8: Administración de Energía Offshore en Estados Unidos
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Si bien la mayoría de los profesionales de la gestión marina tal vez nunca se encuentren con el arrendamiento de energía en sus carreras, comprender cómo funciona el arrendamiento de energía oceánica de EE. El arrendamiento, la exploración y la extracción se pueden planificar para evitar conflictos espaciales con otros usos oceánicos, estas actividades potencialmente impactan nuestros ecosistemas y recursos oceánicos, y somos consumidores de minerales y energía, ya sea petróleo, gas o electricidad potencialmente alimentados por viento, olas, mareas o corrientes.
Las disposiciones de la Ley de Especies Amenazadas (Unidad 2) en las Secciones 7 y 9 se aplican a las actividades relacionadas con la energía; las actividades en alta mar como la exploración petrolera y la construcción de turbinas eólicas requieren permisos (de la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) o de la Oficina de Gestión Energética Oceánica en la fase de arrendamiento (BOEM)) para toma incidental, y tales actividades no pueden poner en peligro una especie amenazada o en peligro de extinción. El arrendamiento dentro de regiones específicas, incluidas partes de los mares árticos, puede estar cubierto por dictámenes biológicos programáticos.
Esta unidad analizará brevemente cómo Estados Unidos gestiona la exploración y arrendamiento de recursos energéticos en alta mar (minerales, petróleo, gas y alternativas como la energía eólica, oleosa, mareomotriz y actual).
La Ley de Tierras Sumergidas
A fin de establecer certidumbre tras años de demandas entre estados ribereños y el gobierno federal sobre jurisdicción, en 1953 el Congreso aprobó la Ley de Tierras Sumergidas (SLA, 43 USC §1301 et seq.) para renunciar simultáneamente a la mayoría de los derechos federales, y establecer derechos estatales, en las aguas navegables y fondos marinos adyacentes dentro de las aguas cercanas a la costa a los estados ribereños. El SLA se aplica a aguas y áreas sumergidas dentro de tres millas (a excepción de las costas del Golfo de Texas y Florida que se extienden a tres ligas marinas o 12 millas debido a reclamos históricos). La ley confiere competencias de jurisdicción, gestión y mayordomía a los estados ribereños, con excepciones. El gobierno federal reserva a las autoridades tradicionales en lo que respecta a “el uso, desarrollo, mejoramiento, o control por o bajo la autoridad constitucional del Congreso para regular o mejorar la navegación, o para prever el control de inundaciones, o la producción de poder...” (43 USC § 1311 (d)).
El cable submarino es un ejemplo de un uso en el fondo marino que requiere arrendamientos y permisos. Las aplicaciones incluyen el cable de comunicaciones submarinas y el cable eléctrico utilizado para conectar instalaciones de energía marina, como las instalaciones de energía eólica, al continente. Durante la fase de aplicación y planeación del proyecto, las empresas deben ser autorizadas a través de arrendamientos de fondos marinos para instalar el cable necesario para el proyecto. Ambos ejemplos (comunicación, energía) requerirían tanto arrendamientos y permisos federales (Bureau of Ocean Energy Management, dentro del Departamento del Interior de Estados Unidos) como estatales ya que el cable cubre el tramo de ambos fondos marinos.
En aguas estatales, uno o más organismos en cada estado costero estarán involucrados en la revisión de las solicitudes de arrendamiento de la zona de fondos marinos del estado. Los ingresos financieros de los arrendamientos generan ingresos para el estado, aunque las tarifas suelen ser modestas. Los proyectos y actividades propuestos que requieran permisos y licencias federales dentro de las aguas estatales deben ser consistentes con el plan de manejo de la zona costera del estado bajo la Ley de Manejo de Zonas Costeras de Estados Unidos de 1972 (CZMA 16 USC Ch. 33 §1451 et seq.).
En Oregón, la regulación de los fondos marinos se divide entre dos agencias. La División de Tierras Estatales de Oregón (DSL) autoriza, permite y supervisa las actividades relacionadas con los fondos marinos y el Departamento de Conservación y Desarrollo de Tierras del Estado de Oregón (DLCD) maneja la Ley de Manejo de Zonas Costeras (CZMA) Sección 7 revisión de consistencia federal-estado. El CZMA está cubierto en la Unidad 9 sobre Manejo Costero de Estados Unidos.
La Ley de Tierras de la Plataforma Continental Exterior
Los arrendamientos por cinco años para la exploración, desarrollo y producción de minerales, petróleo y gas dentro de tres a 200 millas de la costa se rigen por la Sección 18 de la Ley de Tierras de la Plataforma Continental Exterior de 1953 (OCSLA, 43 USC §§1331-1356). La Sección (B) de OCSLA incluye el reconocimiento de que el desarrollo de recursos extraterritoriales puede tener impactos adversos en los estados costeros, y establece que una parte de los recibos de arrendamiento del OCS está disponible para que los estados costeros y localidades los utilicen para mitigar “los efectos económicos y ambientales adversos relacionados con el desarrollo de dichos recursos.” La Sección C establece que los estados ribereños y los gobiernos locales “tienen derecho a la oportunidad de participar, en la medida congruente con el interés nacional, en las decisiones de política y planeación que tome el Gobierno Federal relativas a la exploración, desarrollo y producción de minerales de la Plataforma Continental Exterior”.
