2.7: Controversias comerciales
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Después de leer esta sección, los alumnos deben poder...
- Identificar algunas de las formas en que el mundo se ha acercado recientemente al libre comercio.
- Identificar algunas de las formas en que el mundo ha dado un paso más lejos del libre comercio recientemente.
En la primavera de 2009, el mundo se encontraba en medio de la mayor recesión económica desde principios de la década de 1980. La producción económica estaba bajando y el desempleo iba en aumento. El comercio internacional había caído sustancialmente en todas partes del mundo, mientras que las inversiones tanto a nivel nacional como internacional se habían secado.
El origen de estos problemas fue el estallido de una burbuja inmobiliaria. Las burbujas son bastante comunes tanto en los mercados inmobiliarios como bursátiles. Una burbuja describe un aumento constante y persistente de los precios en un mercado, en este caso, en los mercados inmobiliarios en Estados Unidos y en el extranjero. Cuando se desarrollan burbujas, muchos observadores del mercado argumentan que los precios reflejan valores verdaderos a pesar de un aumento brusco e inesperado. Estas justificaciones engañan a mucha gente para que compren los productos con la esperanza de que los precios sigan subiendo y generando ganancias.
Cuando estalla la burbuja, cesa la demanda que impulsa los aumentos de precios y un gran número de participantes comienzan a vender su producto para darse cuenta de sus ganancias. Cuando esto ocurre, los precios se desploman rápidamente. La dramática caída de los precios inmobiliarios en Estados Unidos en 2007 y 2008 dejó a muchas instituciones financieras cerca de la bancarrota. Estas inestabilidades del mercado financiero finalmente se derramaron en el sector real (es decir, el sector donde se producen bienes y servicios), contribuyendo no sólo a una recesión mundial sino también a una nueva actitud popular de que el capitalismo y los mercados libres pueden no estar funcionando muy bien. Este cambio de actitud puede alimentar los sentimientos antiglobalización que fueron creciendo durante la década anterior.
A medida que se desarrollaba la crisis económica actual, hubo numerosas sugerencias sobre similitudes entre esta recesión y la Gran Depresión en la década de 1930. Una gran preocupación era que los países pudieran volver al proteccionismo para tratar de salvar empleos para las trabajadoras domésticas. Esto es precisamente lo que hicieron muchos países al inicio de la Gran Depresión, y se cree ampliamente que esa reacción hizo que la Depresión empeorara en lugar de mejorarla.
Desde que comenzó la crisis económica a fines de 2008, los líderes nacionales han prometido regularmente evitar presiones proteccionistas y mantener los compromisos actuales de liberalización del comercio asumidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los tratados individuales de libre comercio. Sin embargo, al mismo tiempo, los países han levantado barreras al comercio de diversas maneras sutiles. Por ejemplo, Estados Unidos revocó una promesa de mantener un programa que permita que camiones mexicanos ingresen a Estados Unidos bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), incluyó disposiciones de “Buy American” es su paquete de estímulo económico, inició una acción de salvaguardia especial contra llantas chinas importaciones, y presentó una demanda contra China ante la OMC. Aunque muchas de estas acciones son legales y permitidas bajo los compromisos internacionales de Estados Unidos, sin embargo son irritantes para los socios comerciales estadounidenses e indican la creciente presión para implementar políticas favorables a las empresas y trabajadores domésticos. La mayoría de los demás países también han tomado acciones similares, aunque sutiles, proteccionistas.
Sin embargo, este creciente proteccionismo va en contra de un segundo sentimiento popular entre las personas que buscan lograr una mayor liberalización y apertura en los mercados internacionales. Por ejemplo, cuando comenzó la recesión, Estados Unidos tenía varias zonas de libre comercio esperando ser aprobadas por el Congreso de Estados Unidos: una con Corea del Sur, otra con Colombia y una tercera con Panamá. Además, Estados Unidos ha participado recientemente en conversaciones con muchos países de la Cuenca del Pacífico para forjar una Asociación Transpacífica (TPP) que podría liberalizar el comercio en la región. Simultáneamente, continúan las discusiones sobre el área de libre comercio entre muchas otras parejas de países en todo el mundo.
