11.5: El caso económico contra la protección seleccionada

Objetivos de aprendizaje

1. Aprender los contraargumentos válidos para el uso de la protección seleccionada cuando se presentan imperfecciones o distorsiones del mercado.

El argumento económico contra el proteccionismo seleccionado no sostiene que las razones de protección sean conceptualmente o teóricamente inválidas. En efecto, existe una aceptación general entre los economistas de que el libre comercio probablemente no sea la mejor política en términos de maximizar la eficiencia económica en el mundo real. En cambio, los contraargumentos al proteccionismo seleccionado se basan en cuatro temas amplios:

1. las posibles reacciones de otros en respuesta a la protección de un país,
2. la probable presencia de políticas superiores para aumentar la eficiencia económica en relación con una política comercial,
3. deficiencias de información que puedan inhibir la implementación de políticas apropiadas, y
4. problemas asociados al cabildeo dentro de los sistemas políticos democráticos. Consideraremos cada uno de estos temas a su vez.

El potencial de represalias

Uno de los problemas con el uso de algunos tipos de protección seleccionada surge por la posibilidad de represalias por parte de otros países que utilizan políticas similares. Por ejemplo, se demostró que cada vez que un país grande en el mercado internacional aplica una política que restringe las exportaciones o importaciones (de manera óptima), su bienestar nacional aumentará. Este es el argumento de términos de intercambio que apoya la protección. Sin embargo, también se demostró que el uso de una política comercial óptima en este contexto siempre reduce el bienestar nacional para los socios comerciales del país. Por lo tanto, el uso de un arancel óptimo, impuesto a la exportación, cuota de importación o restricción voluntaria a las exportaciones (VER) es una política de “mendigo a ese vecino”; un país solo se beneficia perjudicando a otros. Por ello, parece razonable, si no es probable, que los países afectados negativamente por el uso de tales políticas, si también son grandes en los mercados internacionales, tomarían represalias estableciendo políticas comerciales óptimas que restrinjan sus exportaciones e importaciones al resto del mundo. De esta manera, el país que toma represalias podría generar beneficios para sí mismo en algunos mercados para compensar sus pérdidas en otros.

Sin embargo, es muy probable que el resultado final después de que se produzca una represalia sea una reducción del bienestar nacional para ambos países.Harry Johnson (1953) mostró la posibilidad de que un país pudiera seguir mejorando su bienestar nacional incluso después de una guerra comercial (es decir, protección óptima seguida de represalias óptimas); sin embargo, esto parece un resultado poco probable en casos del mundo real. Además, aunque un país sí ganara, seguiría haciéndolo a expensas de sus socios comerciales, lo que sigue siendo un resultado despreciable. Véase Harry G. Johnson, “Aranceles óptimos y represalias”, Revisión de Estudios Económicos 21, núm. 2 (1953): 142—53. Esto ocurre porque cada acción de política comercial da como resultado una disminución de la eficiencia económica mundial. Las pérdidas agregadas que se devengan a un país como resultado de la política comercial del otro siempre superarán los beneficios que se devengan para el país que establece políticas. Cuando cada país grande establece políticas comerciales óptimas para mejorar sus términos de intercambio, la consiguiente reducción de la eficiencia mundial domina cualquier beneficio que se devenga debido a sus acciones unilaterales.

Lo que esto implica es que si bien una política comercial puede utilizarse para mejorar los términos de intercambio de una nación y elevar el bienestar nacional, es poco probable que aumente el bienestar si otros países grandes toman represalias y persiguen las mismas políticas. Además, las represalias parecen una respuesta probable porque el mantenimiento de una política de libre comercio a la luz de la protección de su socio comercial solo resultaría en pérdidas de eficiencia agregada nacional.De hecho, Robert Torrens, el autor del argumento de términos de intercambio, estaba convencido de que un país grande debería mantener barreras protectoras al comercio cuando sus socios comerciales mantienen políticas similares. El argumento del libre comercio unilateral incluso cuando los socios comerciales utilizan aranceles protectores solo es válido cuando un país es pequeño en los mercados internacionales.