El término Plataforma Continental Exterior (OCS) se refiere a todas las tierras sumergidas hacia el mar y fuera del área bajo aguas navegables sujetas a la jurisdicción y control de Estados Unidos, definición que se adhiere a la Ley del Mar (UNCLOS). El Departamento de Estado de Estados Unidos define la plataforma extendida (o el ECS, más allá de 200 millas de la costa) como esa parte de la plataforma más allá de nuestra ZEE, actualmente siendo estudiada y mapeada aquí. Una presentación BOEM presenta un diagrama de flujo útil (a continuación) de los pasos en las fases de prearrendamiento y posarrendamiento de exploración y desarrollo de petróleo y gas.
En 2016, Estados Unidos generó alrededor del 91% de la energía consumida, siendo el resto contabilizado por las importaciones netas de petróleo que han venido disminuyendo desde hace varios años, una reducción que también implica un menor número de petroleros que importan petróleo extranjero a puertos estadounidenses. Los combustibles fósiles (gas natural, petróleo y carbón) siguen constituyendo la mayor parte de la producción de energía de Estados Unidos (US Energy Information Administration).
El programa nacional de arrendamiento sufre cambios periódicos debido a las prioridades del Congreso y a cualquier administración política que esté en el poder. Por ejemplo, en abril de 2017, la Orden Ejecutiva (13795) anunció una expansión del arrendamiento offshore para acceder a mayores suministros nacionales de petróleo y gas. El nuevo programa de arrendamiento afectará 2019-2024 y reemplazará todo o parte del programa aprobado anterior 2017-2022. Una historia de una página de la perforación petrolera (por la Comisión de Mamíferos Marinos de Estados Unidos) está disponible acceda aquí. En contraste con los recientes llamamientos para una expansión masiva de las áreas costa afuera de Estados Unidos a la perforación de petróleo y gas, en la realidad económica las posibilidades de explotar esas áreas pueden ser pequeñas. Un informe reciente lo resumió de esta manera. “Casi dos tercios de las reservas petroleras de la nación que las empresas pueden esperar perforar mientras siguen obteniendo ganancias se encuentran en mares ya abiertos a la perforación... La abundancia de petróleo y gas baratos del fracking onshore en Estados Unidos ya ha disminuido el incentivo para que las empresas vayan a perforar en nuevas zonas offshore. ” El artículo también señala los enormes riesgos y costos que implica invertir en nuevos pozos offshore. (New York Times, 2018). Para obtener información sobre la moratoria de larga data sobre la perforación en alta mar de la costa oeste de Estados Unidos (CA, OR y WA) y la acción del ex presidente Obama para extender la moratoria de la costa oeste, ver aquí.
Las Declaraciones de Impacto Ambiental Programático (PEIS) definitivas para el programa original de petróleo y gas 2017-2022, y el Registro de Decisión final (ROD) para el plan original, están disponibles aquí. Cada vez que una acción federal (incluyendo la concesión de permisos o arrendamientos) plantea algún impacto económico, social o ambiental, el organismo principal debe elaborar una Declaración de Impacto Ambiental (EIS) obligatoria, bajo la Ley Nacional de Política Ambiental de 1969 (NEPA 42 USC §§4321 et seq.).
Recordemos que todas las actividades generadoras de ingresos dentro de las aguas costeras y la ZEE de Estados Unidos deben, por ley, conservar y proteger los ecosistemas y los recursos naturales así como proporcionar un retorno justo del mercado a los estados costeros y a la nación, ya que los océanos son propiedad común y el gobierno estatal y federal tienen una responsabilidad de custodia obligatoria como Fideicomisario. Esta responsabilidad está incrustada en el lenguaje del SLA y el OCSLA, y es la razón de la documentación detallada de revisión ambiental.
Energías Renovables Offshore: Olas, Viento, Corriente, Energías Mareales
El SLA y OCSLA también pertenecen a la energía renovable en alta mar, que consiste en energía derivada del viento, olas, mareas o corrientes. Estas energías renovables tienen ventajas y desventajas variables, costo por kW hora y otras consideraciones económicas, y datos ambientales empíricos dependiendo de la ubicación. Sin embargo, con el tiempo el costo de muchas energías renovables en alta mar está disminuyendo a medida que los diseños se vuelven más eficientes.
La Oficina de Gestión de Energía Oceánica supervisa el arrendamiento y los permisos relacionados con la energía eólica. Esta jurisdicción fue otorgada en la Ley de Energía de 2006.