Esta ambivalencia actual entre países y formuladores de políticas no es nada nuevo. Desde la Gran Depresión, la formulación de políticas comerciales en todo el mundo puede verse como un tira y vuelta de guerra entre proponentes y opositores a la liberalización comercial. Aun cuando los defensores del libre comercio han logrado expansiones y liberalizaciones comerciales, los opositores al libre comercio a menudo han logrado políticas de cierre de mercado al mismo tiempo; tres pasos hacia la liberalización del comercio a menudo se combinan con dos pasos atrás al mismo tiempo.
Para ilustrar este punto, continuamos con una discusión tanto de las recientes iniciativas de liberalización del comercio como de algunos de los esfuerzos para resistir estos movimientos de liberalización. También miraremos hacia atrás para ver cómo las políticas y discusiones actuales han sido moldeadas por los acontecimientos del siglo pasado.
Doha y OMC
La Ronda de Doha es el nombre de la actual ronda de negociaciones de liberalización comercial emprendida por los países miembros de la OMC. El objetivo es que todos los países participantes reduzcan las barreras comerciales de sus niveles actuales para el comercio de bienes, servicios y productos agrícolas; promover la inversión internacional; y proteger los derechos de propiedad intelectual. Además, los países miembros discuten mejoras en los procedimientos que describen los derechos y responsabilidades de los países miembros. Los países miembros decidieron que un acuerdo final debería hacer especial hincapié en los cambios dirigidos a las necesidades de los países en desarrollo y a los pobres y desfavorecidos del mundo. En consecuencia, a la Ronda de Doha se le llama a veces la Agenda de Doha para el Desarrollo, o DDA.
La Ronda de Doha se inició en la reunión ministerial de la OMC celebrada en Doha, Qatar, en noviembre de 2001. Se trata de la primera ronda de conversaciones sobre liberalización comercial bajo los auspicios de la OMC, que se fundó en 1994 en la ronda final de conversaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), la Ronda Uruguay. Debido a que los plazos incumplidos son algo común en la historia de las pláticas del GATT, una vieja broma es que GATT realmente significa el “Acuerdo General para Hablar y Hablar”.
Anticipándose, los miembros de la OMC decidieron fijar plazos estrictos para las distintas fases del acuerdo. Al adherirse a los plazos, los países estaban más seguros de que las pláticas se concluirían a tiempo en el verano de 2005, pero las pláticas no lo fueron, así que los miembros retrasaron la fecha límite hasta 2006, y luego a 2007, y luego a 2008, siempre informando que se acercaba un acuerdo. A partir de 2009, la Ronda de Doha aún no ha concluido, lo que atestigua la dificultad de lograr que 153 países miembros conciban un acuerdo de liberalización comercial que todos los países puedan aceptar mutuamente.
Este es un punto importante: las rondas de la OMC (y las rondas del GATT anteriores a ellas) nunca se finalizan hasta que cada país miembro acepta los términos y condiciones. Cada país ofrece un conjunto de compromisos o promesas liberalizadoras del comercio y, a cambio, recibe los compromisos liberalizadores del comercio asumidos por sus 152 posibles socios comerciales. Este es un requisito mucho más fuerte que el voto mayoritario, en el que las coaliciones pueden obligar a otros miembros a obtener resultados indeseables. Así, una razón por la que esta ronda ha fracasado hasta ahora es porque algunos países creen que los otros están ofreciendo muy poca liberalización en relación con la liberalización que ellos mismos están ofreciendo.
El DDA es especialmente complejo, no sólo porque 153 países deben llegar a un consenso, sino también porque hay tantos temas relacionados con el comercio en discusión. Los países discuten no solo las reducciones arancelarias de los productos manufacturados sino también los cambios en los programas de apoyo a la agricultura, las regulaciones que afectan el comercio de servicios, la política y aplicación de los derechos de propiedad intelectual y los procedimientos que involucran leyes de recursos comerciales, Llegar a un acuerdo del que todos los países estén contentos en todos estos temas puede ser más de lo que el sistema puede manejar. Habrá que esperar para ver si la Ronda de Doha termina alguna vez para saber si es posible. Incluso entonces, hay alguna posibilidad de que un acuerdo que sea alcanzable se diluya tanto que no resulte en mucha liberalización comercial.