Quizás el mejor soporte empírico para este resultado sea la experiencia del mundo durante la Gran Depresión de los años treinta. Después de que Estados Unidos impuso la Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930, elevando sus aranceles a un promedio de 60 por ciento, aproximadamente sesenta países tomaron represalias con aumentos similares en sus propias barreras arancelarias. Como resultado, el comercio mundial en la década de 1930 cayó a una cuarta parte del nivel alcanzado en la década de 1920. La mayoría de los economistas coinciden en que estos muros arancelarios contribuyeron a la longitud y severidad de la depresión económica. Esa experiencia también estimuló el diseño de los esfuerzos recíprocos de liberalización del comercio plasmados en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

El tema de las represalias también surge en el contexto de las políticas comerciales estratégicas. En estos casos, una política comercial puede ser utilizada para trasladar las ganancias de las empresas extranjeras a la economía interna y elevar el bienestar nacional interno. Las políticas funcionan en presencia de mercados monopolísticos u oligopólicos al elevar la cuota de mercado internacional para las propias empresas. Los beneficios para el país que establece políticas surgen solo al reducir las ganancias de las empresas extranjeras y posteriormente reducir el bienestar nacional de esos países.Una excepción surge en el modelo de J. Eaton y G. Grossman, “Optimal Trade and Industrial Policy under Oligopoly”, Quarterly Journal of Economics 101, núm. 2 (1986): 383—406. Así, las ganancias de un país son las pérdidas de otro país, y las políticas comerciales estratégicas pueden llamarse legítimamente políticas de mendigo a ese vecino. Dado que las firmas extranjeras perderían de las políticas de nuestro país, como antes, es razonable esperar represalias por parte de los gobiernos extranjeros. Sin embargo, debido a que estas políticas esencialmente solo reasignan recursos entre las empresas con fines de lucro a nivel internacional, es poco probable que una política comercial estratégica cause una mejora en la eficiencia económica mundial. Esto implica que si el país extranjero efectivamente tomara represalias, el resultado probable serían reducciones en el bienestar nacional para ambos países.

Las represalias solo resultarían en pérdidas para ambos países cuando la política comercial original no eleva la eficiencia económica mundial. Sin embargo, algunas de las justificaciones de protección que surgen ante la presencia de imperfecciones o distorsiones del mercado pueden elevar la eficiencia económica mundial porque la política actúa para eliminar algunas de las ineficiencias causadas por las distorsiones. En estos casos, las represalias no plantearían los mismos problemas. Sin embargo, hay otros problemas.

La Teoría del Segundo Mejor

Uno de los contraargumentos más convincentes para las políticas comerciales potencialmente mejoradoras del bienestar se basa en la teoría del segundo mejor. Esta teoría muestra que cuando los mercados privados presentan imperfecciones o distorsiones del mercado, es posible agregar otra distorsión (cuidadosamente diseñada), como una política comercial, y mejorar la eficiencia económica tanto a nivel nacional como mundial. La razón de este resultado es que la segunda distorsión puede corregir las ineficiencias de la primera distorsión por más que las ineficiencias causadas por la política impuesta. En la jerga del economista, la economía distorsionada original se encuentra en un segundo mejor equilibrio. En este caso, la política comercial óptima derivada para una economía no distorsionada (muy probablemente libre comercio) ya no sigue siendo óptima. Es decir, las políticas que reducirían el bienestar nacional en ausencia de distorsiones pueden ahora mejorar el bienestar cuando hay otras distorsiones presentes.

Este argumento, entonces, comienza aceptando que las políticas comerciales (protección) pueden ser una mejora del bienestar. El problema con el uso de políticas comerciales, sin embargo, es que en la mayoría de los casos son la segunda mejor opción de política. En otras palabras, probablemente habrá otra política —una política interna— que podría mejorar el bienestar nacional a un costo menor que cualquier política comercial. A la política interna que domina se le llamaría una primera-mejor política. La regla general utilizada para identificar las mejores políticas es usar esa política que “más directamente” ataca la imperfección o distorsión del mercado. Resulta que generalmente se trata de impuestos o subsidios de producción nacional, consumo, o factores, más que políticas comerciales. Las únicas excepciones ocurren cuando un país es grande en los mercados internacionales o cuando los bienes comerciales afectan la provisión de un bien público como la seguridad nacional.

