28.4: Regulación del Uso del Suelo

Objetivos de aprendizaje

Al final de esta sección, podrás:

• Compara las diversas formas en que la ley limita o restringe el derecho a usar tu tierra de cualquier manera que decidas que sea mejor para ti.
• Distinguir entre regulación por derecho consuetudinario y regulación por actos públicos como la zonificación o dominio eminente.
• Entender que los propietarios pueden restringir los usos de la tierra por acuerdo voluntario, sujeto a importantes consideraciones de política pública.

La regulación del uso del suelo se divide en tres amplias categorías: (1) restricción al uso de la tierra a través de la ley de agravios, (2) regulación privada por acuerdo, y (3) propiedad pública o regulación a través de las facultades de dominio eminente y zonificación.

Regulación del Uso del Suelo por Ley Agraria

La ley de agravio se utiliza para regular el uso del suelo de dos maneras: (1) El propietario puede hacerse responsable de ciertas actividades realizadas en el inmueble que afecten a otras más allá del inmueble. (2) El propietario puede ser responsable ante las personas que, al ingresar al inmueble, resulten lesionadas.

Actividades del terrateniente

Los dos agravios más comunes en esta zona son la molestia y la transgresión. Una molestia de hecho es una injerencia en el uso y disfrute de la propia tierra. Ejemplos de molestias son el ruido excesivo (especialmente a altas horas de la noche), las actividades contaminantes y las emisiones de olores tóxicos. Pero la actividad debe producir daños sustanciales, no fugaces, lesiones menores, y debe producir esos efectos en la persona razonable, no en alguien que sea peculiarmente alérgico a la actividad quejada. Una persona que sufrió migrañas al ver que el croquet se jugaba en el césped de un vecino probablemente no ganaría una demanda molesta. Si bien el significado de molestia es difícil de definir con precisión, esta causa de acción común es un medio primordial para que los propietarios obtengan daños por daños ambientales invasivos.

Una transgresión es la invasión física injusta o entrada sobre tierras poseídas por otra persona. El ruido fuerte que sale de los altavoces en la casa de al lado puede ser una molestia pero no podría ser una transgresión, porque el ruido no es una invasión física. Pero rociar pesticidas en tus gladiolas podría constituir un allanamiento en la propiedad de tu vecino si el pesticida cruza la frontera.

La molestia y la transgresión son teorías complejas, una explicación completa de las cuales consumirían mucho más espacio del que tenemos. Lo que es importante recordar es que estos agravios son espadas de dos filos. En algunas situaciones, el propio terrateniente querrá usar estas teorías para demandar a intrusos o personas que crean una molestia, pero en otras situaciones, el terrateniente será responsable bajo estas teorías por sus propias actividades.

Lesión a personas que ingresan a los bienes raíces

Tradicionalmente, la responsabilidad por lesiones ha dependido de la situación de la persona que ingresa a los bienes raíces.

Intrusos

Si la persona es un intruso sin permiso —un intruso— el terrateniente no le debe ningún deber de cuidado a menos que sepa de la presencia del intruso, en cuyo caso el propietario debe ejercer un cuidado razonable en sus actividades y advertir de peligros ocultos en su tierra de los que tenga conocimiento. Un intruso conocido es alguien a quien el terrateniente realmente ve en la propiedad o que sabe que frecuentemente se entromete en la propiedad, como en el caso de alguien que habitualmente camina por la tierra. Si un terrateniente sabe que la gente camina frecuentemente por su propiedad y un día pone en el suelo un químico venenoso para eliminar ciertos insectos, está obligado a advertir a quienes siguen caminando por los terrenos. No se permiten lesiones intencionales a intrusos conocidos, aunque el intruso sea una intención delictiva de robo, ya que la ley valora la vida humana por encima de los derechos de propiedad.