El principal obstáculo en la Ronda de Doha (y también en la anterior Ronda Uruguay) ha sido la insuficiencia de compromisos en materia de liberalización agrícola, especialmente por parte de los países desarrollados. Hoy en día, la agricultura sigue siendo la industria más fuertemente protegida en todo el mundo. Además de los altos aranceles en las fronteras, la mayoría de los países ofrecen subsidios a los agricultores y productores lácteos, todo lo cual afecta los precios mundiales y el comercio internacional. Los países en desarrollo creen que los bajos precios mundiales de los productos agrícolas causados por los subsidios en los países ricos les impide darse cuenta de sus ventajas comparativas y obstaculiza el desarrollo económico. Sin embargo, convencer a los agricultores de los países desarrollados de que renuncien a las limosnas de larga data de sus gobiernos ha sido una tarea difícil a imposible.
En su haber, los países desarrollados han sugerido que pueden estar dispuestos a aceptar mayores reducciones en los subsidios agrícolas si los países en desarrollo reduzcan sustancialmente sus muy altas vinculaciones arancelarias sobre las mercancías importadas y obliguen a la mayoría o a la totalidad de sus productos importados. Los países en desarrollo han argumentado, sin embargo, que debido a que esta es la Ronda de “Desarrollo” de Doha, no se les debe pedir que hagan muchos cambios en sus políticas comerciales; más bien, argumentan que los cambios deben inclinarse hacia un mayor acceso a los mercados de los países desarrollados desde el desarrollo hacia los mercados de los países desarrollados.
Desde luego, este no es el único punto muerto en las discusiones, ya que hay muchos otros temas en el orden del día. Sin embargo, la liberalización agrícola seguramente seguirá siendo uno de los principales obstáculos para continuar los esfuerzos de liberalización del comercio. Y la Ronda de Doha aún no está muerta, ya que las discusiones continuas detrás del centro de atención reflejan al menos algún sentimiento en todo el mundo de que una mayor liberalización del comercio es un objetivo digno. Pero este no es un sentimiento compartido por todos, y de hecho los opositores casi impidieron que esta ronda de la OMC comenzara en primer lugar. Para entender por qué, necesitamos remontarnos dos años al inicio de la Ronda de Doha en Seattle, Washington, en diciembre de 1999.
El Ministerio de Seattle de la OMC, 1999
Cada dos años, los miembros de la OMC acordaron celebrar una reunión ministerial que reuniera, como mínimo, a los ministros de Comercio de los países miembros para discutir temas de la OMC. En 1999, el ministerial se llevó a cabo en Seattle, Washington, en Estados Unidos, y debido a que pasaron más de cinco años desde que terminó la última ronda de discusiones comerciales, muchos miembros pensaron que era momento de comenzar una nueva ronda de conversaciones comerciales. Existe una conocida “teoría de la bicicleta” sobre las pláticas de comercio internacional que dice que se debe mantener el impulso hacia adelante o bien, como una bicicleta, los esfuerzos de liberalización se detendrán.
Y así los países de la OMC decidieron para 1999 iniciar una nueva “Ronda Millennial” de conversaciones de liberalización comercial y dar inicio a las discusiones en Seattle en diciembre de 1999. No obstante, ocurrieron dos cosas, la primera dando fe de la dificultad de llegar a un acuerdo entre tantos países y la segunda atestiguando la creciente oposición a los propios principios del libre comercio.
Poco antes de que los ministros se reunieran, se percataron de que ni siquiera había suficiente acuerdo entre los gobiernos sobre lo que los países debían discutir en la nueva ronda. Por ejemplo, Estados Unidos se oponía a cualquier discusión sobre las leyes de reparación comercial, mientras que muchos países en desarrollo estaban ansiosos por discutir las revisiones. En consecuencia, debido a que no se pudo llegar a un acuerdo —ni siquiera de qué hablar—, se pospuso el inicio de la ronda.
El segundo resultado de la reunión fue una cacofonía de denuncias que se levantaron de los miles de manifestantes que se reunieron fuera de las reuniones. Este resultado fue más profundo aunque sólo sea porque los disturbios resultantes, incluyendo daños a la propiedad y numerosas detenciones, llevaron los temas del comercio y de la OMC a la escena internacional. De pronto, el mundo vio que había una oposición sustancial a los principios de la OMC en la promoción del comercio y la globalización expandida.