Por lo tanto, el contraargumento a la protección seleccionada basada en la teoría del segundo mejor es que las políticas primero mejor en lugar de segundo mejor deben elegirse para corregir las imperfecciones o distorsiones del mercado.

Dado que las políticas comerciales son generalmente la segunda mejor, mientras que las políticas puramente internas son generalmente las primeras mejores, los gobiernos no deben utilizar las políticas comerciales para corregir las imperfecciones o distorsiones del mercado. Obsérvese que este argumento no sostiene que no existan distorsiones o imperfecciones, ni asume que las políticas comerciales no podrían mejorar la eficiencia económica en su presencia. En cambio, el argumento sostiene que los gobiernos deben utilizar el método más eficiente (menos costoso) para reducir las ineficiencias causadas por las distorsiones o imperfecciones, y es poco probable que esta sea una política comercial.

Obsérvese que este contraargumento a la protección también es efectivo cuando el tema es la distribución del ingreso. Recordemos que una de las razones por las que los países pueden utilizar políticas comerciales es para lograr una distribución del ingreso más satisfactoria (o para evitar una distribución insatisfactoria). No obstante, es poco probable que las políticas comerciales sean el método más efectivo para eliminar el problema de una distribución insatisfactoria del ingreso. En cambio, probablemente habrá una política puramente interna que podría mejorar la distribución del ingreso de manera más eficiente.

En los casos en que una política comercial es primero mejor, como cuando un país es grande en los mercados internacionales, este argumento no actúa como contraargumento a la protección. Sin embargo, las represalias siguen siendo un contraargumento válido en muchos de estos casos.

Deficiencias de Información

El siguiente contraargumento contra el proteccionismo seleccionado se refiere a las probables limitaciones informativas que enfrentan los gobiernos. Para brindar efectivamente protección a la industria infantil, o para eliminar los efectos negativos de externalidad, estimular efectos positivos de externalidad, o trasladar las ganancias extranjeras a la economía interna, el gobierno necesitaría información sustancial sobre las empresas en el mercado, sus probables estructuras de costos, oferta y elasticidades de demanda que indican los efectos sobre la oferta y la demanda como resultado de los cambios de precios, la probable respuesta de gobiernos extranjeros, y mucho más. Tener en cuenta que si bien se demostró que la protección seleccionada podría generar un incremento en el bienestar nacional, no se deduce que cualquier protección necesariamente mejoraría el bienestar nacional. Los requisitos de información surgen en cada etapa del proceso de toma de decisiones del gobierno.

En primer lugar, el gobierno tendría que identificar qué industrias poseen las características adecuadas. Por ejemplo, en el caso de las industrias infantiles, el gobierno necesitaría identificar qué industrias poseen las externalidades positivas de aprendizaje necesarias para que la protección funcione. Presumiblemente, algunas industrias generarían estos efectos, mientras que otras no. En el caso del desempleo potencial en un mercado, el gobierno necesitaría identificar en qué industrias que enfrentaban un aumento de importaciones el factor inmovilidad era relativamente alto. En el caso de una política comercial estratégica, el gobierno tendría que identificar qué industrias son oligopólicas y exhibir el potencial de desplazar las ganancias extranjeras hacia la economía interna.