Niños

Si el intruso es un niño, en la mayoría de los estados se aplica una regla diferente. Esta es la doctrina de la molestia atractiva. Originalmente esta regla se enunció para tratar casos en los que algo en la tierra atrajo al niño hacia ella, como una piscina. En los últimos años, la mayoría de los tribunales han abandonado el requisito de que el niño debe haber sido atraído por el peligro. En cambio, son necesarios los siguientes elementos de prueba para poder distinguir un caso de molestia atractiva (Reformulación de agravios, artículo 339):

1. El niño debe haber sido lesionado por una estructura u otra condición artificial.
2. El poseedor de la tierra (no necesariamente el propietario) debió haber sabido o debió haber sabido que los niños pequeños probablemente podrían invadir.
3. El poseedor debe haber sabido o debió haber sabido que la condición artificial existe y que planteaba un riesgo irrazonable de lesiones graves.
4. El niño debió haber sido demasiado pequeño para apreciar el peligro que representaba la condición artificial.
5. El riesgo para el niño debe haber superado con creces la utilidad de la condición artificial para el poseedor.
6. El poseedor no ejerció un cuidado razonable para proteger al niño o eliminar el peligro.

Los refrigeradores viejos, los pozos de grava abiertos o los mecanismos que un niño curioso encontraría atractivos son ejemplos de molestias atractivas. Supongamos que el granjero Brown guarda un viejo buggy en su jardín delantero, accesible desde la calle. Un niño de cinco años sube el buggy un día, cae a través de un entarimado podrido y se rompe la pierna. ¿Farmer Brown es responsable? Probablemente así. El niño era demasiado pequeño para apreciar el peligro que representaba el buggy, una estructura. El agricultor debería haber apreciado que los niños pequeños probablemente vendrían a la tierra cuando vieron el buggy y que probablemente subirían al buggy. Además, debería haber sabido, si no sabía de hecho, que el buggy, dejado afuera durante años sin ser atendido, representaría un riesgo irrazonable. La utilidad del buggy como decoración estaba muy desequilibrada por el riesgo que representaba para los niños, y el agricultor no pudo ejercer un cuidado razonable.

Licenciatarios

El no intruso que llega al terreno sin ser invitado, o si es invitado, viene con fines no relacionados con ningún negocio realizado en las instalaciones, se le conoce como licenciatario. Esta clase de visitantes al terreno consta de (1) invitados sociales (personas a las que invita a su casa para una fiesta); (2) un vendedor, no invitado por el propietario, que desea vender algo al dueño u ocupante de la propiedad; y (3) personas que visitan un edificio con un propósito no relacionado con el negocio en el tierra (e.g., estudiantes que visitan una fábrica para ver cómo funciona). El terrateniente debe el mismo deber de cuidado a los licenciatarios que le debe a los intrusos conocidos. Es decir, debe advertirles contra peligros ocultos de los que tenga conocimiento, y deberá ejercer un cuidado razonable en sus actividades para que no resulten lesionados.

Invitados

Una categoría final de personas que ingresan a tierra es la de invitada. Se trata de alguien que ha sido invitado a ingresar al terreno, generalmente, aunque no necesariamente, con un propósito comercial de beneficio económico potencial para el propietario u ocupante del local. Esta categoría es confusa porque parece que debería incluir invitados sociales (que claramente están invitados a las instalaciones), pero tradicionalmente se dice que los invitados sociales son licenciatarios.

Los invitados incluyen clientes de tiendas, usuarios de clubes deportivos y de otro tipo, clientes de talleres de reparación, cochecitos a través de parques públicos, clientes de restaurantes y teatros, huéspedes de hoteles y similares. Desde la perspectiva del propietario, la mayor diferencia entre licenciatarios e invitados es que es responsable de las lesiones resultantes de este último por peligros ocultos de los que debería haber estado al tanto, aunque en realidad no esté consciente de los peligros. Cuán ocultos están los peligros y cuán amplia es la responsabilidad del propietario depende de las circunstancias, pero la responsabilidad a veces puede ser bastante amplia. Las cuestiones difíciles surgen en las demandas interpuestas por los invitados (o invitados de negocios, como a veces se les llama) cuando las acciones de personas que no sean el terrateniente contribuyen a la lesión.