Estas protestas en la Conferencia Ministerial de Seattle quizás estuvieron dirigidas no solamente a la propia OMC sino a una variedad de temas puestos a la vanguardia por la globalización. Algunos manifestantes estaban ahí para protestar por la degradación ambiental y les preocupaba que el desarrollo actual fuera insostenible, otros protestaban contra el trabajo infantil y las condiciones de trabajo inseguras en los países en desarrollo, y otros estaban preocupados por la pérdida de empleos domésticos debido a la competencia internacional. En muchos sentidos, los manifestantes eran un grupo ecléctico formado por estudiantes, sindicalistas, ambientalistas, e incluso algunos anarquistas.
Después de Seattle, grupos a veces etiquetados como “grupos antiglobalización” comenzaron a organizar protestas en otras reuniones gubernamentales internacionales prominentes, incluyendo las reuniones bianuales del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), la reunión de los países del G8 y el Foro Económico Mundial en Davos, Suiza . La oposición a un comercio más libre, y la globalización en general, iba en aumento. Al mismo tiempo, sin embargo, los gobiernos nacionales continuaron presionando por más comercio e inversión internacionales por otros medios.
Ambivalencia sobre la globalización desde la Ronda Uruguay
Objetivamente hablando, la ambivalencia sobre el comercio y la globalización parece caracterizar mejor las décadas de los noventa y 2000. Si bien esta fue una época de crecientes protestas y oposición a la globalización, también fue una época en la que ocurrieron movimientos sustanciales para liberar el comercio. Lo que sigue son algunos acontecimientos de las últimas décadas que resaltan esta ambivalencia.
En primer lugar, la liberalización del comercio se convirtió en furor en todo el mundo a finales de los 80. El notable éxito de economías orientadas hacia el exterior como Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur, conocidas colectivamente como los tigres de Asia Oriental, combinado con el desempeño relativamente bajo de las economías orientadas hacia adentro en América Latina, África, India y otros lugares llevaron a un resurgimiento del apoyo al comercio.
Debido a que la Ronda Uruguay del GATT estaba en camino de crear la OMC, muchos países decidieron subirse al carro liberalizador al sumarse a las negociaciones para convertirse en miembros fundadores de la OMC. Ciento veintitrés países eran miembros de la OMC desde su creación en 1995, sólo para crecer a 153 miembros para 2009.
Quizás el nuevo participante más importante en la OMC fue China en 2001. China había querido ser miembro fundador de la OMC en 1995, pero no pudo superar el obstáculo de la adhesión. Verá, cualquier país que ya sea miembro de la OMC tiene derecho a exigir concesiones de liberalización comercial a los miembros recién adherentes. Dado que los productores de todo el mundo temían la competencia de China, la mayoría de los países exigían compromisos de liberalización más estrictos de los que normalmente se esperaban de otros países adherentes con un nivel similar de desarrollo económico. En consecuencia, China tardó más en entrar que para la mayoría de los demás países.
Pero al mismo tiempo que muchos países en desarrollo estaban ansiosos por unirse a la OMC, las creencias en un comercio más libre y la OMC estaban dando marcha atrás en Estados Unidos. Quizás el mejor ejemplo fue la lucha para que el presidente de Estados Unidos asegurara la autoridad negociadora comercial. Primero, un poco de historia.
El artículo 1, fracción 8 de la Constitución de Estados Unidos establece: “El Congreso tendrá la facultad... de regular el comercio con naciones extranjeras”. Esto significa que las decisiones sobre políticas comerciales deben ser tomadas por el Senado y la Cámara de Representantes de Estados Unidos, y no por el presidente de Estados Unidos. A pesar de ello, el organismo central en las negociaciones comerciales hoy en día es el Representante Comercial de Estados Unidos (USTR), una agencia del poder ejecutivo (o presidencial). El motivo de este arreglo es que el Congreso de Estados Unidos ha cedido autoridad para estas actividades a la USTR. Una de esas leyes habilitantes se conoce como autoridad de promoción comercial (TPA).