Segundo, el gobierno tendría que determinar la política comercial adecuada a utilizar en cada situación y fijar el arancel o subsidio en el nivel apropiado. Aunque esto es bastante sencillo en un modelo teórico simple, puede ser prácticamente imposible hacerlo correctamente en una situación del mundo real. Consideremos el caso de una industria infantil. Si el gobierno identificara una industria con efectos dinámicos de aprendizaje intertemporal, entonces tendría que medir cómo el nivel de producción influiría en el tamaño de los efectos de aprendizaje en todos los períodos del futuro. También se necesitaría saber cómo afectarían diversos niveles arancelarios al nivel de producción nacional. Para responder a esto se requiere información sobre elasticidades de oferta y demanda nacionales y extranjeras. Por supuesto, las estimaciones de elasticidades pasadas pueden no funcionar bien, especialmente si se producen avances tecnológicos o cambios de preferencia en el futuro. Toda esta información es necesaria para determinar el nivel adecuado de protección a otorgar así como un calendario de reducción arancelaria. Si la tarifa se fija demasiado baja o por un tiempo demasiado corto, las empresas podrían no estar suficientemente protegidas para inducir niveles de producción adecuados y estimular los efectos de aprendizaje requeridos. Si la tarifa se fija demasiado alta o por un período demasiado largo, entonces las firmas podrían volverse perezosas. Es posible que no se realicen mejoras en la eficiencia y que los efectos de aprendizaje sean lentos en llegar. En este caso, las pérdidas de eficiencia de producción y consumo de la tarifa podrían superar los beneficios que se devengan por el aprendizaje.

Este mismo problema de deficiencia de información surge en cada ejemplo de protección seleccionada. Por supuesto, el gobierno no necesitaría precisión milimétrica para asegurar un resultado positivo en el bienestar. Como se demostró en el caso de los aranceles óptimos, habría una gama de niveles arancelarios que elevarían el bienestar nacional por encima del nivel alcanzado en el libre comercio. Una gama similar de niveles de protección que mejoran el bienestar también se mantendría en todos los demás casos de protección seleccionada.

Sin embargo, existe otra restricción informativa que incluso se ignora en la mayoría de los análisis económicos de las políticas comerciales. Este problema surge cuando hay múltiples distorsiones o imperfecciones presentes en la economía simultáneamente (exactamente lo que esperaríamos ver en el mundo real). La mayoría de los análisis de políticas comerciales incorporan una distorsión económica en un modelo y luego analizan cuál sería la política comercial óptima en ese contexto. Implícitamente, esto supone o que no hay otras distorsiones en la economía o que el mercado en el que se está considerando la política comercial es demasiado pequeño para tener algún efecto externo en otros mercados. El primer supuesto claramente no está satisfecho en el mundo, mientras que el segundo probablemente no es válido para muchas grandes industrias.

El siguiente ejemplo sugiere la naturaleza del problema informativo. Supongamos que hay dos industrias que están vinculadas entre sí porque sus productos son sustituibles en el consumo hasta cierto punto. Supongamos que una de estas industrias exhibe una externalidad dinámica positiva de aprendizaje y está teniendo dificultades para competir con las importaciones extranjeras (es decir, es una industria infantil). Supongamos que la otra industria contamina fuertemente el agua y el aire domésticos (es decir, exhibe una externalidad de producción negativa). Ahora supongamos que el gobierno decide proteger a la industria infantil con un arancel de importación. Esta acción, desde luego, estimularía la producción nacional del bien y también estimularía los efectos positivos de aprendizaje para la economía. No obstante, el precio interno de este bien subiría, reduciendo el consumo interno. Estos precios más altos obligarían a los consumidores a sustituir otros productos en el consumo. Dado que se supone que los productos de la otra industria son sustituibles, la demanda de bienes de esa industria aumentará. El incremento de la demanda estimularía la producción de ese bien y, por su externalidad negativa, provocaría más contaminación al ambiente doméstico. Si los efectos negativos para la economía de la contaminación adicional son mayores que los efectos positivos de aprendizaje, entonces la protección de la industria infantil podría reducir en lugar de mejorar el bienestar nacional.

El objetivo de este ejemplo, sin embargo, es demostrar que ante la presencia de múltiples distorsiones o imperfecciones en mercados interconectados (es decir, en un modelo de equilibrio general), la determinación de políticas óptimas requiere que se consideren los efectos intermercado. El arancel óptimo de la industria infantil debe tomar en cuenta los efectos del arancel sobre la industria contaminante. De igual manera, si el gobierno quiere establecer una política ambiental óptima, tendría que dar cuenta de los efectos de la política en la industria con la externalidad de aprendizaje.