La energía eólica es la más avanzada y establecida hasta el momento, y el primer proyecto eólico marino de Estados Unidos se puso en línea a través del Parque Eólico Block Island en diciembre de 2016. Como se indica en la Unidad 3 (Manejo a Través de Áreas Especialmente Designadas), la ubicación de energía en alta mar está planificada con mucha anticipación, después de años de recopilar datos científicos sobre idoneidad o sensibilidad de los ecosistemas marinos y aportes de partes interesadas, incluidos pescadores y recreacionalistas, mapeo y zonificación de los sustrato y aguas suprayacentes.
Las instalaciones pueden servir como sitios de recolección de datos sobre la vida silvestre. Las instalaciones de energía eólica en tierra o en el mar tienen impactos potenciales en la vida silvestre. A partir de septiembre de 2017, las instalaciones de Block Island (frente a Rhode Island) se convirtieron en una de las 40 estaciones de rastreo en la costa este para recopilar datos sobre aves marinas y murciélagos migratorios utilizando tecnología VHF en conjunto con US Fish and Wildlife Service.
Si bien cada sitio de proyecto individual tendrá su propio EIS bajo NEPA, BOEM desarrolló un EIS programático para todo el programa eólico marino de Estados Unidos en 2007. Este PEIS está disponible en: Boem.gov/Guide-to-EIS/.
La normativa pertinente a los arrendamientos de energías renovables OCS se encuentra en 30 CFR Ch. V Subparte B, 500.200-585.437. BOEM también proporciona información sobre el marco regulatorio para la energía eólica marina, y enlaces para aprender más sobre la energía eólica marina, olas, corriente e incluso solar: boem.gov/offshore-wind-energy/
Al menos quince estados costeros (California, Delaware, Florida, Georgia, Hawai, Maine, Maryland, Massachusetts, Nueva Jersey, Nueva York, Carolina del Norte, Oregón, Rhode Island, Carolina del Sur y Virginia, además de propuestas regionales) tenían algunos proyectos de energía renovable offshore en desarrollo al final de 2017. Un mapa y una lista vinculada a información específica por estado está disponible en: boem.gov/renovable-energía-estado-actividades/. Las energías renovables en alta mar son solo una parte de los estándares de cartera de energía renovable (REPS) de los estados que incluyen otras fuentes como la solar.
California, como un estado geográficamente grande y poblado (39.5 millones), hace una ilustración útil. El estado tiene una meta de 50% de energías renovables para 2030. El sitio web de California Offshore Wind Energy Gateway presenta noticias, mapas e información sobre el progreso del estado. Se estima que los recursos eólicos marinos de California ofrecen más de 158,000 Gigavatios (GW) de electricidad (un solo GW puede alimentar hasta 350,000 hogares). A esta escala, la energía limpia ofrece enormes implicaciones para reducir las emisiones de carbono y sus impactos en los ecosistemas marinos y costeros (incluido el potencial de reducir la acidificación de los océanos), lo que también promete proteger las economías costeras como la pesca.
La energía generada por el agua (hidrocinética) incluye electricidad de olas, mareas o corrientes. BOEM (y cualquier estado costero involucrado) revisa las aplicaciones de arrendamiento de fondos marinos para hidrocinética. La Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) rige las instalaciones de energía hidrocinética bajo la Ley Federal de Poder (FPA) de 1935 (16 USC Ch. 12). La FERC revisa las solicitudes, ubicación y documentos ambientales para proyectos piloto hidrocinéticos (permisos de tres años para ensayos) y licencias de 30-50 años para tecnologías probadas de acuerdo con los planes integrales estatales dictados por la FPA. A la fecha, muy pocos proyectos hidrocinéticos han sido licenciados (ver sitio de Hidrocinética FERC).
La Unidad 9 presentará el marco para la gestión del marco y asociación entre el gobierno federal (a través de la NOAA) y los 35 estados costeros, entre los que se encuentran los Grandes Lagos, para el manejo de costas y recursos en aguas costeras.
Notas
Tabuchi H, Wallace T (2018) Trump Abriría casi todas las aguas de Estados Unidos a la perforación. Pero ¿Perforarán? The New York Times, 23 de enero de 2018. Comparando la exploración petrolera de tres presidentes, con mapas: nytimes.com/interactive/2018/01/23/climate/trump-offshore-oildrilling.html
Preguntas de estudio de la unidad
- Si la OCSLA anticipa la participación de los estados costeros y localidades en la toma de decisiones, ¿qué implica esto sobre los niveles de escrutinio para la revisión ambiental? ¿Cuáles son algunas de las apuestas para los estados costeros con arrendamiento propuesto en o adyacentes a sus aguas? ¿Por qué el Congreso incluyó estas disposiciones en el estatuto?
Unidad Ocho Apéndice