El TPA permite al presidente estadounidense, o más específicamente al USTR, negociar acuerdos de liberalización comercial con otros países. La legislación se conoce como autoridad de vía rápida porque prevé procedimientos acelerados en el proceso de aprobación por parte del Congreso de Estados Unidos. Más específicamente, para cualquier acuerdo comercial que el mandatario presente al Congreso, el Congreso votará el acuerdo, en su totalidad, hacia arriba o hacia abajo en votación de sí o no. El Congreso acuerda no modificar ni cambiar de ninguna manera el contenido del acuerdo negociado. El procedimiento de vía rápida proporciona credibilidad adicional a los negociadores estadounidenses ya que los socios de acuerdos comerciales sabrán que el Congreso de Estados Unidos no puede cambiar los detalles una vez que se revise.
El TPA se le ha dado al presidente de Estados Unidos en diversas formas desde la década de 1930. En la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, se le otorgó autoridad al presidente para negociar sucesivas rondas del GATT. Una encarnación más reciente fue otorgada al presidente en la Ley de Comercio de 1974. El TPA permitió las negociaciones para el área de libre comercio (TLC) entre Estados Unidos e Israel en 1985 y el TLCAN en 1993. No obstante, esta autoridad expiró en 1994 bajo la presidencia del presidente Clinton y nunca fue reintegrada durante el resto de su presidencia. El hecho de no extender el TPA significó el creciente descontento, especialmente en la Cámara de Representantes de Estados Unidos, con la liberalización del comercio.
Cuando George W. Bush se convirtió en presidente, quiso impulsar una mayor liberalización del comercio a través de la expansión de los TLC con socios comerciales regionales y estratégicos. Logró obtener una renovación del TPA en 2001 (con aprobación en la Cámara por un solo voto, 216 contra 215). Esto permitió al presidente Bush negociar e implementar una serie de TLC con Chile, Singapur, Australia, Marruecos, Jordania, Bahrein, Omán, Centroamérica y República Dominicana, y Perú. A la espera de la aprobación del Congreso (a diciembre de 2009) están los TLC con Corea del Sur, Colombia y Panamá.
A pesar de estos avances hacia la liberalización del comercio, el TPA expiró en 2007 y aún no ha sido renovado por el Congreso de Estados Unidos, lo que representa nuevamente la ambivalencia de los formuladores de políticas estadounidenses para abrazar un comercio más libre. Otro indicio es el hecho de que los TLC con Corea del Sur, Colombia y Panamá fueron sometidos para su aprobación al Congreso antes de que expirara el plazo para el TPA en 2007 y estos acuerdos aún no han sido adelantados para su votación por el Congreso de Estados Unidos.
Si bien Estados Unidos frena su avance hacia un comercio más libre, otros países del mundo siguen avanzando. Hay nuevos TLC entre China y los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), Japón y Filipinas, Tailandia y Chile, Pakistán y China, y Malasia y Sri Lanka, junto con varios otros nuevos hermanamientos.
Es muy probable que las perspectivas futuras de liberalización del comercio frente a las protecciones comerciales dependan de la duración y gravedad de la actual crisis económica. Si la crisis disminuye pronto, la liberalización del comercio puede volver a su prominencia pasada. Sin embargo, si la crisis continúa por varios años más y si las tasas de desempleo permanecen mucho más altas de lo habitual durante un tiempo prolongado, entonces las demandas de más protección comercial pueden aumentar significativamente. Las crisis económicas han demostrado en el pasado ser un importante contribuyente a altos niveles de protección. En efecto, como se mencionó anteriormente, hoy existe una gran conciencia de que el mundo puede tropezar con los errores de política comercial de la Gran Depresión. Gran parte de la liberalización comercial que se ha producido desde entonces puede atribuirse al deseo de revertir los efectos de la Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930. Así, para comprender mejor las referencias actuales a nuestra historia pasada, se cuenta a continuación la historia de la Gran Depresión.
- Reciente apoyo a la liberalización del comercio se ve en el establecimiento de numerosas zonas de libre comercio y la participación de muchos países en la Ronda de Doha de conversaciones comerciales.
- La reciente oposición a la liberalización del comercio se ve en las respuestas nacionales a la crisis financiera, el movimiento de protesta en la Ministerial de Seattle y otras sedes, y el fracaso en Estados Unidos para otorgar autoridad de promoción comercial al presidente.