Este sencillo ejemplo sugiere un problema informativo mucho más grave para el gobierno. Si la economía real tiene numerosas imperfecciones de mercado y distorsiones repartidas entre numerosas industrias que están interconectadas a través de la competencia del mercado de factores o bienes, entonces determinar el verdadero conjunto óptimo de políticas que corrijan o reduzcan todas las imperfecciones y distorsiones simultáneamente sería requieren la solución a un modelo dinámico de equilibrio general que describa con precisión la economía real no sólo hoy sino también en todos los periodos del futuro. Este tipo de modelo, o su solución, simplemente no es alcanzable hoy en día con ningún alto grado de precisión. Dada la complejidad, parece poco probable que alguna vez seamos capaces de producir tal modelo.

La implicación de este problema informativo es que la política comercial siempre será como un tiro en la oscuridad. No hay absolutamente ninguna manera de saber con un alto grado de precisión si alguna política mejorará la eficiencia económica. Esto representa un duro golpe para el caso de la intervención gubernamental en forma de políticas comerciales. Si la intención del gobierno es establecer políticas comerciales que mejoren la eficiencia económica, entonces como es imposible saber si alguna política realmente lograría ese objetivo, parece prudente evitar el uso de alguna política de este tipo. Desde luego, el objetivo del gobierno puede no ser potenciar la eficiencia económica, y eso nos lleva al último contraargumento contra la protección seleccionada.

Cuestiones de economía política: El problema con los procesos democráticos

En las sociedades democráticas, los representantes gubernamentales y los funcionarios están destinados a cumplir los deseos del público en general. En consecuencia, las decisiones del gobierno son influenciadas por las personas que representan. En efecto, una de las razones por las que la “libertad de expresión” es tan importante en las sociedades democráticas es asegurar que los individuos puedan dar a conocer sus actitudes hacia las políticas gubernamentales sin temor a reproches. Los particulares deben ser libres de informar al gobierno de qué políticas aprueban y cuáles desaprueban si el gobierno va a ser verdaderamente un representante del pueblo. El proceso por el cual los individuos informan al gobierno de sus políticas preferidas se conoce generalmente como cabildeo.

En cierto sentido, se podría argumentar que el cabildeo puede ayudar a eliminar algunas de las deficiencias informativas que enfrentan los gobiernos. Después de todo, es probable que gran parte de la información que el gobierno necesita para hacer políticas óptimas sea mejor conocida por sus firmas constituyentes y consumidores. El cabildeo ofrece un proceso a través del cual se puede pasar la información de quienes participan directamente en las actividades de producción y consumo a los funcionarios que determinan las políticas. Sin embargo, este proceso puede resultar más un problema que una solución.

Uno de los resultados de la teoría del comercio es que la implementación de políticas comerciales probablemente afectará la distribución del ingreso. Es decir, todas las políticas comerciales generarán beneficios de ingresos para algunos grupos de individuos y pérdidas de ingresos a otros grupos. Otro resultado, sin embargo, es que los beneficios de la protección probablemente estarían concentrados, es decir, los beneficios se acumularían a un grupo relativamente pequeño. Las pérdidas de protección, sin embargo, probablemente se dispersarían entre un gran grupo de individuos.

Este resultado se vio claramente en el análisis de equilibrio parcial de un arancel. Cuando se implementa un arancel, los beneficiarios serían las empresas competidoras de importaciones, que enfrentarían menos competencia por su producto, y el gobierno, que recauda ingresos arancelarios. Las pérdidas se acumularían a los miles o millones de consumidores del producto en la economía interna.

Por ejemplo, consideremos un arancel a las importaciones textiles siendo considerado por el gobierno de una economía pequeña, perfectamente competitiva. La teoría muestra que la suma de los beneficios para el gobierno y las firmas será superada por las pérdidas para los consumidores. Es decir, el bienestar nacional caería. Supongamos que los beneficiarios de la protección son cien firmas textiles nacionales que ganarían cada una un millón de dólares adicionales en ganancias como consecuencia de la tarifa. Supongamos que el gobierno ganaría 50 millones de dólares en ingresos arancelarios adicionales. De esta manera, los beneficios totales de la tarifa serían de 150 millones de dólares. Supongamos que los consumidores como grupo perderían 200 millones de dólares, lo que implica una pérdida neta para la economía de 50 millones de dólares. No obstante, supongamos que hay cien millones de consumidores de los productos. Eso implica que cada consumidor individual perdería sólo $2.