Las reglas anteriores que se refieren a la responsabilidad de las personas que ingresan a la tierra son las reglas tradicionales del common law. En los últimos años, algunos tribunales se han alejado de las rigideces y a veces desconcertantes diferencias entre intrusos, licenciatarios e invitados. Por decisión judicial, varios estados ya han abolido tales distinciones y responsabilizan al propietario, propietario u ocupante por no mantener las instalaciones en condiciones razonablemente seguras. Según la Corte Suprema de California,

La vida o la integridad de un hombre no se vuelve menos digna de protección por la ley ni una pérdida menos digna de indemnización conforme a la ley porque ha llegado a la tierra de otro sin permiso o con permiso pero sin propósito comercial. Las personas razonables no suelen variar su conducta dependiendo de tales asuntos, y enfocarse en la condición de la parte lesionada como intruso, licenciatario o invitado para determinar la cuestión de si el terrateniente tiene un deber de cuidado, es contrario a nuestras costumbres sociales modernas y valores humanitarios. Cuando el ocupante de la tierra tenga conocimiento de una condición oculta que implica a falta de precauciones un riesgo irrazonable de daño a quienes entran en contacto con él y tenga conocimiento de que una persona en el local está a punto de entrar en contacto con él, el trier de hecho puede concluir razonablemente que una falta de advertencia o reparar la condición constituye negligencia. Independientemente de que un huésped tenga o no derecho a esperar que su anfitrión subsane condiciones peligrosas en su cuenta, debería razonablemente tener derecho a confiar en una advertencia de la condición peligrosa para que, al igual que el anfitrión, esté en condiciones de tomar precauciones especiales cuando entre en contacto con él. Rowland v. Christian, 443 P.2d 561 (Cal. 1968).

Regulación Privada del Uso del Suelo por Acuerdo

Un pacto restrictivo es un acuerdo relativo al uso de la tierra que “corre con la tierra”. En efecto, se trata de una promesa contractual que pasa a formar parte de la propiedad y que vincula a futuros propietarios. Las violaciones a los pactos pueden ser reparadas ante los tribunales en demandas por daños y perjuicios o medidas cautelares pero no darán lugar a la reversión de la tierra al vendedor.

Por lo general, los tribunales entienden los convenios restrictivos de manera estrecha, es decir, de la manera más propicia para el libre uso de la tierra por parte del último propietario (la persona contra la que se busca la ejecución del pacto). En ocasiones, incluso cuando el significado del pacto es claro, los tribunales no lo harán cumplir. Por ejemplo, cuando cambia el carácter de un barrio, los tribunales pueden declarar nulidad al pacto. Por lo tanto, una restricción de una parcela de un acre a fines residenciales quedó anulada cuando en los treinta años intermedios una gran cantidad de negocios crecieron a su alrededor, entre ellos una bolera, un restaurante, una sala de billar y una planta de eliminación de aguas residuales. Norris v. Williams, 54 A.2d 331 (Md. 1947).

Una importante anulación de pactos restrictivos se produjo en 1947 cuando la Corte Suprema de Estados Unidos anuló como inconstitucionales convenios racialmente restrictivos, que impidieron a los negros y a otras minorías vivir en tierras tan agobiadas. El Supremo Tribunal razonó que cuando un tribunal hace cumplir tal pacto, actúa de manera discriminatoria (impidiendo que los negros pero no los blancos vivan en un hogar cargado con el pacto) y con ello viola la garantía de igual protección de las leyes de la Enmienda XIV. Shelley c. Kraemer, 334 U.S. 1 (1947).

Control Público del Uso del Suelo a través de Dominio Eminente

El gobierno podrá tomar la propiedad privada con fines públicos. Su poder para hacerlo es conocido como dominio eminente. El poder de dominio eminente está sujeto a limitaciones constitucionales. En virtud de la Quinta Enmienda, los bienes deben ser de uso público, y el propietario tiene derecho a “justa indemnización” por su pérdida. Estos requisitos a veces son difíciles de aplicar.

