribuyen a la pesca INDNR?
- Si resolver la pesca INDNR implica abordar esas condiciones, ¿qué tipo de herramientas hay disponibles además de la ley y la política?
- Las soluciones tecnológicas para monitorear la pesca INDNR e interceptar capturas ilegales se están desarrollando rápidamente. ¿Son suficientes solos? ¿Son necesarias las intervenciones sociales y económicas?