Ahora bien, si el gobierno basa su decisión de protección en insumos de sus constituyentes, entonces es muy probable que se otorgue la protección aunque no sea en el mejor interés de la nación. El motivo es que las firmas textiles tendrían un enorme incentivo para presionar a los funcionarios gubernamentales en apoyo de la política. Si cada firma espera un millón de dólares extra, tendría sentido que las firmas contrataran a una firma de cabildeo para ayudar a presentar su caso ante el gobierno. Los argumentos a utilizar, por supuesto, son (1) la industria declinará y se verá obligada a despedir trabajadores sin protección, por lo que la protección creará empleos; (2) el gobierno obtendrá ingresos adicionales que pueden ser utilizados para importantes programas sociales; y (3) el impuesto es sobre los extranjeros y es poco probable que afecte consumidores domésticos (el número 3 no es correcto, claro, pero el argumento se usa a menudo de todos modos). Los consumidores, en cambio, tienen muy poco incentivo individual para oponerse a la tarifa. Incluso escribir una carta a su representante es poco probable que valga la ganancia potencial de $2. Además, los consumidores probablemente escucharían (si escuchan algo) que la política creará algunos empleos y puede que de todos modos no afecte mucho el precio interno (después de todo, el impuesto es sobre los extranjeros).

La implicación de este problema es que el proceso de cabildeo puede no relacionar con precisión con el gobierno los costos y beneficios relativos que surgirán por la implementación de una política comercial. En consecuencia, es probable que el gobierno implemente políticas que redunden en los intereses especiales de aquellos grupos que puedan acumular los beneficios concentrados de la protección, aunque la política pueda generar pérdidas netas para la economía en su conjunto. Así, al mantener una política de libre comercio, una economía podría evitar pérdidas de eficiencia nacional que pudieran surgir con el cabildeo en un sistema democrático.

Principales conclusiones

• La protección seleccionada puede no aumentar el bienestar nacional cuando ocurren represalias de países extranjeros. Este es un problema potencial cuando muchos países son grandes en los mercados internacionales.
• La protección seleccionada con una política comercial suele ser la segunda mejor. Una política puramente interna para corregir la imperfección del mercado suele ser la mejor, o la primera mejor, política.
• La protección seleccionada requiere información detallada para establecer la política a un nivel que asegure una mejora en el bienestar nacional. Debido a que a menudo falta la información necesaria, obtener un derecho de protección seleccionado puede ser imposible.
• La protección seleccionada puede ser capturada por intereses especiales en el proceso de cabildeo en democracias representativas, con lo que es menos probable que se logre el máximo bienestar nacional.

Ejercicio\(\PageIndex{1}\)

1. Preguntas de Jeopardy. Al igual que en el popular programa de juegos de televisión, se te da una respuesta a una pregunta y debes responder con la pregunta. Por ejemplo, si la respuesta es “un impuesto a las importaciones”, entonces la pregunta correcta es “¿Qué es un arancel?”
   1. El término utilizado para describir una reacción potencialmente reductora del bienestar a las políticas comerciales de mendigo al vecino.
   2. El término utilizado para describir la acción de política de menor costo que corrige las distorsiones o imperfecciones del mercado.
   3. Las deficiencias a menudo pasadas por alto que afectan la capacidad del gobierno para establecer políticas efectivas.
   4. El término utilizado para describir el proceso por el cual los individuos informan al gobierno de sus políticas preferidas.
   5. Los economistas que aplican la teoría del segundo mejor argumentarían que el libre comercio es apropiado a pesar de las imperfecciones del mercado porque este tipo de políticas suelen ser las primeras mejores.