Uso Público

El requisito de uso público normalmente significa que la propiedad será útil para el público una vez que el estado haya tomado posesión; por ejemplo, la propiedad privada podría ser condenada a construir una carretera. Aunque no se permite en la mayoría de las circunstancias, el gobierno podría incluso condenar los bienes de alguien para darle la vuelta y venderlos a otro individuo, si se pudiera mostrar un propósito público legítimo. Por ejemplo, una encuesta estatal a mediados de la década de 1960 mostró que el gobierno poseía el 49 por ciento de las tierras de Hawái. Otro 47 por ciento estaba controlado por setenta y dos propietarios privados. Debido a que esta concentración de la propiedad de la tierra (que se remonta a la época feudal) resultó en una escasez crítica de terrenos residenciales, la legislatura hawaiana promulgó una ley que permite al gobierno tomar tierras de grandes fincas privadas y revenderlas en parcelas más pequeñas a los propietarios de viviendas. En 1984, la Corte Suprema de Estados Unidos confirmó la ley, al decidir que la tierra estaba siendo tomada para un uso público porque el propósito era “atacar ciertos males percibidos de la propiedad concentrada”. Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U.S. 229 (1984). Si bien el uso debe ser público, los tribunales no indagarán sobre la necesidad del uso o si otros bienes podrían haber sido más adecuados. Corresponde a las autoridades gubernamentales determinar si y dónde construir una carretera, no los tribunales.

Los límites del uso público quedaron ampliamente ilustrados en la decisión de 2002 de la Corte Suprema de Justicia de Kelo v. New London, Kelo v. New London, 545 U.S. 469 (2005). en la que se condenó la casa de la señora Kelo para que la ciudad de New London, en Connecticut, pudiera crear un puerto deportivo y parque industrial para arrendar a Pfizer Corporation. Los motivos de la ciudad fueron crear una base imponible más alta para los impuestos a la propiedad. El Tribunal, siguiendo precedentes en Midkiff y otros casos, se negó a invalidar la toma de la ciudad por motivos constitucionales. La reacción de los estados fue rápida; muchos estados aprobaron nuevas leyes que restringían las bases para que los gobiernos estatales y municipales usaran poderes de dominio eminente, y muchas de estas leyes también proporcionaban una compensación adicional a los propietarios cuyas tierras fueron tomadas.

Compensación justa

El propietario normalmente tiene derecho al valor justo de mercado de las tierras condenadas bajo dominio eminente. Este valor se determina calculando el uso más rentable de la tierra en el momento de la toma, a pesar de que se le estaba poniendo a un uso diferente. El propietario tendrá dificultades para cobrar el lucro cesante; por ejemplo, una tienda de abarrotes no suele tener derecho a cobrar por las ganancias que pudo haber obtenido durante los próximos años, en parte porque presumiblemente puede trasladarse a otro lugar y seguir obteniendo ganancias y en parte porque calcular futuro las ganancias son inherentemente especulativas.

Tomando

La pregunta más difícil en la mayoría de los casos modernos es si el gobierno de hecho ha “tomado” la propiedad. Esto es fácil de responder cuando el gobierno adquiere el título de propiedad a través de procedimientos de condena. Pero más a menudo, una acción gubernamental se cuestiona cuando una ley o reglamento inhibe el uso de tierras privadas. Supongamos que un pueblo promulga una ordenanza de retroceso, requiriendo que los propietarios a lo largo de las aceras de la ciudad construyan no más cerca de la acera que Si el dueño de una pequeña tienda tuviera sólo veinticinco pies de tierra de la línea de acera, la ordenanza efectivamente le impediría albergar su empresa, y la ordenanza sería una toma. Desafiar tales ordenanzas a veces puede ser difícil bajo las teorías tradicionales de agravio porque el gobierno es inmune a demandas en algunos de estos casos. En cambio, se ha desarrollado una teoría de condenación inversa, en la que el propietario de la propiedad privada actora afirma que el gobierno ha condenado la propiedad, aunque no a través del mecanismo tradicional de un procedimiento de condena.

Control Público del Uso del Suelo a través de Zonificación

La zonificación es una técnica mediante la cual una ciudad u otro municipio regula el tipo de actividad a permitir en áreas geográficas dentro de sus límites. Aunque originalmente se limitaban a usos residenciales, comerciales e industriales, las ordenanzas de zonificación actuales son conjuntos complejos de regulaciones. Un municipio típico podría tener las siguientes zonas: residencial con multitud de subcategorías (como viviendas unifamiliares y multifamiliares), oficinas, terrenos comerciales, industriales, agrícolas y públicos. Las zonas pueden ser exclusivas, en cuyo caso los edificios de oficinas no estarían permitidos en zonas comerciales, o pueden ser acumulativas, por lo que se permitiría un uso más restringido en una zona menos restrictiva. Las regulaciones de zonificación hacen más que especificar el tipo de uso: a menudo también dictan requisitos mínimos para estacionamiento, espacio abierto utilizable, contratiempos, tamaños de lote y similares, y requisitos máximos de altura, longitud de lotes laterales, etc.

Usos no conformes

Cuando se promulga una ordenanza de zonificación, casi siempre afectará a los propietarios existentes, muchos de los cuales estarán utilizando sus tierras de formas que ya no están permitidas por la ordenanza. Para evitar el cargo de que con ello han “tomado” la propiedad, la mayoría de las ordenanzas permiten que continúen los usos no conformes anteriores, aunque algunas ordenanzas limitan los usos no conformes a un tiempo determinado después de entrar en vigencia. Pero este permiso para continuar con un uso no conforme es estrecho; sólo se extiende al uso específico al que se le puso el inmueble antes de que se promulgara la ordenanza. Un fabricante de vestidos que de repente se encuentra en una zona residencial zonificada puede seguir utilizando sus máquinas de coser, pero no pudo desarrollar una línea lateral en la carpintería.

Varianzas

A veces, un propietario puede desear usar su propiedad de formas no permitidas bajo un esquema de zonificación existente y le pedirá a la junta de zonificación una variación, autoridad para llevar a cabo un uso no conforme. El tablero no es libre de otorgar una varianza a su antojo. Los tribunales aplican tres pruebas generales para determinar la validez de una varianza: (1) El terreno debe ser incapaz de dar un rendimiento razonable sobre los usos permitidos por el reglamento de zonificación. (2) La penuria debe ser exclusiva de la propiedad, no de la propiedad generalmente en la zona. (3) Si se concede, la varianza no debe cambiar el carácter esencial del barrio.

Llave para llevar

La regulación del uso del suelo puede significar (1) restricciones al uso de la tierra a través de la ley de agravios, (2) regulación privada—por acuerdo, o (3) regulación a través de poderes de dominio eminente o zonificación.

Ejercicios

1. Dar un ejemplo del ejercicio de dominio eminente. Para ejercer su poder bajo dominio eminente, ¿debe el gobierno realmente tomar eventual propiedad de los bienes que se “toman”?
2. Felix Unger es un adulto, invadiendo por primera vez la propiedad de Alan Spillborghs. Alan ha estado cavando una profunda tumba en su patio trasero para su amado San Bernardo, Maximiliano, quien acaba de morir. Alan deja de trabajar en la tumba cuando oscurece, con la intención de volver a la tarea por la mañana. Rara vez ve intrusos cortando su patio trasero. Félix, en la oscuridad, después de visitar el pub local, decide tomar un atajo por el patio de Alan y cae a la tumba. Se rompe la pierna. ¿Cuál es el estándar de atención de Alan hacia Félix u otros intrusos poco frecuentes? Si Alan no tiene seguro para este accidente, ¿la ley haría a Alan responsable?
3. Atlantic Cement posee y opera una planta de cemento en el estado de Nueva York. Los residentes cercanos están expuestos al ruido, hollín y polvo y han experimentado valores bajos de propiedad como resultado de las operaciones de Atlantic Cement. ¿Existe un recurso de derecho consuetudinario para los propietarios cercanos por las pérdidas ocasionadas por las operaciones de Atlantic? Si es así, ¿cómo se llama?